湖南省流域生態保護補償立法現狀研究

陳淑芬

（長沙理工大學，湖南長沙 410004）

引言：在國家系列發展戰略政策導向下，湖南省流域生態保護補償立法勢在必行，是推動我國生態文明制度創新的重要保障，對其本身維護流域水環境生態質量亦有著非凡的價值意義。客觀維度上講，基于國家立法的宏觀框架結構，湖南省流域生態保護補償立法不斷創新和完善，并取得了顯著成效，但相較于仍舊沉重的任務，其中尚存些許方面的不足，相關方面的課題研究備受關注和熱議。

1 湖南省流域生態保護補償立法現狀

1.1 概念界定

基于對人類社會可持續發展的思考，我國在生態文明建設方面的探索從未止步，并不斷深化，隨著《環境保護法》的頒布與實施，“生態保護補償”的字樣頻繁出現在各大官方文件中。目前來講，學術界關于“生態保護補償”的探索研究日臻豐富，但卻尚未形成統一的概念界定，其中具有典型性代表意義的有：有學者指出，生態補償包括針對生態保護行為的增益性生態補償和針對生態加害行為的損益性生態補償；還有一些學者指出，生態補償是由國家對使得生態環境功能減損行為征收環境稅費或對保護生態環境所做犧牲者的補償。流域生態保護補償則是將行為限制在一定空間維度內，基于和諧社會主義公平正義理念遵循下，相關受益者及政府對流域內生態環境保護做出貢獻者的補償。隨著我國生態文明建設的進程不斷加快，生態保護補償機制的作用也日益凸顯。黨的十八大報告、十九大報告、《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》以及《生態文明體制改革總體方案》等一系列重要文件，都明確將建立完善生態保護補償機制作為促進我國生態文明建設的重要保障措施。2016年5月國務院辦公廳正式印發《關于健全生態保護補償機制的意見》，12月水利部、發改委、環境保護部三部聯合下發《關于加快建立流域上下游橫向生態補償機制的指導意見》。[1]湖南省流域生態保護補償立法的完善建設，對整個人類社會有著非凡的價值意義，是推動我國法制事業發展的重要一環，促進了我國文明生態制度創新，在改善生態環境質量方面亦有重要戰略意義。

1.2 即取成就

目前從我國全國范圍來看，我國對于生態保護補償立法主要形成了三種固定的模式：一是，一般立法。以《生態保護補償條例》為例，該條例屬于我國典型立法形式，無論是從整體考量還是立法成本兩個方面來看都是一種值得借鑒的立法形式；二是，個案立法。該立法形式重點突出生態保護補償立法的有效性、針對性、實踐性。如，針對重點領域設立的《森林生態保護補償條例》、針對流域設定的《流域上下游橫向生態保護補償條例》；三是，以其他法為載體。如《森林法》、《環境保護法》、《水污染防治法》等，這些法律雖實質上不屬于生態保護補償立法，但在實質上卻都帶有相應的生態保護補償立法效用。[2]湖南省素有“魚米之鄉”的美稱，省域內水資源豐富，并因優美的生態環境聞名中外。但是傳統經濟發展模式下，人類社會發展與生態環境保護之間的關系處置不當，過度不合理開發，導致湖南省流域內的水資源污染現象嚴重，防洪抗旱、涵養水源等能力逐步衰減，來自于大自然的反饋，制約著湖南省可持續發展。基于國家系列政策導向，湖南省政府對生態保護的重視程度不斷提升，同時自2000年以來，湖南省分別在林業、濕地、流域以及礦產資源四個領域開展了一些生態補償實踐。目前針對流域的生態保護補償工作，湖南省主要將工作集中在東江湖、湘江流域、洞庭湖區域。湖南省資興市東江湖于2013年被納入了國家重點流域和水資源生態補償試點；2014年，湖南省出臺了《湖南省湘江流域生態補償（水質水量獎罰）暫行辦法》這是湖南省第一個地方性的生態補償辦法，其中對生態補償金扣繳方式、獎勵金用途、水土保護、飲用水水源保護、城鎮垃圾污水處理等相關工作支出情況都進行了明確[3]；2018年湖南省專門下發了《洞庭湖生態環境專項整治三年行動計劃(2018—2020年)》并以此為依據，在財政廳、林業廳等多部門的共同作用下制定了具體的《洞庭湖生態環境專項整治工作財政獎補方案(2018—2020年)》。經過多年的創新式探尋，取得了顯著成效，實現了政策號召向法律推動的蛻變。此外，湖南省還相繼頒發了《湖南省湘江保護條例》、《長沙市流域生態補償辦法》、《長沙市境內河流生態補償辦法》、《婁底市孫河保護條例》、《張家界市水資源管理辦法》等等。其中，《湖南省湘江保護條例》中著重強調，省人民政府和設區的市人民政府應當建立湘江流域生態補償機制，并對為修復和改善湘江生態系統受到直接利益損失的單位和個人給予適當補償，彰顯了其必勝的意志和決心，為之該項事業發展奠定了穩固的基礎。

1.3 現存不足

客觀維度上講，湖南省流域生態保護補償立法在取得既定欣喜成就的同時，面對嚴峻的流域生態治理挑戰，仍舊存在些許方面的不足，距離完整的法律規則體系尚存不小的距離。通過對湖南省流域生態保護補償立法體系的梳理不難發現，其中大部分適用范圍狹窄，并未生成一套專門的立法，整體配置結構不盡均衡，亟待進一步補充和完善，以覆蓋全省流域生態保護補償。同時，湖南省流域生態保護補償方式單一，僅是以資金補償為主，甚少出現市場化補償的概念詞匯，突出了其在立法理念層面的滯后性，一定程度上導引了公眾錯誤認知，過度強調政府財政支付，無法形成長久的吸引力。源于此，部分單位或個人在權衡利益之后，可能仍舊選擇破壞環境生態換取經濟利益的做法。另外，相較于地方流域生態環境治理，湖南省流域生態保護補償標準偏低，忽視了水環境生態服務功能價值，相關計算體系亟待優化。除卻上述這些，湖南省流域生態保護補償作為一項龐雜的系統化工程，其實效性有賴于嚴格監管體制的約束，以保證其認真落實，然而其在實際運行中存在一定的立法缺陷，責任主體不明確，且監督范圍存在局限性。

2 湖南省流域生態保護補償立法完善路徑

2.1 明確目標導向

科學的目標導向是進一步發展與完善湖南省流域生態保護補償立法的基礎，確保了其科學性、針對性以及實效性。黨的十八大報告指出，建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計，必須要自覺地把全面協調可持續作為深入貫徹科學發展觀的基本要求，全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體總體布局，促進現代化建設各方面協調。綜合來講，流域生態保護補償作為協調流域利益主體的關重舉措，其根本著落點在于促進流域內生態、生存與經濟等多個維度的利益平衡，繼而實現人類社會可持續發展戰略目標。事實上，通過對各省市的政策條例梳理研究發現，均明確了“推進流域生態保護補償機制全覆蓋”的目的，是湖南省流域生態保護補償立法的直接目的，間接目的在于促進人體健康，是其立法實踐的基本目標遵循。在未來的工作中，湖南省要以截污治污、水環境綜合整治、水系景觀打造為建設目標，分階段實施內河涌水環境治理與水環境治理與水生態修復工程，提升宜居環境，展現綠色生態、小橋流水、江河連通的湖南水鄉特色。[4]同時，湖南省流域生態保護補償立法還需遵循政府主導、公眾參與的基本導向原則，確保系列體制在“陽光”下運行，為實現上述目標鋪筑道路。

2.2 界定責任主體

流域生態保護作為關乎人類社會可持續發展的大事業，由黨的政策意志決定，是當下社會發展的必然選擇。目前來講，湖南省流域生態保護補償立法將生態補償和污染賠償結合在一起，并非單純的單項補償。然而事實上，流域生態保護補償應是對環境正外部性補償的一種，是對提供生態服務者的補償。流域生態保護補償機制的運行過程不僅是上下游省級政府之間基于自身利益的合作與博弈，還深刻影響到整個流域的生態環境狀況和流域內居民的代內代際利益。[6]因此，在流域生態保護補上，要進一步轉變戰略思維，正確認知流域生態保護補償的主體性質，大力發展單項補償機制，即下游對上游提供合格水的經濟補償。基于此，結合政府主導、公眾參與的原則導向，在立法層面上擴大湖南省流域生態保護補償主體范圍。在實際踐行過程中，以國家意志為遵循，認真貫徹黨的一切領導，充分肯定和支持各地各級政府在流域生態保護補償領域做出的重大貢獻，秉持相互協商、互利平等的思維理念，簽訂流域生態保護補償協議，帶動各部門之間的有效聯結，為推動該項事業發展發揮必要的導向職能。同時，將單位和個人納入到湖南省流域生態保護補償主體范疇中，擴大收益主體，激發公眾參與活性，從而使之產出最大效益。為此，還需要進一步明確水生態補償政府融資與市場融資多元化的具體路徑，科學界定相關融資主體的權利與義務，進一步探索水生態補償資金的反饋機制，實現水生態系統服務功能變化與資金投入之間的良性互動[5]。

2.3 規范標準程序

依法治國戰略導向下，湖南省流域生態保護補償立法應秉持宏觀法制建設的公正性、可行性原則，結合自身實際情況，科學核定補償標準是關鍵。現階段而言，江西省、福建省等均做出了有益探尋，對流域生態保護補償以水質水量考核為標準，同時綜合考量水環境質量、森林等諸多方面的影響因素。在充分借鑒國內外既往成功經驗的基礎上，湖南省流域生態保護補償標準規范的設定，應遵循合理補償到公平補償的內在規律，具體做法是，有機地將水生態系統服務價值法、生態保護總成本法、條件價值評估法等算法優勢結合起來，并以水生態服務價值法為上限，同時根據本區域經濟總量、人口指標等情況進行調整。除此之外，如上分析所述，湖南省流域生態保護補償立法的核心在于促進各方利益動態平衡，以公正性原則為基本遵循，規范執行程序顯得至關重要，重點要建立健全利益協商仲裁機制，從跨省、省內跨市、跨縣等三個維度層面入手，尤其對解決橫向流域生態保護補償中的問題作用顯著。

2.4 健全資金管理

湖南省流域生態保護補償的主要呈現方式是資金補償，主要由上級政府資金撥款和水質水量獎罰金兩部分來源組成，但是面對湖南省流域生態保護嚴峻任務略顯不足。為了保證湖南省流域生態保護補償長期、穩定、充足的資金來源支持，應在立法實踐中，進一步拓展補償資金籌措渠道，積極爭取國家財政支持的同時，引導各地市財政轉移，并吸引社會捐助。在此過程中，值得著重指出的是，隨著我國社會經濟發展，加之國家系列政策導向，中央在生態補償方面的財政支出不斷增長，以當前我國的行政體制來看，應當明確流域內省級和縣級政府作為補償資金收集者的權責。在真正打通了湖南省流域生態保護補償資金來源通道的基礎上，充分階段國內外既往成功經驗，選擇合適的時機成立流域生態保護補償基金，將各類資金整合在一起，并通過股權投資等方式實現市場化運營，促進更加優質的生態服務輸出。事實上，隨著時間的推移，在各方力量的有效支持下，湖南省流域生態保護補償資金數量不斷積聚，必要的使用效率及效益評估至關重要，在發揮政府主體功能的同時，引入社會第三方機構，保證其公正公平。

2.5 完善監督體制

社會主義光照下，立法是黨的意志體現，更是人民群眾根本利益的體現，完善的監督機制，是保證其威嚴性、可行性的有效手段。綜合來講，湖南省流域生態保護補償立法完善的監管體制應該包括政府監督、公眾監督兩方面內容，并配置與之相對應的法律責任。具體而言，為了保證湖南省流域生態保護監督的獨立性、公正性、客觀性以及威嚴性，要成立專門的監督機構，可由省發展改革主管部門和審計主管部門協同參與，對整個過程的政府作為進行監督審查。同時，根據《環境保護法》之相關規定，公眾擁有獲得環境信息、參與和監督環境保護的權利。湖南省流域生態保護補償立法的核心在于維護人民健康權益，建立完善的公眾監督體制機制，發動人民群眾的力量勢必能夠起到事半功倍的效果，亦是對習近平為核心的黨的領導意志的基本體現。對此，在湖南省流域生態保護補償立法系列文件中，建立信息公開制度，定期公布相關工作成效及進展情況，尤其是在補償標準設定、資金分配與管理等方面，引導公眾監督參與，推行透明政務建設。

結語：總而言之，湖南省流域生態保護補償立法完善，是我國生態文明建設深化的重大戰略選擇，更是人類社會可持續發展的必然結果，作為一項龐雜的系統化工程，在實踐過程中，首要明確全面覆蓋的直接目標和促進人體健康的間接目標導向，明確責任主體，進一步規范標準程序，并持續拓展資金來源，推進市場化運行，依托完善的監管機制，擴大實際工作成效。