合規燃油不可獲得時的報告與應對

孫玉杰 劉良喜

一、背景

當合規燃油不可獲得時，船舶須提交燃油不可獲得報告（Fuel Oil Non-availability Report，以下簡稱FONAR），這一規定最早由美國提出。美國環境保護署（EPA）于2012年8月實施的《關于北美排放控制區（ECA）內合規燃油不可獲得的臨時指南》中，要求船東或船舶經營人在合規燃油不可獲得的情況下，通過中央數據交換系統提交FONAR以及其他所需文件，如航次計劃、未能獲得合規燃油的原因、后續計劃等。提交FONAR后，船舶可正常航行，無須等待EPA的確認即可進入北美ECA。EPA將適時審查用戶提交的FONAR，并與美國海岸警衛隊（USCG）共享相關信息。對船舶燃油合規性的檢查由USCG實施，違章調查則由USCG和EPA共同實施。如果相關方提交的FONAR和相關材料不完整，EPA將通過USCG聯系提交者，要求其提供所需材料或采取諸如違法通知之類的執法行動。

2016年10月，國際海事組織（IMO）海上環境保護委員會（MEPC）第70次會議以MEPC.280（70）決議通過了全球限硫令——自2020年1月1日起全球船上使用的所有燃油的含硫量不應超過0.5% m/m。針對有可能存在低硫燃油，也就是合規燃油不可獲得的情況，MAPROL附則Ⅵ第18.2.1條規定，未能購得合規燃油的船舶應通知其主管機關和相關目的港的主管當局。但何時通知、以何種方式通知，附則Ⅵ未予以明確。鑒于近年全球部分港口存在無法供應合規燃油的情況，迫切需要制定統一格式的合規燃油不可獲得報告，供航運界協同一致實施全球限硫令。

2017年7月召開的MEPC第71次會議同意制定FONAR的標準格式，由污染預防及響應分委會（PPR）負責起草。基于北美ECA合規燃油不可獲得的報告格式，2017年8月PPR第5次會議后，由澳大利亞、加拿大和馬紹爾群島負責起草FONAR。

2018年11月，MEPC第73次會議以MEPC.1/Circ.878通函發布《統一實施MARPOL附則Ⅵ關于0.50% m/m含硫量限制的船舶實施計劃的制定指南》，在IMO正式發布的文件中首次提及FONAR，該通函附錄1第6.4規定，船舶應備有使用FONAR的程序，并且，船長和輪機長應熟悉何時和如何使用FONAR，以及應向誰報告。但該通函未規定FONAR的格式。

2019年2月，PPR第6次會議討論通過FONAR草案后，提交MEPC審議。2019年5月，MEPC在第74次會議上以MEPC.320（74）決議通過了《2019年統一實施MARPOL附則Ⅵ0.50%燃油含硫量限制指南》，該指南的附錄1規定了FONAR的使用要求和標準格式，要求船舶在遇到預定加油港無法獲得合規燃油、預定加油港合規燃油供應中斷、使用合規燃油可能造成船上安全或操作問題三類情況時，應向船旗國和目的港當局提交FONAR和相關材料。

二、近年全球提交的燃油不可獲得報告分析

MARPOL附則Ⅵ第18.2.5條規定，如船舶已提供未能購得合規燃油的證據，締約國應通知IMO。根據IMO全球綜合船舶信息（http://gisis.imo.org/，簡稱GISIS）的統計，2013年初，相關締約國開始陸續向IMO報告合規燃油不可獲得情況。截至2020年2月20日，全球共報告210艘次合規燃油不可獲得情況，其中91份報告的船旗國未提供合規燃油不可獲得的日期，119份報告提供了合規燃油不可獲得的日期，均是2017年1月之后報告的。119份報告中，2017年、2018年和2019年分別有11份、47份和27份，而2020年截至2月20日已報告34艘次合規燃油不可獲得情況，涉及30艘船舶、8個船旗國和33個港口（見表1）。說明全球限硫令實施后合規燃油不可獲得的情況顯著增多。

表1 2020年1月1日—2月20日合規燃油不可獲得港口情況

續表

因此可以預見，當前以及未來一個時期，船舶在全球航行作業時，遇到合規燃油不可獲得的可能性還是存在的，這些船舶就面臨著提交FONAR的要求。

三、提交FONAR時的注意事項

MEPC.320（74）決議附錄1規定了FORNA的格式和相關要求，FONAR的格式包括船舶明細、航次計劃、試圖購買合規燃油的證明、僅適用于燃油供應中斷、操作限制、獲取合規燃油的計劃、之前的FONAR、船長/公司信息八個部分。根據合規燃油不可獲得的實際情況，公司/船舶提交的FONAR應至少包括相應的內容。從本文第二部分GISIS提供的數據可知，全球絕大部分港口都能供應合規燃油，但個別港口也存在無法供應合規燃油或供應中斷的情況。這種情況下，船舶就需要使用FONAR。筆者整理了使用FONAR的建議如下：

（一）及時提交FONAR

如遇合規燃油不可獲得、供應中斷或使用合規燃油將發生安全或操作問題時，船舶應及時向船旗國和目的港當局提交FONAR。從實踐經驗來看，船舶遇到合規燃油不可獲得和使用合規燃油將發生安全或操作問題的情況是比較少的，最多的是合規燃油供應中斷。由GISIS提供的數據可知，近年連續發生無法提供合規燃油情形的港口較少，主要集中在加拿大的卡提爾、溫哥華和魯珀特港。這三個港口僅在2018年就連續發生30多起無法提供合規燃油的情形，但從2019年至今，再未出現過這種情況；其他港口都是偶爾發生無法提供合規燃油的情況。這說明預定加油港合規燃油供應中斷是船舶遇到合規燃油不可獲得最多的情形。

建議當合規燃油不可獲得或供應中斷時，船舶在離開擬加油港時向目的港當局提交FONAR；對于使用合規燃油可能導致安全或操作問題時，船舶在航行途中提交FONAR，此時船舶的大部分設備都在運行，也易于采集使用合規燃油導致安全或操作問題的證據。

還有一種可能性是，船舶在過去12個月內曾向某港口當局提交過FONAR，但又將靠泊該港口，且在上一港無法獲得合規燃油，這時不但要提交當前的FONAR，還需要提交之前12個月內的FONAR。

對中國籍國際航行船舶可能遇到的合規燃油不可獲得的情形，中華人民共和國海事局2019年10月23日頒發的《2020年全球船用燃油限硫令實施方案》規定了提交FONAR的要求。船舶下一港為國外港口的，應當立即向船籍港海事管理機構報告，并向下一港港口當局提交FONAR；下一港為我國港口的，應當向該港口的海事管理機構提交FONAR。

2019年7月3日，USCG發布海上安全信息公告，從當年6月30日起，EPA將停止接收FONAR，船東和船舶經營人應將合規燃油不可獲得的通知提交給目的港的USCG。USCG對合規燃油不可獲得的報告格式沒有要求，但建議使用MEPC.320（74）決議附錄1規定的格式。如果未按要求提交通知，船舶可能會被滯留和/或被采取執法行動（警告信、違規通知或民事處罰），嚴重時，例如船舶故意使用不合規燃油，將可能導致刑事責任，USCG也可能將此事移交給EPA處置。

（二）盡量避免使用FONAR

FONAR是合規燃油不可獲得時船舶不得不使用的記錄，但公司和船舶應謹記，FONAR不是免除，應盡量避免使用。如船舶無法獲得合規燃油，即便提交了FONAR，但若不能提供相關客觀證據，也無法保證港口當局的從寬對待。

MEPC.321（74）決議通過的于2020年1月1日生效的《MARPOL附則Ⅵ第3章2019年港口國監督指南》規定，實施初始檢查時，如船舶無法獲得合規燃油，港口國監督官員應核實提供給船旗國和目的港當局的通知，該通知就是FONAR，此外還包括航次計劃、為獲得合規燃油所采取的措施、后續獲得合規燃油的計劃等證明。2019年5月21日，MEPC第74次會議以MEPC.1/Circ.881通函通過《應對不合規燃油應急措施的港口國監督指南》，規定了港口國處置不合規燃油的應急措施，例如在可行的情況下，將不合規燃油作為貨物排至其他船上，或排至適當的接收船上或陸地設施上，或在船保留。MARPOL附則Ⅵ也有相關要求：第18.2條規定，如締約國發現船舶不符合本附則規定的合規燃油的標準，該締約國主管當局有權要求船舶提交為達到符合標準而采取行動的記錄，和提供其努力為根據航次計劃購買合規燃油的證據，以及如不能按原計劃購得，已努力尋找該燃油的替代資源，并且盡管為獲得合規燃油盡了最大努力，仍不能購得該燃油的證據；第18.10.2條規定，締約國進行港口國檢查時，應確保采取適當的補救措施，使被發現的不合規的燃油符合要求。因此，即便船舶提交了FONAR，目的港當局仍可能會針對船舶使用不合規燃油的情況開展調查，如經調查發現船舶提供的客觀證據不足以證明其必須使用不合規燃油時，港口國可能會采取強制措施，船舶也可能面臨滯留、罰款、卸載不合規燃油乃至承擔刑事責任等處罰。

因此，船舶應盡量避免使用FONAR，建議公司根據船舶預定航程，提前裝載充足的合規燃油，或通過預定加油港代理、辦事機構等了解當地合規燃油的可用情況，提前制訂好加油計劃，盡可能不加裝不合規燃油。

此外，如船舶多次提交FONAR，說明公司/船舶在加裝和管理合規燃油方面存在一定的問題，到港時可能將受到港口當局更為廣泛的調查和檢查。

（三）保存好相關證據

船舶或公司如因合規燃油不可獲得而提交了FONAR，應保存好試圖購買合規燃油的證明和相關證據，如為獲得合規燃油采取的措施，尋找合規燃油替代品的所有嘗試，包括未能獲得合規燃油的原因，與當地供油商的郵件往來、電話、傳真記錄，后續計劃等。如提供的證據完整且真實，并有后續獲得合規燃油的計劃，目的港當局可能針對船舶無法獲得合規燃油之事進行調查，但未必會采取控制措施。《2020年全球船用燃油限硫令實施方案》規定，各級海事管理機構對船舶提交的FONAR的完整性和真實性可視情進行審查，經審查認為符合的，海事管理機構不應對船舶予以處罰。如提供的FONAR包括相關證據的完整性和真實性有問題，船舶將可能面臨罰款、滯留、卸載等處罰，并被要求在本港或附近港口加裝合規燃油。

（四）使用合規燃油可能引起船舶安全或操作問題時

對于使用合規燃油可能引起安全或操作問題的船舶分為兩類，一類是未安裝硫氧化物后處理裝置的船舶，另一類是安裝了后處理裝置的船舶。

1.未安裝后處理裝置的船舶

對于未安裝后處理裝置的船舶，隨著全球限硫令的實施，絕大部分船上已無不合規燃油。這類船舶航行作業時使用合規燃油將引起設備泄露或機器設備參數異常、影響航行作業安全的可能性雖比較小，但也個別存在，這時船舶將不得不加裝和使用不合規燃油。此時船舶應如實填寫FONAR并及時提交給目的港當局。

2.安裝后處理裝置的船舶

對于安裝了后處理裝置的船舶，在ECA外是可以使用不合規燃油的。這類船舶將可能面臨著一個問題，那就是后處理裝置損壞了怎么辦。這時船舶應首先考慮使用合規燃油，如合規燃油數量不足，或使用合規燃油將引起航行或作業安全時，船舶可以使用不合規燃油，但船長或船東應按照MARPOL附則Ⅵ第5.6條的規定，盡早向船旗國、指定驗船師或被認可組織報告，公司應盡快制訂維修計劃。這時船舶也應如實填寫FONAR，及時提交給目的港當局，或按目的港當局的要求提交相關材料。

上述兩種情況下，在提交FONAR的同時，船舶也應提供客觀證據，表明使用合規燃油將造成船上安全或操作問題，但更重要的是制訂維修計劃，在限定時間內修復設備，使之工況正常，在設備修復前，盡可能要求船旗國或船級社出具臨時證書。

（五）制訂并實施后續計劃

如船舶在計劃加油港無法獲得合規燃油，在填寫和提交FONAR的同時，還應按照FONAR中制訂的獲得合規燃油的計劃，盡早獲得合規燃油。如目的港有合規燃油，公司或船舶應提前聯系供油商，制訂好加油計劃，在船舶到達后及時加裝合規燃油，需要時處置掉不合規燃油。如目的港無合規燃油，也應制訂在最近港口獲得合規燃油的后續計劃。如FONAR中未提供后續計劃，目的港當局可能不予接受，船舶也可能面臨一系列控制措施。

（六）制訂實施和保存FONAR的程序

建議公司制訂實施FONAR的程序，或在安全管理體系里予以明確，同時對實施FONAR可能涉及的船員開展培訓，使他們遇到合規燃油不可獲得時，知道如何使用FONAR以及應向誰報告，知道該如何收集和提交客觀證據。此外，船舶還應妥善保存已提交的FONAR副本。MEPC.320（74）決議規定，已提交的FONAR的副本應保存在船至少36個月，以備相關方如船旗國或港口國檢查之需。MEPC.320（74）決議雖為非強制性指南，但作為全球標準，建議船旗國、公司或船舶遵照執行，以便各方統一協調執行全球限硫令。

四、結語

鑒于全球限硫令實施不久，未來一段時間內因產能限制或其他原因，全球還將存在少量合規燃油不可獲得的客觀情況。對船舶來說，應提前制訂好加油計劃，盡可能在靠泊合規燃油不可獲得的港口之前加裝充足的合規燃油，如因客觀實際而不得不加裝不合規燃油，應提前向目的港當局提交真實完整的FONAR和相關證據；對船旗國來說，收到船舶或公司提交的FONAR后，應及時向IMO報告，便于IMO掌握全球合規燃油供應中斷情況，努力協調相關締約國的燃油生產商和供油商供應充足的合規燃油；對港口國來說，收到FONAR后，應核實FONAR中相關信息和證據的真實性和完整性，如無問題，不應采取控制措施，避免引起船舶的不當延誤。

隨著合規燃油產能和供應的增加，以及機器設備的設計、制造、調試將更適合使用合規燃油，預計未來全球港口出現合規燃油不可獲得以及需提交FONAR的情況將逐漸減少，可能僅發生在安裝了后處理設備的船舶。