“放管服”市場監管改革背景下食品“三小”監管機制研究

金慧敏

摘要：食品安全可謂“舌尖上的民生”，其關系著人民群眾對美好生活的基本需求，是全面建成小康社會的重要一環。近年來，投資少、門檻低的食品小作坊、食品小餐飲及食品小攤販（以下簡稱食品“三小”）領域因價廉味美且頗具市場，成為民眾創業就業的重要組成部分。然而，食品“三小”行業的安全惡相也頻頻被曝光，將“四個最嚴”真正落到實處，強化“三小”行業監管力度，破解“三小”監管“大難題”，已經刻不容緩。隨著“放管服”市場監管改革戰略的深入推進，食品“三小” 領域將會出現一些新情況、新問題、新挑戰，本著與時俱進的原則，本文著重對食品“三小”的現狀進行了深入的分析和研究，并提出了相應的對策及建議，旨在為各級政府構建寬進嚴管的市場監管格局提供依據和參考，提升食品安全保障水平。

關鍵詞：放管服? ?食品“三小”? ?監管機制

一、食品“三小”及其監管的相關概述

（一）食品“三小”的概念

食品“三小”包括食品小作坊、食品小經營店和食品小攤點。

食品小作坊，指有固定生產經營場所，生產規模小，從業人員較少且工藝技術相對簡單，生產加工傳統、特色食品的生產經營者。

食品小經營店，指有固定經營店鋪，從業人員少，經營規模小，以小餐飲、小食雜店等形式或者現場制售方式經營食品的生產經營者。

食品小攤點，是指沒有固定經營店鋪，在規定的時間內和臨時劃定的區域內，擺攤設點并制售食品的生產經營者。

（二）食品“三小”安全監管方法

在我國，食品“三小”的安全監管工作主要是依據《中華人民共和國食品安全法》、《食品安全法實施條例》和一些地方政府頒布的法律法規而進行的。以山西省為例，食品安全監管部門對食品“三小”安全的監管主要體現在以下幾個方面：

一是許可備案制度，食品小作坊的生產經營者在取得《山西省食品小作坊小經營店小攤點管理條例》的相關證書后，才能夠進入市場進行生產經營活動。食品小作坊須符合《山西省食品小作坊小經營店小攤點管理條例》的相關條件要求，申請人須向發證機關提交完整且符合法定要求的申請資料，檢查人員對申請人所提交的材料進行審查，必要時，檢查人員需到現場，對食品小作坊進行現場核查。經核查，食品小作坊的生產加工條件符合法定要求的，應依法予以核準并頒布許可證。食品小攤點及食品小經營店須符合《山西省食品小作坊小經營店小攤點管理條例》的相關條件要求，申請人在符合該條例的相關要求后，向發證機關提出申請，發證機關應當將備案信息記錄整理，當場制作并發放食品小經營店備案證和食品小攤點備案卡。

二是建立健全“三小”全程監督管理工作機制、食品安全舉報獎勵制度和信息共享機制。

三是依照法定程序，依法行使法定職權，查處“三小”違法案件，強化食品安全的監管職能。

四是依法審查食品“三小”從業人員的證照情況、生產記錄、生產環境和管理制度等。

（三）食品“三小”安全監管部門

根據《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》、《深化黨和國家機構改革的方案》和《國務院關于機構設置的通知》（國發[2018]6號）文件的精神，組建國家市場監督管理總局（正部級），為國務院直屬機構，國家市場監督管理總局設27個內設機構，其中食品生產安全監督管理司和食品經營安全監督管理司主要負責食品生產經營安全監管的相關工作。

省市級市場監督管理總局是依據《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》、《深化黨和國家機構改革的方案》和《關于地方機構改革有關問題的指導意見》的精神而設立的政府工作部門。以山西省為例，依據《中共山西省委辦公廳、山西省人民政府辦公廳關于印發<山西省機構改革方案>的通知》（晉辦發[2018]61號），重新組建山西省市場監督管理總局為山西省人民政府工作部門，在省市場監督管理總局內部設立了29個內設機構和機關黨委，其中食品生產安全監督管理處負責食品生產環節的行政許可、備案和監督管理的工作。

二、食品“三小”監管機制的現狀

（一）食品“三小”監管機制的不足

1. 部門聯系松散，聯合監管不到位?！叭　笔称方洜I者私自改變房屋場所用途，加工經營場所不符合要求。將本不適合食品加工經營的房屋場所直接變為或是改造后做為食品加工經營的場所，從而造成食品加工經營關鍵環節的控制措施難以實行，食品監管部門在進行食品加工、經營許可、日常性監督工作等方面很被動，商戶已經前期投資，不許可登記意味著不能經營，不能經營就會有損失。食品監管、工商、城市管理、房屋管理、鄉鎮辦、公安等部門配合不協調，有關部門未能從部門法律出發做好本質工作，不能夠齊抓共管。如經營小餐飲的門店，建筑設計可能是按照經營服裝、日雜五金、等非入口的經營項目設置的，在公共設施配備上根本就不會考慮食品加工經營三小的問題，就會造成布局流程不符合要求。

2. 認識錯位，不重視事中監管和事后監管。在“放管服”改革背景下，市場準入環境相對寬松，辦照門檻相對降低，極大地激發出市場的活力。首先，目前的監管并沒有真正滲透到“三小”生產經營者的整個生產經營過程，僅僅集中于“三小”生產經營者的準入、經營階段，注銷及吊銷的監管仍不夠完善，監管數據庫存在“只進不出”的現象，尤其在“三小”數量激增的情勢下，“進如洪流、出如細流”，導致監管基數飛速增長，通常剛排查完一遍，“三小”經營者卻更換了，甚至有些“三小”經營者不辦營業執照，直接用前一個經營者的營業執照，監管人員在經營人員信息變動方面缺乏監管意識。這種重許可、輕監管的老觀念沒有發生實質性改變。其次，一些執法人員也認為現在門檻降低了，手續簡化了，工作量也減輕了。后續監管往往只注重形式而不注重流程，缺乏監管的目標性和針對性，通常情況下，為了達到完成任務的目的，隨便挑幾個熟悉的食品“三小”的個體經營者敷衍了事，缺乏對許可證、備案證和備案卡動態管理的措施。最后，相關部門對持證人員擅自歇業、停業或違法轉讓無效的許可證等行為不及時處理，對相應的無效證件不及時進行清理，導致該類證件仍具有合法有效性，在發證機關系統內該證件仍處于正常的運作狀態，持證人依舊能正常經營，影響食品“三小”的監管。

3. 審批服務模式固化，便民化程度不高。第一，申請材料重復提交的現象雖有改觀，但是申請模式依舊固化，食品“三小”的相關審批程序不便民;第二，監管部門主要還是要按照上級部門的指示開展監管工作，其長期遵循傳統的監管模式，且監管手段相對單一;第三，監管人員在食品“三小”的監管工作中，仍采取以往落后的方法進行監督和管理。未能實現網上申請、信息共享、聯動審批。監管工作的信息化水平依然不足，監管工作缺乏準確性。例如，缺乏信息化技術直接導致了監督和管理工作無法取得足夠的支持。工作人員都是通過自身的經驗和感覺開展各項工作，通過觀察和簡單的提問，對食品安全和各項管理工作進行了解，這種利用傳統的監管技術和管理方法的準確性難以得到有效的保障。

三、完善“放管服”改革體制下食品“三小”監管工作的建議

（一）建立多部門聯動工作機制，規范許可執法活動

第一，對于市場內、背街小巷等商業餐飲、小作坊場所，一是不適宜作為小作坊、小餐飲場所又無改造價值的，相關部門不予發放《食品經營許可證》和《營業執照》，依據《中華人民共和國食品安全法》的相關規定，明知其沒有取得《食品經營許可證》，仍為其提供生產經營場所或條件的，由縣級以上食品藥品監管部門責令停止違法行為，沒收違法所得，并處五萬到十萬罰款，消費者受到損害的，應當承擔連帶責任。或以據《商品房屋出租管理辦法》可以依據此條款對房產所有人予以處罰。二是經改造可以達到要求的，市場內攤位同意招租，劃分小餐飲、小作坊區域，由市場舉辦者統一規劃，達到要求后方可營業。

第二，對于非商業用途房屋或居民樓作為“三小”的經營場所，國家工商行政管理總局下發《關于住所（經營場所）登記有關問題的通知》，根據《中華人民共和國物權法》“業主不得違反法律、法規以及管理規約，將住宅改變為經營性用房。業主將住宅改變為經營性用房的，除遵守法律、法規以及管理規約外，應當經有利害關系的業主同意”的規定，強化對企業、個體工商戶住所（經營場所）的登記管理。依據法律法規做到提前介入。鄉辦居委會、村委在排查安全隱患時發現問題做到各部門信息互享。按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則，進一步明確相關部門的監管責任，積極發揮部門聯合執法協作機制。

（二）加強監管體制創新，提高監管效能

1. 在立法上實現事前預防，事中監管，事后追責三維模式的協調和統一。依照“放管結合”的要求，不斷加強事中監管和事后監管。全方位實施“雙隨機、一公開”的監管模式，即“三小”的生產經營者及相關的執法檢查人員應隨機抽查，檢查結果應向社會公開。同時，開展“三小”經營主體信用信息公示，采取細化工作任務、幫助業戶填報、每周一通報等方式，督促“三小”主體集中開展年報公示。運用信息手段推進信用體系建設。在完成“三小”主體的工商登記、備案信息等全部數據的錄入后，及時將收集的信息傳輸至“食品“三小”信用信息公示系統”，向社會進行公示。

2.創新監管方式。第一，開展“互聯網+食品安全監管”行動和“互聯網+政務服務”行動。第二，推進食品“三小”智慧安全監管，對食品“三小”安全監管大數據的資源進行共享和應用。推動“三小”安全監管信息化項目建設，實現全省食品“三小”安全監管信息共享、互聯互通。各省應各自建立一個統一的食品安全監管綜合辦公平臺，實現辦公全流程信息化管理。第三，引進“三小”監管“云計算”項目，推進“三小”審批信息化建設，完善網上審批流程，實現政務服務的便捷化模式。第五，創建公眾監督網絡平臺，對投訴舉報的受理和處置應發揮高效性。

（三）推行信息化建設，提升服務質效

1.實現網上申請的辦理模式。在信息化時代的背景下，相關部門應當拓展網上申請業務，如申請人可在網上申請辦理食品小作坊許可證、食品小經營店備案證以及食品小攤點備案卡。采用信息化手段，建立網上信息平臺，便于食品經營者在食品“三小”的許可、備案、工商注冊以及允許經營場所等方面真正實現網上申請、信息共享、聯動審批的“零上門”模式。“三小”監管部門應當積極推進網上申請辦理的新模式，該舉措有利于推進簡政放權，有利于落實優化服務?；鶎拥谋O管部門更應當做好本職工作，真正落實網上申請辦理的新舉措，發揮自身的主動性，提升社會公共服務質效。

2. 簡化辦事手續，優化審批流程。建立食品“三小”設立許可、備案承諾制。實行“一次告知”、“一窗受理”、“一份承諾”、“上門備案”，審批流程進一步簡化?！耙淮胃嬷奔磳ι暾埲说淖稍?，要一次性告知清楚，并做好政策解讀和服務指導;“一窗受理”即“三小”的生產經營者到附近的監管部門或通過網絡，一次性提交全部材料，監管部門一窗受理;“一份承諾”即經營戶向市場監督管理部門作一份書面承諾及違諾應承擔的法律責任;“上門備案”即對小餐飲、食品攤販，由轄區市場監管所工作人員上門辦理備案手續。

四、結語

食品安全問題需要長遠計劃，是一項長期的、連續的工作。近年來，隨著“放管服”戰略的持續推進、“三小”主體數量的大幅增長，食品“三小”的監管需要作出一些改變，不能再一味地沿用傳統模式進行監管。我們在開展“三小”監管工作時，應當順應“放管服”的發展趨勢，結合相關的法律法規，切實轉變監管理念，加強事中監管和事后監管，使監管效率高效化，為“三小”經營者營造公平競爭的氛圍。相信隨著食品“三小”監管思路和理念的厘清、監管措施的完善和監管體制的創新，食品小“三小”監管將會越來越規范、越來越安全。

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（作者單位：山西財經大學法學院）