基于倉儲后備論和唐朝倉儲制度對政府預(yù)備費的研究

劉家歡

摘要：倉儲后備論作為我國古代社會保障理論思想的一個重要的理論支撐，對后世社會保障體系的構(gòu)建有著非常重要的指導(dǎo)意義。在古代，唐朝的倉儲制度是倉儲后備論最典型最直接的應(yīng)用，具有重大的借鑒意義。在現(xiàn)代，以政府預(yù)備費為主要代表的社會保障體系，也繼承于倉儲后備論。本文探討了唐朝的倉儲制度和當(dāng)代的政府預(yù)備費，并提出了一些改進意見。

關(guān)鍵詞：倉儲后備論? 倉儲制度? 政府預(yù)備費

一、倉儲后備論的起源

中國古代并無社會保障這一概念，但是從中國歷史發(fā)展的進程上來看，從封建社會建立以來，就存在著種種救災(zāi)備荒、扶貧救濟、養(yǎng)老撫幼等制度和機構(gòu)，這在一定程度上發(fā)揮了社會保障的作用。制度和機構(gòu)的建立都是基于一定的理論基礎(chǔ)，我國歷史源遠流長，也催生了各種社會保障理論的思想，比如天命主義禳弭論、大同社會論、社會互助論、社會救助論等等。在這諸多的理論當(dāng)中，倉儲后備論迄今為止都對我國社會保障理論都有重大的影響。

倉儲后備論的主要主張是通過在豐年進行谷物的積蓄以備在災(zāi)荒年間救濟受災(zāi)人民的社會思潮。根據(jù)倉儲后備論，國家需要就地建立多種多樣的糧倉，在豐年回收農(nóng)民手中的余量，災(zāi)年開倉賑災(zāi)，其重要的目的是維護社會的穩(wěn)定，避免災(zāi)荒年間受災(zāi)群眾鋌而走險，危害社會穩(wěn)定。因此，倉儲后備論是通過國家政治權(quán)力來強制存儲社會余糧、用以保證社會成員穩(wěn)定的一種社會保障思想。

在古代時，生產(chǎn)力發(fā)展水平比較低下，自然災(zāi)害頻繁發(fā)生但是人們沒有相對完善的應(yīng)對措施。為了維持生活水平的穩(wěn)定，人們逐漸產(chǎn)生了結(jié)余豐年糧食以備災(zāi)年生產(chǎn)生活的思想，與之對應(yīng)的，倉儲制度也誕生了，即建立專門的機構(gòu)，筑建糧倉，以期借貸或賑災(zāi)，這就是倉儲后備論在古代最典型的應(yīng)用。

二、唐朝的倉儲后備論

在我國古代的歷朝歷代中，唐朝是社會環(huán)境最為繁榮，經(jīng)濟發(fā)展最為迅速，這就為倉儲后備論的應(yīng)用提供了重要的經(jīng)濟保證和社會保證，故本文選擇以唐朝的倉儲制度為例。

（一）義倉的征收

義倉究其本質(zhì)，是一種稅收，是國家強制征收的，只不過它是一種比較特殊的稅收，與大部分稅收都有區(qū)別，因為它有專門的用途，征收對象也有明確的規(guī)定，即“王公以下?lián)碛刑锏氐娜恕?，即使是不進行土地勞作的商人，統(tǒng)治者也會以各種各樣的方式征收義倉稅，如戶等。但是，征稅的標準不是僅僅只有戶等，政府會根據(jù)不同的情況來選取不同的標準，例如 “按畝納稅”、“按戶納稅”，但是無論進行怎樣的變更，其最終目的也不外乎保證義倉稅的征收，進而維護統(tǒng)治者的統(tǒng)治。在唐貞觀年間，義倉稅采用“按畝納稅”的標準，即每畝繳納二升義倉谷，繳納的糧食包括粟、麥、粳、稻，對于商賈等無田者就按照戶等征收。在唐元和年間，義倉稅不在采取單獨征收的方式，而是在各個州府的稅收中單獨劃出一部分充當(dāng)義倉稅。

唐朝政府明確義倉稅征收對象和標準，確保了政府有比較大規(guī)模的義倉糧，足以開倉放糧，維持社會穩(wěn)定。據(jù)《通典》記載，天寶八年（749年），全國各種倉儲糧食總量123，702，214石，正倉儲糧42，126，184石，義倉儲糧總63，177，660石。義倉儲糧已經(jīng)占據(jù)了倉儲總量的一半以上，為開倉賑災(zāi)提供了了重要保障。

（二）義倉的主要用途

義倉有專門的用途，即在災(zāi)荒年賑給和借貸，在正常年歲，義倉糧還用于農(nóng)業(yè)借貸和出糶。毋庸置疑，義倉的最重要的用途是在災(zāi)荒年進行賑濟和借貸，但是這種賑濟和借貸并不是有完全無條件的，它有很多的規(guī)定，比如賑濟的對象不是所有人民，富商等就不在賑濟的范圍之內(nèi);借貸也有標準，按照每戶人數(shù)，借貸是有償?shù)模菬o息，只要在秋后“照數(shù)征納”。在正常年歲，如果農(nóng)民的良種不足，可以向義倉借貸。另外，義倉還用于出糶，即“均貴賤”。糧食的豐收和歉收會導(dǎo)致糧食價格的波動。比如在災(zāi)荒年間，由于糧食短缺，市場供不應(yīng)求，會導(dǎo)致糧食價格的上漲，此時，政府就會賣出義倉糧以增加供給量，以求平衡糧價，避免“谷貴傷民”。比如政會降低一半價格來出糶，“取常平義倉斛斗，據(jù)時估減半價出糶，以惠貧民”。

（三）義倉存在的弊端

義倉在其使用的過程中，因為設(shè)置、管理等等方面的欠缺，會產(chǎn)生一些問題。比如，第一，義倉的救濟范圍相對來說比較有限，在設(shè)立之初，太宗“天下州縣并置義倉”，但是實際設(shè)立之時，并沒有如此大的密度。所以在發(fā)生災(zāi)荒的時候，臨近義倉的州縣可以得到救濟，而偏遠的州縣相對很少可以得到有效的救濟。第二，政府在進行賑濟的時候，并不是全國范圍內(nèi)無差別賑濟，而是相對有所偏倚。對于京城所在地、軍事重地、經(jīng)濟發(fā)達地球的賑濟比較及時和高效，而對于偏遠地區(qū)的賑濟效果較差。第三，義倉的賑濟效果相對不受控。義倉由地方官府實際設(shè)立并管理，這就為地方官員的貪污腐敗提供了便利。在唐大和年間，義倉“比年賑貸，多為奸吏所欺，徒有虛名，惠不及下”，奸臣貪污賑災(zāi)糧，并高價賣出，百姓并沒有得到救濟。除奸臣貪污外，官員還會和地主勾結(jié)，將賑災(zāi)糧高價賣出，再以更高的價格賣給農(nóng)民，從中攫取不義之財，這嚴重違背了義倉設(shè)立的初衷。

三、倉儲后備論在現(xiàn)代社會的運用——政府預(yù)備費

當(dāng)代社會中已然不再需要義倉賑災(zāi)，但是倉儲后備論依然對現(xiàn)在的社會保障體系有著重大的指導(dǎo)意義。其中，最為明顯和重要的繼承發(fā)展就是我國政府預(yù)備費的建立和完善。

政府預(yù)備費是各級地方政府按照年度財政預(yù)算的比例而設(shè)置的專項資金，在應(yīng)對自然災(zāi)害等突發(fā)事件中發(fā)揮著重要作用，關(guān)乎社會的安全與和諧發(fā)展。依照《中華人民共和國預(yù)算法》第四十條規(guī)定，“各級一般公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級一般公共預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見的開支?！?/p>

（一）我國預(yù)備費基本情況

通過對我國2001-2018年度中央預(yù)備費安排（見上表）分析可以得出，在這些年度，中央預(yù)備費由最初的100億元逐步穩(wěn)定增加至500億元，預(yù)備費的規(guī)模增長了4倍之多;而提留的預(yù)算費比例，也法律規(guī)定的1%-3%之間浮動。然而，其中也體現(xiàn)出來了一些問題：預(yù)備費數(shù)額長期徘徊不前，特別是2011到2018年，中央預(yù)算支出不斷增長，但是預(yù)備費數(shù)額在500億元未曾增長，預(yù)備費的提留額度沒有發(fā)生任何變化，但是依舊符合法定的預(yù)備費比例標準，這就顯示出法定的預(yù)備費提留標準的區(qū)間幅度過大，特別得，這一比例逐漸走低。

（二）政府預(yù)備費的完善措施

從上述表格的分析當(dāng)中可以看出，我國政府預(yù)備費仍然存在著一些問題，比如政府預(yù)備費的提取和管理缺乏合理安排，規(guī)范對政府預(yù)備費的使用規(guī)定。

針對政府預(yù)備費提留額度不足的問題，究其根本，需要在立法層面解決?？梢栽谛抻啞额A(yù)算法》的意見征求中，將政府預(yù)備費的提取比例從1%-3%提升至4%-6%，進而提高政府預(yù)備費的數(shù)額。但是鑒于現(xiàn)行《預(yù)算法》在2014年8月31日表決通過了并于2015年1月1日實施，短期內(nèi)并不會有大的改動，可以考慮采取一定的激勵措施，鼓勵各級政府按照提取上限提取政府預(yù)備費。

另外，還可以考慮采用基金式管理的方式管理政府預(yù)備費。例如，可以采取“三年期滾動式基金預(yù)算”的方式，也就是將每三個財政年度作為一個大周期進行結(jié)轉(zhuǎn)，將上年剩余的政府預(yù)備費自動結(jié)轉(zhuǎn)到下一財政年度繼續(xù)使用，從而增加當(dāng)年財政年度的政府預(yù)備費規(guī)模。這一方法除了可以增加政府預(yù)備費規(guī)模，還可以保證政府預(yù)備費的穩(wěn)定性。以2018年度財政預(yù)算為例，當(dāng)年全國預(yù)算支出總額為32466.億元，按一般公共預(yù)算支出額的1%-3%提取預(yù)備費，結(jié)轉(zhuǎn)政府預(yù)備費達到894.16億元-2682.48億元，這比現(xiàn)行2018年度政府預(yù)備費500億元高出1.8倍-5.4倍，這就為應(yīng)對突發(fā)事件提供了較大的財力保證。

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（作者單位：吉林財經(jīng)大學(xué)）