解析新版《上合組織成員國多邊經貿合作綱要》

肖斌

上海合作組織成員國政府首腦（總理）理事會第十八次會議于11月1～2日在烏茲別克斯坦塔什干舉行。本次會議批準了新版《上海合作組織成員國多邊經貿合作綱要》（以下簡稱新版《綱要》），成為上合組織區域經濟合作的新綱領性文件，這對于新時代上合組織的發展意義重大。

首部《綱要》落實緩慢

《上海合作組織成員國多邊經貿合作綱要》是上合組織發展的支柱之一，目的是促進成員國在平等互利基礎上加強經濟關系，從而增進成員國之間的互信，保持組織的平穩發展。在上合組織成立之初，創始成員國就啟動了區域經濟合作進程。2003年9月，首部《上海合作組織成員國多邊經貿合作綱要》（以下簡稱：首部《綱要》）在第二次上合組織成員國政府首腦（總理）理事會會議上被批準，主要包括基本目標和任務、合作的優先方向、實施機制三大部分，有效期為2003年至2020年。首部《綱要》旨在支持和鼓勵上合組織成員國間的經貿合作，發展互利經濟聯系，使各國經濟重點領域生產和投資合作取得進展，并在此基礎上提高彼此之間貿易額，提高區域居民生活水平。

在過去的16年里，首部《綱要》推動了上海合作組織區域經濟合作，至2018年底上合組織成員國間累計貿易額已達到6.3萬億美元。中國在首部《綱要》的落實中發揮了十分突出的作用。在貿易方面，2018年中國與上合組織成員國間的貿易總額達到了2550億美元，其增速高于中國整體外貿增速。同期，在投資方面，截至2019年4月底，中國對上合組織成員國各類投資總額超過870億美元。在互聯互通建設方面，中吉烏公路為上合組織成員國注入了新的發展動力，中國—中亞天然氣管道、中哈原油管道、中俄原油管道、中俄“西伯利亞力量”天然氣管道等能源合作項目提升了區域內經貿合作水平。在地方合作方面，上合組織農業技術交流培訓示范基地、中國—上合組織地方經貿合作示范區等推動了多邊地方合作?？缇橙嗣駧艠I務促進了中哈兩國金融合作。中國新疆與周邊上合組織成員國新開通了17條跨境光纜，加強了中國與鄰國的數字互聯互通。

在肯定成績的同時，也要看到首部《綱要》的不足之處。根據11月2日發布的《上海合作組織成員國政府首腦（總理）理事會第十八次會議聯合公報》，上合組織還在逐步落實首部《綱要》中設定的任務。造成上述問題的原因可以分為兩個方面。一是上海合作組織擴員后，受新老成員國融合進程影響，落實各項經濟合作的措施被延緩;作為政府間國際組織，上合組織秉承“上海精神”，要求所有多邊合作行動保持高度的一致性，而且要求每一個成員國都認同規則、接受規范和共同決策。二是隨著上合組織成員國自身的發展，相關成員國對區域經濟合作的期望值也發生了變化。例如，《上海合作組織成員國政府間國際道路運輸便利化協定》簽署生效已經過了五年時間，但上合組織成員國在簽證、邊防、海關、交通、動植物檢驗檢疫等領域便利化方面還沒有取得共識。

新時代上合組織區域經濟合作優先發展的領域

盡管首部《綱要》存在落實緩慢的問題，但是也正是通過首部《綱要》積累了大量的合作經驗，新版《綱要》很快就在上合組織成員國經貿部長會議上通過，并在上合組織政府首腦（總理）會議上順利獲得批準。新版《綱要》有效期15年，確定以每五年為一個階段，分近期、中期和遠期實施“三步走”策略。根據新版《綱要》的內容，未來15年上合組織區域經濟合作將優先發展以下幾個方面：

第一，加強成員國間互聯互通。自首部《綱要》通過以來，互聯互通合作始終是上合組織區域經濟合作的重點。隨著上合組織成員國經濟合作規模的不斷擴大和“一帶一路”互利合作早期收獲溢出效應的影響，區域內互聯互通的發展速度已不能適應新時代上合組織區域經濟合作的需要。在充分意識到提高互聯互通水平重要性的前提下，上合組織成員國互聯互通建設將聚焦于政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通。可以預見的是，在新版《綱要》落實過程中，上海合作組織成員國將更加關注在國家發展戰略上的相互協調和對接;積極促進形成“陸?？諗怠彼奈灰惑w的設施聯通格局;推動貿易便利化水平大幅提高;搭建高效務實的融資機制;提升民心相通收獲友好合作交流的“紅利”。

2019年5月24日，上海合作組織秘書長諾羅夫出席上合組織地方經貿合作青島論壇并發表演講。

第二，大力構建互利共贏的歐亞地區合作空間。在上合組織區域內，促進經濟增長，需要生成空間聚集效應。只有形成空間聚集，才能產生市場向心力，吸引更多的生產要素集聚歐亞大市場，形成上合組織成員國間互利合作的良性循環。在獲得發展動力的同時，構建互利共贏的歐亞地區合作空間還有助于提高上合組織抵御各種不確定性風險的能力，特別是對沖全球政治經濟秩序失衡所產生的負面影響。除保障地區安全和可持續發展外，新版《綱要》還著眼于改善民生、提高區域民眾生活水平，力圖在地區和國家兩個層次同時發力，使上海合作組織能夠從容不迫地應對百年未有之大變局，成為維護歐亞地區穩定與繁榮的中堅力量和維護全球政治經濟秩序的穩定錨。

第三，創新合作是新動力。面對第四次工業革命浪潮，上海合作組織謀求高質量的發展，而高質量的發展離不開創新合作。在今年6月14日發表的上合組織成員國元首理事會《比什凱克宣言》中就指出，創新和數字經濟是實現中長期經濟增長和全球可持續發展的重要因素，愿協商成員國創新政策，促進創新系統元素形成合力。在新版《綱要》中，上合組織創新合作涵蓋了交通基礎設施、物流、能源、農業、科技、教育、數字經濟、人工智能、金融等領域。李克強總理在上合組織第十八次政府首腦（總理）會議就指出，要培育創新亮點，增強發展新動能。此外，在新版《綱要》的指導下，上合組織還將對現有組織制度和合作形式進行改革創新，謀求打造創新合作的制度動力。

新時代背景下上合組織需聚焦高效發展

新版《綱要》是新時代背景下上合組織各成員國集體努力的成果，各成員國主管部門很快將規劃并出臺在交通基礎設施、貿易、金融、人文、數字、能源、旅游等13個領域的合作清單。當前，全球和地區層面的變化都要求上合組織釋放出更多具體的合作成果，如此才能不斷提高組織的凝聚力，助力構建上合組織命運共同體，這就要求上合組織實現高效的發展。具體到落實新版《綱要》時，需優先做好以下工作。

一是在規劃上既要超前，更要務實。新版《綱要》的合作內容非常豐富，并設定了較高的預期目標，這對規劃具體合作清單而言是較大的挑戰。因為區域經濟合作是集體行動，需要各個成員國的共同參與，而上合組織各成員國間綜合國力差距巨大。所以在規劃上合組織區域經濟合作清單時，實力強的成員國需要考慮到實力弱成員國的利益，發展快的成員國需要考慮到發展慢成員國的利益。在規劃合作清單時既要超前，更要務實。因為只有規劃務實，才能實現務實合作。反之，上合組織區域經濟合作則可能無法落實，以致停滯不前。

二是在行動上要注重靈活性，更要注重落實。推動上合組織區域經濟合作是系統工程，從合作中獲得超過單邊行動的收益是成員國參與合作的核心動力。在不同的領域，不同的上合組織成員國有不同的預期合作收益。因此，在落實新版《綱要》時，要注重合作形式的靈活性，支持成員國之間自由選擇合作伙伴和合作方式開展區域經濟合作。要改革現行合作機制，加大落實區域經濟合作清單的力度。只有落實每一項合作，才能聚沙成塔，推動上合組織區域經濟合作向前發展。

目前，上海合作組織正處在深度融合期、組織結構調整期和早期合作成果消化期。落實新版《綱要》將加速上合組織的調整進程，從而有助于實現新時代上合組織凝聚合作共識、拓展合作空間、完善合作格局的戰略目標。