遵義市播州區自然保護地現狀問題及處置建議

摘要：指出了自然保護地是生態建設的核心載體，在維護國家生態安全中居于首要地位。播州區經過多年的努力，已建立各級各類自然保護地9個，在保護生物多樣性、保存自然遺產、改善生態環境質量和維護播州區生態安全方面發揮了重要作用，但仍然存在重疊設置、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發展矛盾突出等問題。經過充分調查后，詳細闡述了各類自然保護地現狀，分析了當前存在的問題，并提出了解決問題的處置建議。以供參考。

關鍵詞：自然保護地;生態;公園

中圖分類號：S759.92 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2019）22-0056-03

1 引言

為了深入貫徹落實習近平總書記關于生態文明建設的思想精神，保障自然保護地體系建設的順利開展，深刻領會中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（中辦發[2019]42號）文件精神，對播州區自然保護地的現狀進行調查評估，對現實中存在的問題進行分析，提出處置和整改意見建議，供同行業界參考。

2 轄區內自然保護地概況

2.1 自然保護地基本情況

遵義市播州區地處貴州省北部，國土面積2487.63km²。轄區內有自然保護地共9個，規劃面積10092.83hm²。其中自然保護區1個，規劃面積3003.1hm²;風景名勝區2個，規劃面積3356.08hm³;森林公園4個，規劃面積2848.54hm²;濕地公園2個，規劃面積885.11hm³。分別是：孫家大林縣級自然保護區3003.1hm²;遵義婁山風景名勝區（烏江鎮、三合鎮、龍坑街道區域）3348.76hm²、泥江風景名勝區（西坪鎮點）7.32hm³;象山省級森林公園990.53hm²、烏江縣級森林公園1242.42hm³、西鄉縣級森林公園515.59hm²、孫家大林縣級森林公園100hm²，遵義樂民河國家濕地公園692.6hm³、遵義興隆省級濕地公園192.51hm²。

9個自然保護地，建設范圍涉及10個鎮鄉4個街道的部分村（社區），包括烏江鎮、三合鎮、石板鎮、鴨溪鎮、樂山鎮、龍坪鎮、西坪鎮、馬蹄鎮、泮水鎮、洪關鄉、南白街道、播南街道、龍坑街道、桂花街道。

全區自1990年遵義婁山風景名勝區建立以來，自然保護地類型、數量、面積逐步增加，資源管理及保護力度明顯增強;管理體制逐步理順，機構編制逐步落實，資金投入逐步加大，基礎設施不斷改善，決策水平逐步提高，生態效益日益顯現，社會影響不斷擴大。自然保護地的建設對資源保護、生態系統的可持續利用、促進生態文明作出了應有的貢獻[2]。

2.2 主要保護對象

全區9個自然保護地分別以森林生態系統、濕地生態系統、野生動植物資源為主要保護對象，以保護地內的紅豆杉、穿山甲、紅腹錦雞等珍稀動植物資源、杜鵑植物群落、濕地自然風光、以及生物多樣性為保護重點口

2.3 歷史沿革

1990年8月，貴州省人民政府批準建立遵義婁山省級風景名勝區;2004年11月，遵義縣人民政府批準建立孫家大林縣級自然保護區;2006年7月，貴州省林業廳批準建立象山省級森林公園;2008年7月，遵義市林業局批準建立烏江縣級森林公園;2014年12月，國家林業局批準試點建設遵義樂民河國家濕地公園;2014年12月，貴州省林業廳批準建立遵義興隆省級濕地公園;2016年3月，遵義市林業局批準建立西鄉縣級森林公園和孫家大林縣級森林公園。

2.4 資金來源

全區自建立自然保護地以來，國家、省、市、區各級財政投入遵義樂民河國家濕地公園、遵義興隆省級濕地公園、象山省級森林公園、孫家大林縣級自然保護區、烏江縣級森林公園、西鄉縣級森林公園和孫家大林縣級森林公園7個自然保護地建設資金共計32298萬元（其中，象山森林公園于2016年升級打造，區級財力投入31000萬元;樂民河投入建設資金920萬元）。遵義婁山省級風景名勝區和湄江省級風景名勝區（西坪鎮點）由管理主體投入，由于管理主體不在播州區，在播州區無投入。

2.5 機構現狀及人員

（1）遵義樂民河國家濕地公園、象山省級森林公園由遵義市播州區公園管理所（加掛遵義市播州區濕地公園管理處）負責日常管理，編制人數10人，實際在編8人（2人因機改調整到自然資源局，未下編制），其中管理人員1人，專業技術人員4人（林業高級工程師2人，工程師2人），工勤人員3人。臨時聘用人員17人（保潔員10人、河道巡查4人，文員3人）。

（2）孫家大林縣級自然保護區和孫家大林縣級森林公園由洪關鄉林業站管理，加掛孫家大林縣級自然保護區和孫家大林縣級森林公園兩塊牌子，“一套人馬、三塊牌子”。

（3）烏江縣級森林公園由烏江國有林場管理，加掛烏江縣級森林公園牌子，“一套人馬、兩塊牌子”。

（4）西鄉縣級森林公園和遵義興隆省級濕地公園無機構人員。

（5）遵義婁山風景名勝區和湄江風景名勝區（西坪鎮點）管理機構分別設置在匯川區和湄潭縣。

2.6 設施建設

設施基本完善的有遵義樂民河國家濕地公園和象山省級森林公園，設施部分啟動建設的有烏江縣級森林公園、西鄉縣級森林公園、孫家大林縣級自然保護區、孫家大林縣級森林公園，設施未建的有遵義興隆省級濕地公園。

2.7 管護現狀

遵義市播州區公園管理所負責指導、督促、檢查全區自然保護地的管理工作，具體負責遵義樂民河國家濕地公園和象山省級森林公園的日常管理，其他自然保護地的日常工作由所在地林業站管理。

2.8 開展的工作

全區自然保護地建立以來，主要開展了以下工作：一是孫家大林縣級自然保護區、烏江縣級森林公園，完成了森林資源調查、勘界、立牌工作;二是象山省級森林公園于2016年升級打造，目前南區基礎設施建設已完成70%;北區未建，只完成部分征地拆遷工作;三是西鄉縣級森林公園總體規劃正在評審，開展了森林資源日常管護，完成了森林資源調查、景點打造、景點公路硬化綠化、人行道修繕等工作;四是孫家大林縣級森林公園開展了日常管護，擬編制公園總體規劃;五是遵義樂民河國家濕地公園已基本完成室外宣教設施建設，目前待國家級驗收;六是遵義興隆省級濕地公園編制了總體規劃，完成了濕地資源調查報告。

3 轄區內自然保護地問題

3.1 管理問題

由于體制、機制等方面的原因，管理機構未健全，經費投入不足。遵義樂民河國家濕地公園和象山省級森林公園有專門管理機構，設施基本完善;遵義婁山風景名勝區（烏江鎮、三合鎮、龍坑街道區域）和湄江風景名勝區（西坪鎮點）管理機構分別涉及在匯川區和湄潭縣，設施不完善;遵義興隆省級濕地公園、烏江縣級森林公園、西鄉縣級森林公園、孫家大林縣級森林公園和孫家大林縣級自然保護區5個自然保護地沒有獨立管理機構及人員，均由所在地的林業站代管，無設施;管理保護工作力度不夠，體制機制需進一步理順[3]。

3.2 歷史遺留問題

（1）自然保護地范圍內有耕地1633.9hm²，其中基本農田1315.09hm²。

（2）自然保護地范圍內原住村民和城鎮居民4692戶、20601人。

（3）自然保護地范圍內的重大基礎設施有軍事管理區、學校、農產品市場、城市街區等。

（4）自然保護區內涉及設置有探礦權面積591.69hm²。

3.3 現實沖突問題

（1）孫家大林自然保護區與金仁桐高速公路建設、夾巖水庫溝渠建設、以及核心區200hm²（1998年拍賣）非耕地開發有沖突。

（2）洪關鄉聯心村修建篙芝壩至石筍組通組路經過孫家大林自然保護區，群眾已多次上訪，影響維穩。

（3）遵義興隆省級濕地公園規劃與500畝以上永久基本農田保護壩區的沖突。

（4）象山省級森林公園規劃與城市總體規劃、土地利用規劃等上位規劃的沖突。

3.4 主要威脅和風險

（1）自然保護地范圍內原住村民和城鎮居民4692戶、20601人。由于人為活動范圍大，嚴重影響了自然保護地的管理[4]。保護區管理制約了群眾生產生活發展，形成社會矛盾，群眾不斷上訪，影響社會穩定。

（2）規劃的國家和省級重大建設項目，如金仁桐高速、夾巖水庫溝渠、貴陽至遵義城際快速通道、南（白）至龍（坪）快線等，將穿越自然保護地，給自然保護地的管理帶來風險。

（3）土地利用總體規劃、城市發展規劃與自然保護地范圍重疊，不利于自然保護地的管理保護，同時也制約了城市建設的發展。

4 調查評估結論

經過對全區自然保護地基本情況的調查，在綜合分析存在問題、威脅和風險的基礎上，形成以下評估結論。

4.1 完全保留

完全保留西鄉縣級森林公園、孫家大林縣級森林公園。

4.2 優化后保留

優化后保留遵義樂民河國家濕地公園、孫家大林縣級自然保護區、象山省級森林公園。

4.2.1 理由

一是孫家大林縣級自然保護區原住村民676戶3309人，象山省級森林公園城填居民3290戶13194人。二是遵義樂民河國家濕地公園與水泊渡峽谷漂流度假旅游區范圍交叉重疊。三是象山省級森林公園與遵義婁山風景名勝區播雅天池景區空間重疊，公園內的城市街區、居民聚居區、軍事管理區，存在與土地利用總體規劃、城市總體規劃等上位規劃沖突的問題。四是孫家大林縣級自然保護區核心區原住民3戶11人，緩沖區和實驗區村民673戶、3298人，居住區域面積44.49hm²，規劃建設的金仁桐高速公路和夾巖水庫溝渠穿越保護區，核心區200hm²拍賣的非耕地無法開發。

4.2.2 依據

中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（中辦發[2019]42號）第七條編制自然保護地規劃、第十六條分類有序解決歷史遺留問題、第十四條實行自然保護地差別化管控。

4.2.3 處置方案

遵義樂民河國家濕地公園：將公園與已經建設的水泊渡旅游項目127.03hm²調出公園范圍（調整方案已通過省級評審，并提交國家級審查）。

象山省級森林公園：將公園內的城市街區、居民聚居區、軍事管理區，以及與遵義婁山風景名勝區重疊部分等區域245.85hm²調出。

孫家大林縣級自然保護區：將緩沖區、實驗區內的村民集中居住區域44.4 9hm²調出保護區范圍，核心區3戶村民逐步有序搬遷，拍賣的非耕地實行補償清退、解除合同，同時充分考慮金仁桐高速公路和夾巖水庫溝渠穿越問題。

4.3 撤銷（退出）

撤銷遵義興隆省級濕地公園，退出遵義婁山風景名勝區播雅天池景區、湄江風景名勝區（西坪鎮點）。

4.3.1 理由

一是遵義興隆省級濕地公園內有原住民84戶共340人，規劃建設的重點交通項目南龍快線穿過濕地公園，公園規劃范圍涉及500畝以上壩區永久基本農田，在公園批復后，未開展相關濕地建設工作。二是遵義婁山風景名勝區播雅天池景區內有城市建成區（七中和農產品市場片區）、軍事管理區。三是湄江風景名勝區（西坪鎮點）跨區縣，不便于管理。

4.3.2 依據

中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（中辦發[2019]42號）第十條統一管理自然保護地。

4.3.3 處置方案

按程序撤銷遵義興隆省級濕地公園，將播雅天池景區401公頃整體退出遵義婁山風景名勝區（退出方案已通過省級評審），將湄江風景名勝區（西坪鎮點）退出管理范圍。

4.4 與其他保護地整合

將烏江縣級森林公園與遵義婁山風景名勝區（烏江鎮、三合鎮景區）整合，保留遵義婁山風景名勝區，撤銷烏江縣級森林公園。

4.4.1 理由

一是遵義婁山風景名勝區的烏江、三合景區有原住民493戶、3023人，人口密集，與烏江縣級森林公園地塊相鄰、相連并交叉重疊67.97hm²。二是在龍坑街道范圍的播雅天池景區內有城市建成區（七中和農產品市場片區）、軍事管理區，與象山省級森林公園空間重疊。

4.4.2 依據

中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見）}（中辦發[2019]42號）第八條整合交叉重疊的自然保護地、第九條歸并優化相鄰自然保護地、第十六條分類有序解決歷史遺留問題。

4.4.3 處置方案

一是將播雅天池景區整體退出婁山風景名勝區。二是將烏江森林公園（調整優化后面積1125.38hm²）與遵義婁山風景名勝區烏江、三合景區整合，撤銷烏江縣級森林公園。將烏江縣級森林公園歸并人遵義婁山風景名勝區（其中，貴遵城際快速通道穿越公園的范圍除外，面積49.07hm²）。三是將風景名勝區的村民集中居住區域760.97hm²調整出自然保護地范圍。

4.5 優化后將解決的問題

通過優化調整自然保護地，一是可以解決保護地內原住村民和城填居民4692戶20601人的生產生活問題，有利于地方政府開展脫貧攻堅;二是能有效解決自然保護地與城市規劃重疊、壩區基本農田重疊的矛盾;三是解決了礦產規劃、勘探及開發與保護地的矛盾。四是解決國家、省級重大項目建設，推動經濟發展[5]。五是優化調整后的自然保護地更加科學合理，更有保護價值，更有利于依法管理，更有利于生態環境的保護。

4.6 政策建議

建議加大生態補償力度。自然保護地范圍普遍存在原住居民多，耕地面積大，搬遷困難，要綜合考慮自然保護地管理要求和解決民生基礎設施建設成本，研究制定保護地內原住居民退出補償方案，建立健全生態獎勵與補償制度[6]，加大對生態保護地的轉移支付力度，對居住在保護地內的居民實施生態移民，給予資金補償，逐步遷出保護地，重點在移民養老保險政策、搬遷補償資金方面予以支持，減少人類活動干擾，降低保護地管理壓力。

參考文獻：

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[5]李金路.風景名勝區是最具中國特色的自然保護地[J].中國園林，2019，35（3）.

[6]黃寶榮，王毅，蘇利陽，等.我國國家公園體制試點的進展、問題與對策建議[J].中國科學院院刊，2018（33）.

收稿日期：2019-09-16

作者簡介：徐曉朋（1981-），男，工程師，主要從事林業工作。