基于倉儲后備論和唐朝倉儲制度對政府預備費的研究

劉家歡

摘要：倉儲后備論作為我國古代社會保障理論思想的一個重要的理論支撐，對后世社會保障體系的構建有著非常重要的指導意義。在古代，唐朝的倉儲制度是倉儲后備論最典型最直接的應用，具有重大的借鑒意義。在現(xiàn)代，以政府預備費為主要代表的社會保障體系，也繼承于倉儲后備論。本文探討了唐朝的倉儲制度和當代的政府預備費，并提出了一些改進意見。

關鍵詞：倉儲后備論? 倉儲制度? 政府預備費

一、倉儲后備論的起源

中國古代并無社會保障這一概念，但是從中國歷史發(fā)展的進程上來看，從封建社會建立以來，就存在著種種救災備荒、扶貧救濟、養(yǎng)老撫幼等制度和機構，這在一定程度上發(fā)揮了社會保障的作用。制度和機構的建立都是基于一定的理論基礎，我國歷史源遠流長，也催生了各種社會保障理論的思想，比如天命主義禳弭論、大同社會論、社會互助論、社會救助論等等。在這諸多的理論當中，倉儲后備論迄今為止都對我國社會保障理論都有重大的影響。

倉儲后備論的主要主張是通過在豐年進行谷物的積蓄以備在災荒年間救濟受災人民的社會思潮。根據(jù)倉儲后備論，國家需要就地建立多種多樣的糧倉，在豐年回收農(nóng)民手中的余量，災年開倉賑災，其重要的目的是維護社會的穩(wěn)定，避免災荒年間受災群眾鋌而走險，危害社會穩(wěn)定。因此，倉儲后備論是通過國家政治權力來強制存儲社會余糧、用以保證社會成員穩(wěn)定的一種社會保障思想。

在古代時，生產(chǎn)力發(fā)展水平比較低下，自然災害頻繁發(fā)生但是人們沒有相對完善的應對措施。為了維持生活水平的穩(wěn)定，人們逐漸產(chǎn)生了結余豐年糧食以備災年生產(chǎn)生活的思想，與之對應的，倉儲制度也誕生了，即建立專門的機構，筑建糧倉，以期借貸或賑災，這就是倉儲后備論在古代最典型的應用。

二、唐朝的倉儲后備論

在我國古代的歷朝歷代中，唐朝是社會環(huán)境最為繁榮，經(jīng)濟發(fā)展最為迅速，這就為倉儲后備論的應用提供了重要的經(jīng)濟保證和社會保證，故本文選擇以唐朝的倉儲制度為例。

（一）義倉的征收

義倉究其本質，是一種稅收，是國家強制征收的，只不過它是一種比較特殊的稅收，與大部分稅收都有區(qū)別，因為它有專門的用途，征收對象也有明確的規(guī)定，即“王公以下?lián)碛刑锏氐娜恕保词故遣贿M行土地勞作的商人，統(tǒng)治者也會以各種各樣的方式征收義倉稅，如戶等。但是，征稅的標準不是僅僅只有戶等，政府會根據(jù)不同的情況來選取不同的標準，例如 “按畝納稅”、“按戶納稅”，但是無論進行怎樣的變更，其最終目的也不外乎保證義倉稅的征收，進而維護統(tǒng)治者的統(tǒng)治。在唐貞觀年間，義倉稅采用“按畝納稅”的標準，即每畝繳納二升義倉谷，繳納的糧食包括粟、麥、粳、稻，對于商賈等無田者就按照戶等征收。在唐元和年間，義倉稅不在采取單獨征收的方式，而是在各個州府的稅收中單獨劃出一部分充當義倉稅。

唐朝政府明確義倉稅征收對象和標準，確保了政府有比較大規(guī)模的義倉糧，足以開倉放糧，維持社會穩(wěn)定。據(jù)《通典》記載，天寶八年（749年），全國各種倉儲糧食總量123，702，214石，正倉儲糧42，126，184石，義倉儲糧總63，177，660石。義倉儲糧已經(jīng)占據(jù)了倉儲總量的一半以上，為開倉賑災提供了了重要保障。

（二）義倉的主要用途

義倉有專門的用途，即在災荒年賑給和借貸，在正常年歲，義倉糧還用于農(nóng)業(yè)借貸和出糶。毋庸置疑，義倉的最重要的用途是在災荒年進行賑濟和借貸，但是這種賑濟和借貸并不是有完全無條件的，它有很多的規(guī)定，比如賑濟的對象不是所有人民，富商等就不在賑濟的范圍之內(nèi);借貸也有標準，按照每戶人數(shù)，借貸是有償?shù)模菬o息，只要在秋后“照數(shù)征納”。在正常年歲，如果農(nóng)民的良種不足，可以向義倉借貸。另外，義倉還用于出糶，即“均貴賤”。糧食的豐收和歉收會導致糧食價格的波動。比如在災荒年間，由于糧食短缺，市場供不應求，會導致糧食價格的上漲，此時，政府就會賣出義倉糧以增加供給量，以求平衡糧價，避免“谷貴傷民”。比如政會降低一半價格來出糶，“取常平義倉斛斗，據(jù)時估減半價出糶，以惠貧民”。

（三）義倉存在的弊端

義倉在其使用的過程中，因為設置、管理等等方面的欠缺，會產(chǎn)生一些問題。比如，第一，義倉的救濟范圍相對來說比較有限，在設立之初，太宗“天下州縣并置義倉”，但是實際設立之時，并沒有如此大的密度。所以在發(fā)生災荒的時候，臨近義倉的州縣可以得到救濟，而偏遠的州縣相對很少可以得到有效的救濟。第二，政府在進行賑濟的時候，并不是全國范圍內(nèi)無差別賑濟，而是相對有所偏倚。對于京城所在地、軍事重地、經(jīng)濟發(fā)達地球的賑濟比較及時和高效，而對于偏遠地區(qū)的賑濟效果較差。第三，義倉的賑濟效果相對不受控。義倉由地方官府實際設立并管理，這就為地方官員的貪污腐敗提供了便利。在唐大和年間，義倉“比年賑貸，多為奸吏所欺，徒有虛名，惠不及下”，奸臣貪污賑災糧，并高價賣出，百姓并沒有得到救濟。除奸臣貪污外，官員還會和地主勾結，將賑災糧高價賣出，再以更高的價格賣給農(nóng)民，從中攫取不義之財，這嚴重違背了義倉設立的初衷。

三、倉儲后備論在現(xiàn)代社會的運用——政府預備費

當代社會中已然不再需要義倉賑災，但是倉儲后備論依然對現(xiàn)在的社會保障體系有著重大的指導意義。其中，最為明顯和重要的繼承發(fā)展就是我國政府預備費的建立和完善。

政府預備費是各級地方政府按照年度財政預算的比例而設置的專項資金，在應對自然災害等突發(fā)事件中發(fā)揮著重要作用，關乎社會的安全與和諧發(fā)展。依照《中華人民共和國預算法》第四十條規(guī)定，“各級一般公共預算應當按照本級一般公共預算支出額的百分之一至百分之三設置預備費，用于當年預算執(zhí)行中的自然災害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預見的開支。”

（一）我國預備費基本情況

通過對我國2001-2018年度中央預備費安排（見上表）分析可以得出，在這些年度，中央預備費由最初的100億元逐步穩(wěn)定增加至500億元，預備費的規(guī)模增長了4倍之多;而提留的預算費比例，也法律規(guī)定的1%-3%之間浮動。然而，其中也體現(xiàn)出來了一些問題：預備費數(shù)額長期徘徊不前，特別是2011到2018年，中央預算支出不斷增長，但是預備費數(shù)額在500億元未曾增長，預備費的提留額度沒有發(fā)生任何變化，但是依舊符合法定的預備費比例標準，這就顯示出法定的預備費提留標準的區(qū)間幅度過大，特別得，這一比例逐漸走低。

（二）政府預備費的完善措施

從上述表格的分析當中可以看出，我國政府預備費仍然存在著一些問題，比如政府預備費的提取和管理缺乏合理安排，規(guī)范對政府預備費的使用規(guī)定。

針對政府預備費提留額度不足的問題，究其根本，需要在立法層面解決。可以在修訂《預算法》的意見征求中，將政府預備費的提取比例從1%-3%提升至4%-6%，進而提高政府預備費的數(shù)額。但是鑒于現(xiàn)行《預算法》在2014年8月31日表決通過了并于2015年1月1日實施，短期內(nèi)并不會有大的改動，可以考慮采取一定的激勵措施，鼓勵各級政府按照提取上限提取政府預備費。

另外，還可以考慮采用基金式管理的方式管理政府預備費。例如，可以采取“三年期滾動式基金預算”的方式，也就是將每三個財政年度作為一個大周期進行結轉，將上年剩余的政府預備費自動結轉到下一財政年度繼續(xù)使用，從而增加當年財政年度的政府預備費規(guī)模。這一方法除了可以增加政府預備費規(guī)模，還可以保證政府預備費的穩(wěn)定性。以2018年度財政預算為例，當年全國預算支出總額為32466.億元，按一般公共預算支出額的1%-3%提取預備費，結轉政府預備費達到894.16億元-2682.48億元，這比現(xiàn)行2018年度政府預備費500億元高出1.8倍-5.4倍，這就為應對突發(fā)事件提供了較大的財力保證。

參考文獻：

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（作者單位：吉林財經(jīng)大學）