談促進內河航運高質量發展
——基于內河船員權益保障視角

蘇煒杰

經濟強國必定是海洋強國、航運強國。[1]船員是航運業的核心主體，在我國所提倡的航運強國、“一帶一路”倡議以及長江經濟帶等戰略中發揮了重要作用。[2]到2018年我國注冊船員數量達157.5萬人，穩居世界首位。[3]我國船員隊伍包括了海員和內河船員等群體，兩者共同為我國國民經濟發展做出了巨大貢獻。針對當前內河船員勞動權益保障機制相較于海員群體而言存在諸多不足的狀況，本文以構建獨立性的內河船員權益保障制度為目標進行研究。

一、內河船員的具體含義

我國法律中對海員有明確定義，但缺乏對內河船員含義的規定。在《海商法》第三章“船員”編中，通過三十一至三十三條共三個條款來明確船員含義，即包括船長在內一切在船上任職且持有與崗位相適應的適任證書或海員證的人員，其主要是從適任角度來明確海員的具體內涵。

內河船員的內涵可以從以下兩點進行理解：首先，內河船員應取得相應的適任資格。船員工作對專業技術和職業技能要求高于其他行業，必須經過考核取得適任資格后方可上船任職。我國《船員條例》第4條和第9條規定，參加航行的船員在注冊取得船員服務簿后還需通過考核取得相應的證書；從事高級船員職位的還需按照該法第32條的規定獲得相應的適任證書。其次，內河船員需受雇于我國內河船舶且以獲取報酬為目的。為獲取報酬是內河船員從事于航運工作的主要因素，雖具備船員適任資格但未被船舶所有人雇傭的不屬于船員范疇。[4]

綜上，筆者認為內河船員是指為了取得報酬而受雇于我國內河船舶上且具備適任資格的從業人員，在范圍上包括了經過船員注冊后取得船員服務簿的船長、高級船員和普通船員等人員。

二、內河船員權益保障立法現狀

船員權益保障在當前立法和學術研究中的地位逐步得到重視，且與船舶物權、貨物運輸合同和航運保險等共同構成了涉船法律問題的核心。當前我國內河船員權益保障中的主要問題是立法缺位和規定混亂。

我國涉及船員權益保障的法律包括普通性法律和專門性法律兩類。普通性法律中的規定對所有行業勞動者都具有普遍適用性，雖不屬于船員專門立法但是在實務過程中也被廣泛適用，包括《勞動法》《勞動合同法》《合同法》《侵權責任法》《人身損害案件解釋》等法律法規和規范性文件。專門性法律調整船員這一特殊勞動者群體，在制度設計中注重考慮船員本身特殊性，具體包括《海商法》《海事訴訟特別程序法》《船員條例》等國內法，以及《2006年海事勞工公約》等被我國承認和執行的國際公約。

但是，上述船員立法也主要適用于海員權益保障事業，對于內河船員權益保障的專門性規定尚處于空白狀態。內河船員也不屬于海商海事法律的調整范圍，導致《海商法》中船舶優先權等規定在實務中也不能適用于內河船員權益爭議案件，上述諸多因素使內河船員權益保障水平與海員相比處于不利地位。

三、內河船員權益保障中的問題

內河船員權益保障中的問題可以從勞動合同訂立和運行、社會保險繳納、勞動關系三方協商機制等方面進行分析。

（一）內河船員就業合同定性存在爭議

當前對船員就業合同性質存在勞務合同說和勞動合同說兩種觀點。一方面，勞務合同說認為航運公司等用人單位與船員之間的關系不屬于勞動法調整范疇，而屬于民事雇傭法的調整范疇，理由是：（1）船員勞務合同本質上屬于雙務合同、有償合同和要式合同；[5]（2）涉及船員合同糾紛的案件適用《民事案由規定》第二百零六條、《海事訴訟特別程序法》第六條、《海事法院受理案件范圍的規定》第二十四項等規定，這些規定中未區分勞動合同糾紛和勞務合同糾紛，而是統一規定為船員勞務合同糾紛，也都被統一納入了海事法院的專屬管轄范圍，法律適用和爭議解決程序也是按照海商海事案件的規定執行。①《民事案件案由規定》第七部分“海事海商糾紛”第十九類第206條“船員勞務合同糾紛”；《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》第6條第五款：因海船的船員勞務合同糾紛提起的訴訟，由原告住所地、合同簽訂地、船員登船港或者離船港所在地、被告住所地海事法院管轄；《最高人民法院關于海事法院受理案件范圍的規定》第24項，船員勞動合同、勞務合同（含船員勞務派遣協議）項下與船員登船、在船服務、離船遣返相關的報酬給付及人身傷亡賠償糾紛案件也由海事法院專屬管轄。

另一方面，勞動合同說認為內河船員與用人單位之間的雇傭與被雇傭關系在本質上符合勞動關系的構成要件。理由是：船員勞務合同中船員和用人單位之間完全符合勞動關系認定中主體適格、隸屬于用人單位管理、工作內容構成單位組成部分三要素，②根據原勞社部《關于確立勞動關系有關事項的通知》（2005）第一條規定，雖未訂立書面勞動合同但同時具備雙方主體適格、勞動者受用人單位管理、提供的勞動是用人單位業務的組成部分三要素時，應認定雙方成立勞動關系。應屬于勞動合同法調整范疇；針對船員勞動特殊性、風險性和技術性的特點，民事法律規定較為簡單，而納入勞動法調整則更能保障內河船員權益的實現。當前勞動立法的趨勢表現為勞動合同范疇和勞動者概念擴大，勞動合同變為常態而勞務合同形式則屬于例外，船員用與船東簽訂勞務合同的身份不妨礙其享受勞動法規定的多種權利。[6]

（二）內河船員就業合同運行機制不完善

第一，船員書面就業合同簽訂率低且內容不完善。寧波海事法院在船員糾紛案件審理中發現90%的漁船船東與船員未訂立書面合同，這導致了船員未能享受到簽訂書面就業合同的權利。即使簽訂了書面就業合同也存在不規范現象，以及存在諸多排除船員合法權益的格式合同條款。[7]

第二，船員解雇保護制度存在不足。我國《勞動合同法》適用傾斜保護勞動者的原則，對解除勞動合同的情形規定了嚴格的適用條件和解除程序，對違法解雇行為的處罰力度也較大。由于目前對船員就業合同性質屬于勞動合同抑或勞務合同定性不清，直接導致了船員就業合同解除制度案件中法律適用存在混亂，影響了勞動合同解雇保護制度對船員權益的保障。

（三）內河船員參加社會保險面臨障礙

第一，對內河船員參加社保是否需以存在勞動關系為前提的探討存在不足。我國《社會保險法》中規定參加工傷保險等需以存在勞動關系為前提，基本醫療保險和基本養老保險中參保人員區分為勞動關系和非勞動關系兩種類型，但其待遇水平差距較大?！洞瑔T條例》《2006年海事勞工公約》等對于建立社會保險關系是否需要以雙方之間業已形成勞動關系為前提這一基本問題未明確界定。

第二，內河船員流動性特征給其社保繳納方式和權益享受帶來了困難。一方面，社會保險需由用人單位向社會保障經辦機構申請建立社會保險登記，這種強制性的規定和船員聘用靈活性矛盾沖突較為嚴重，船舶掛靠經營和實際船舶使用人分離也給社保費用繳納主體的認定帶來了困難，例如掛靠人利用被掛靠人名義對外實施法律行為所形成的債務，實務中就存在著單獨責任說、補充責任說、絕對連帶責任說的分歧，[8]內河船員若不能在最短時間內準確找到責任主體往往會面臨權益受到嚴重侵害的風險。另一方面，內河船員和船舶流動性強的特征決定了船員上船、下船或遣返的地點往往不一致，在船東為船員繳納社會保險的情況下，船員也面臨著享受社會保險待遇時異地間的地區制度隔閡問題。

（四）內河船員行政管理存在問題

首先，存在多個行政部門分別管理現象。當前涉及內河船員權益的工作部門包括海事部門和人社部門，以及承擔部分職責的工商機關、勞動仲裁和公安等部門。[9]一方面，我國法律授權交通運輸部海事局作為內河船員事業的主管部門，具體職責由國家海事管理機構統一負責所有船員的管理，其職能包括船員適任培訓、考試工作、船員培訓機構資質和海員證件管理工作等。①中國海事局的職責是負責船員適任資格培訓、考試、發證管理，審核和監督管理船員培訓機構資質及其質量體系，負責海員證件的管理工作，組織實施國際海事條約，管理所屬單位基本建設、財務、教育、科技、人事、勞動工資、精神文明建設工作等。另一方面，關于船員社會保障工作，我國相關法律授權勞動和社會保障部門作為主管機關，其主要依據勞動合同相關法律法規中的授權來實現對內河船員勞動權益監督管理。面臨的問題是：作為內河船員日常管理機關的海事局并不具備工資報酬和社保征繳等行政執法權；而勞動執法機關在行政區域設置上以勞動人口密度大的市區為主，遠離內河船員日常活動的邊緣港口區，且在審判實務中海事訴訟程序和民事訴訟程序中對證據要求和舉證責任等規定存在較大差異，一旦涉訴則多數內河船員對海事、勞動等多個主管機關間運行程序往往難以辨清。

其次，各部門職責劃分不夠清晰。在實務中各部門在船員管理工作中各自設立種種行政許可性事項，但船員權益保障問題發生后許可部門間卻彼此推諉。勞動和社會保障部門對船員工作專業性認識不足，尚未建立專門的船員投訴處理機制，多是以普通程序來管理內河船員權益事項導致其在專業性上受到質疑。海事部門雖然按照《2006年海事勞工公約》要求建立了船上投訴流程機制，但對于岸上投訴機制則關注不夠，且和國際接軌度不夠深入的實際情況決定了難以完全落實港口監督檢查制度，這些都導致了公約所提倡建立的多種船員權益保障機制難以有效落實，船員在遇到侵害權益情況時，普遍不清楚可以通過何種渠道來及時、高效實現權益維護。[10]

（五）內河船員三方協調機制不健全

我國船員工會制度總體上處于形成階段且亟須完善，其中海員工會建設和集體談判制度較為完善，中國海員建設工會代表全國遠洋運輸和內河水運職工定期參與全國海上勞動關系三方協調機制，與交通運輸部、中國船東協會間通過簽署《中國船員集體協議》方式實現了船員權益保障、船東利益維護的目標，不斷為船員群體在提高最低基薪標準和落實個稅減免方面提供紅利。但是，現階段的內河船員工會制度尚不完善，部分成員選擇加入地方工會或者不參與工會，工會介入不足導致內河船員集體協商制度難以有效開展，集體合同簽署困難，工會支持起訴方式未建立，這些因素導致了工會往往難以有效保障內河船員的權益。

四、完善內河船員權益保障的措施

在對內河船員身份類型化分析基礎上，對其權益保障應分別適用《勞動法》和《民法》等的相關規定。

（一）明晰內河船員身份與就業合同性質

1.內河船員身份類型化

針對船員就業合同可以采取分類調整說，即應結合實際情況分別認定為民事雇傭關系或勞動關系。一方面，就勞動關系而言，當內河船員的工作構成了船東業務的組成部分，船員工資報酬主要來源于船東支付，且內河船員服從于船東的管理等特征時，雙方之間就應該認定為勞動合同關系。另一方面，就雇傭關系而言，實務中很多內河船員為實現靈活就業的目的，往往選擇在短航期船舶上完成固定任務后即離船，或者僅僅與用人單位簽訂短期的就業合同，而用人單位也存在通過外包形式從市場上雇傭內河船員，此時雙方之間符合民事合同的性質，應認定為勞務合同關系。

相應地作出以下類型化劃分：（1）船東等用人單位與其自有船員，其所簽訂的就業合同符合經濟從屬性、組織依附性等特征，受《勞動法》和《勞動合同法》等規范調整；（2）自由船員和船東等用人單位，在自由協商一致基礎上簽訂的就業合同符合民法意思自治內容，屬于《合同法》《侵權責任法》等民法規范調整；（3）船員派遣機構與船員簽署就業合同后再與船東簽署船員配員合同，這種雙重就業合同符合勞務派遣用工特征，屬于《勞動法》調整范疇。[11]

2.內河船員就業合同分類

船員就業合同概念的適用有助于在法律層面理順船員勞動者和船員勞務人員的分類。2019年修訂版的《船員條例》也采取了這一認識，其二十七條規定了船員用人單位應當依法與船員訂立“勞動合同”，在立法思想上實現了向廣義船員就業合同概念的轉變，鼓勵雙方以通過建立勞動合同關系的方式來更加全面地實現對船員權益的保障。

建議未來我國船員實務中針對現有類型的船員統一采用“船員就業合同”的概念，摒棄當前法律和實務中采取的“船員勞務合同”這種性質模糊的概念。在船員就業合同概念下區分出內河船員勞動合同和內河船員勞務合同，綜合社會保險繳納、勞動報酬支付、實際工作地點等因素來認定雙方之間關系。

（二）完善內河船員就業合同運行機制

在平臺方面，完善勞動合同網上備案制度，[12]開發便捷的移動平臺以便于勞動行政監察部門實時監控適任船員就業合同的簽訂和社保費用繳納，內河船員也可以隨時上網查看就業合同狀態和社保情況，發現問題及時反映。

在制度方面，借鑒勞動合同法律中傾斜保護勞動者的制度，具體包括：一是未訂立書面勞動合同的需支付雙倍工資，規定不主動簽訂書面勞動合同會面臨雙倍工資的懲罰；二是標準化勞動合同格式，勞動合同除包括雙方協商條款外，還應該符合《2006年國際海事勞工公約》、國家勞動基準條件和集體合同的規定；三是無固定期限勞動合同制度，內河船員符合連續訂立兩次固定期限勞動合同、在用人單位處連續工作滿十年等情形的，可以訂立無固定期限勞動合同。

（三）完善多層次內河船員社會保險制度

1.強化兜底性基本社會保險作用

參與社會保險不以雙方建立勞動關系為前提，應構建兩者分離的法律調整模式，即不考慮勞動者是否在勞動關系調整范圍內，都可以納入社會保險制度項下各類目的覆蓋范圍。[13]這樣有利于將多種身份類型的內河船員納入社會保險制度保障范圍中?；旧鐣ｋU用以保障全體社會成員的基本生活需求且具有強制性的特點，全體內河船員均可以參加基本社會保險制度。

首先，提升內河船員社保參保水平和質量，參加社保不需以建立勞動關系為前提，處于勞動關系或者勞務關系中的內河船員均可選擇參與各種類型的社保項目，并且選擇與自身經濟條件相匹配的繳費層次。其次，調整和完善現行船員管理條例中關于內河船員參與社會保險的規定，增強其適用性以及與社會保險立法條款的協調性。最后，在內河船員參與社會保險中納入共享發展理念，共享理念在社保領域的發展給靈活化的勞務就業人員帶來多種機遇，[14]有助于在理念認識層面提升社會保障機關對靈活就業形式的內河船員參保行為的服務水平。

2.發展補充地位的商業保險和船員專門保險

建立在平等合意基礎上的商業保險，使得具有額外保障意愿的內河船員獲得更加全面的保障，以充分分散其面臨的各種職業風險。內河船員均可以自由購買商業保險，來彌補基本社會保險制度難以全面、足額負擔的醫療、工傷風險。主要包括普通人身意外傷害險、雇主責任險、團體意外傷害險、船員專用意外保險、中國船東互保協會保賠險等。[15]需要注意的是要對這些保險項目類型按照船員群體的特征和國際行業標準進行創新優化，改變條款中主要保障陸上勞動人員權益的不足。例如，在借鑒船東互保協會保賠險種條款基礎上，發展適用于沿海內河船舶的小保賠險，凝聚中小型航企資源而形成規模效應，能有效應對內河船員面臨的多種意外傷害風險。[16]

（四）健全綜合性船員權益管理機制

內河船員作為特殊的勞動群體，其權益保障工作涉及船舶優先權等特別規定，海事主管部門較之于勞動主管部門會更加熟悉這些制度，所以由海事部門負責內河船員權益保障工作具有內在的合理性。可以形成以海事機關為主管單位、聯絡勞動部門和法院等單位的船員權益綜合保障管理機制，在發揮專業性優勢基礎上，動員更多部門參與到內河船員權益保障實踐活動中。

具體做法是在海事行政管理部門下設立專門的船員權益保障機構，例如中國船員發展和保障中心等組織，將船員社會保險、社會福利和醫療服務保障等工作作為其核心職責，注重體現當下新型用工模式、智能化和共享型經濟對勞動者權益保障工作提出的全覆蓋、同標準等要求，最終形成符合我國實際情況的特色船員權益保障機制。

（五）建立內河船員三方協調機制

在條件成熟時制定船員工會組織的專門立法，賦予內河船員工會更多的自主權利，由船員工會充分發揮專業性優勢保障內河船員權益的實現。重點是加強工會在三方協商機制中作用的發揮，由于集體協商機制需由適格主體作為當事人參與才具有效力，而我國立法中將代表勞動者一方參與集體協商的權利賦予了工會，所以內河船員工會的建立及工會成員選定對于集體協商效果發揮具有重要意義。針對大型企業工會職能作用效率較低和小型企業可能存在未建立工會的現實，創新工作機制建立社區工會和產業工會，[17]打破船員加入工會時的行業和地域限制，賦予船員選擇更好代表其權益工會的權利，也利于改善現行工會架構中過度依賴本單位導致職能發揮不足的弊端，真正實現工會圍繞船員保障工作中的熱點和難點問題，充分發揮工會在三方協商機制應有的作用。

五、結語

內河船員和海員在工作環境和職業特征上存在諸多不同，所以難以直接適用《海商法》中關于海員權益保障的條款。司法審判實務和海事管理工作中將海員和內河船員做出了區分，我國內河航運和內河船員權益保障立法存在一定缺位，諸多因素導致了審判實務中采取的民法條款的保障效果仍存在改善空間。其實借鑒《勞動法》中傾斜保護勞動者理念，完善其書面就業合同的運行和社會保險參保水平以及發揮三方協調制度效用，不失為最大程度地保障內河船員權益的有益探索。當前《海商法》修改中對于是否將內河航運和內河船舶納入其調整范疇仍沒定論，但內河船員權益保障的實現卻刻不容緩，借鑒勞動與社會保障法中有利條款的規定屬于較為便捷和有效的形式。