郵輪疫情應對的主體責任分析及對策

陳 鵬

近期，日本應對“鉆石公主”號郵輪新冠肺炎疫情的事件，在國際上引發了廣泛、高度的關注，成為“網紅”事件。我國民眾在抗擊國內疫情的同時，也關注著在疫情之初向我們伸出援助之手的鄰國日本對疫情的處置情況。日本政府在應對“鉆石公主”號郵輪疫情中的表現和措施，引發了熱烈的討論，有肯定的，但多有詬病。同時，有關機構和學者、專家也紛紛從法律和技術的角度，對比分析、研究我國和日本在處理同類應急應對方面的做法，希望在疫情的應對中以及在后疫情時期，為我國在公共衛生應急治理體系和治理能力現代化建設方面，提出系統、科學、有效、可行的意見和政策建議。本文通過對相關國家應對國際郵輪疫情案例的比較，從法律和實踐的角度梳理和分析各相關國家的主體責任及其相互關系，進而提出提升我國在郵輪疫情應急方面治理體系和治理能力現代化建設的對策建議，并與關心我國郵輪產業發展和口岸管理的同仁分享。

一、各方的主體責任

2月23日，習近平總書記在北京主持召開統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議。習近平總書記在講話中指出：這次新冠肺炎疫情，是中華人民共和國成立以來在我國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件；對我們來說，這是一次危機，也是一次大考；要打贏這場抗擊疫情的人民戰爭、總體戰、阻擊戰，不獲全勝絕不輕言成功。之前在2月3日，習總書記也提出，這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考；此后，他又提出，這場疫情對全國各級疾控中心的應急處置能力是一次大考。習總書記反復強調大戰、大考，充分表明了中央對打贏戰“疫”的高度重視和堅定決心，體現了國家意志。可見，面對重大突發事件和災難，一個國家的意志、政府的擔當，對能不能經受住大考，扭轉危機、轉危為安，是非常重要的。

國際航行船舶，尤其是大型郵輪，其管理的復雜程度突出體現在國家層面、法律層面的多國化、國際化。因此，當船舶遭遇重大疫情、突發公共衛生事件時，相關國家的責任和擔當，對疫情防控尤為重要。以下通過“鉆石公主”號等多艘郵輪的疫情應對案例，分析船東所在國、船旗國、港口國、沿海國、旅客和船員的國籍國的相應責任。這其中，一個國家可能同時“扮演”多種國家的角色，厘清其內在和相互關系是十分必要的。

1.船舶所有人及其所在國的責任

船舶所有人，按照國際海事組織相關公約的表述，可理解為包括通過協議承擔船舶所有人在海上人命安全和防止船舶污染海洋環境等方面負有責任的船舶經營人、管理人、光船租賃人等企業，一般可統稱為“船東”或“船公司”。

我國有《安全生產法》。企業的管理層乃至員工都清楚，企業是安全生產的主體，承擔安全生產的主體責任。各級政府也十分清楚，政府對企業的安全生產負有指導和監督責任。其他國家也有類似的安全生產法律制度、責任追究制度，發生生產安全事故，一定會受到調查、追責乃至法律的制裁。

航運是高風險、國際化的行業，因此有比較多的政府間或非政府間的國際組織，諸如國際海事組織、國際民航組織、國際勞工組織、世界衛生組織、國際航運公會、國際運輸工人聯合會等。這些國際組織的主要作用是協調各國的法律制度，提出統一的規范、標準約束各國的行為，督促各締約國政府落實國際條約賦予的權力、責任、義務，并為此與成員國共同制定、出臺了一系列的國際公約、規范、標準。

涉及航運領域的國際公約對安全、環保、衛生等都規定了締約國和行業生產主體的責任。比如，《國際衛生條例》第四條“負責當局”的第一款規定，每個締約國應當指定或建立《國際衛生條例》國家歸口單位以及在各自管轄行政范圍內負責按本條例實施衛生措施的當局；第二十二條“主管當局的作用”的第一款規定，主管當局應當盡可能事先告知交通工具運營者對交通工具采取控制措施的意向，并應在有條件的情況下提供有關使用方法的書面信息；第二十四條“交通工具運營者”的第一款規定，締約國應當采取符合本條例的一切可行措施，確保交通工具運營者遵守世界衛生組織建議并經締約國采納的衛生措施，告知旅行者世界衛生組織建議并經締約國采納的艙內衛生措施；經常保持所負責的交通工具無感染或污染源（包括媒介和宿主）狀態；如果發現有感染或污染源的證據，需要采取相應的控制措施。國際海事組織《1974年國際海上人命安全公約》《經1978年議定書修訂的1973年國際防止船舶造成污染公約》《1978年海員培訓、發證和值班標準國際公約》也都有專門的條款規定船舶所有人的責任。

按照上述相關法律和國際公約的規定，船舶所有人在船舶安全生產和防止污染方面，主要有以下主體責任：

（1）遵守船旗國、港口國、公司所在國法律法規和國際公約及標準、規范的規定和要求；

（2）建立并保持“安全管理體系”（SMS）；

（3）保證船舶適航、適載和船員適任；

（4）保持船上安全、衛生的工作和生活環境，包括醫護條件；

（5）保障船上人員、財產的安全，防止污染環境。

上述責任范圍和要求同樣適用郵輪，只是郵輪的操作規范和標準與貨物運輸船舶的側重點有所區別。

船舶所有人責任的落實，受其公司所在地國家（地區）政府的管理和監督。將船舶所有人的責任放在國際層面和履行國際公約的角度，就是其公司所在國家及該國作為國際組織成員國、國際公約締約國的國家責任。比如“鉆石公主”號郵輪的所有人嘉年華集團，是美國企業法人，美國政府對該公司負有貫徹落實美國相關法律和美國政府批準、締結的國際公約的國家責任。盡管“鉆石公主”號郵輪的船籍登記地是英國的海外屬地百慕大，按照英國國際船舶登記的規定，可能需要在百慕大注冊一個所謂的“船公司”，但這類“船公司”往往是虛置的，其實際經營和管理船舶的，仍然是船舶所有人注冊地的企業。因此，美國政府對“鉆石公主”號郵輪的船東嘉年華集團負有管理和監督責任。

具體從“鉆石公主”號郵輪此次涉及新冠肺炎的重大公共衛生事件看，船舶所有人將該郵輪投入到包括中國在內的東亞和東南亞區域運營，至少應當審慎做到以下幾點：

（1）及時關注、掌握中國官方及世界衛生組織公布的新冠肺炎疫情的信息。

（2）按照世界衛生組織組織、國際海事組織公布和中國海事局發布的船舶防控疫情操作指南，落實船上的各項防控措施，并向船公司和船舶到達的港口當局報告，同時通報船旗國主管機關。

（3）2020年1月30日世界衛生組織將新冠肺炎疫情確定為“國際關注的突發公共衛生事件”時，應當立即啟動船上應急預案，按照規范和指南及時升級船上的防控等級和防控、隔離措施。

（4）配合船舶所有人、船旗國主管機關、航次計劃到訪的港口當局的疫情防控行動，組織船員、旅客共同落實船上的各項防控措施。

（5）及時評估船上防控措施的效果，并將船上的情況及時報告船公司、船旗國主管機關、計劃到訪的港口當局。

船舶所有人及其所在國的政府主管部門應當及時掌握郵輪所處地區的疫情，指導并監督郵輪和船長切實遵守所在地區的法律和相關國際公約。船舶所有人所在國政府還應當就本國企業遭受疫情和相應的防控，尋求國際合作以協助企業和船舶。遺憾的是，并沒有見到媒體關于美國政府是否對船公司、船舶進行指導和督促其落實相關法律、國際公約、疫情防控規范的報道。僅有的報道是美國國務院與日本方面聯系掌握船上美國旅客情況和撤僑的信息，但這是美國作為船上428名美國公民的國籍國政府的義務。

2.船旗國的責任

船舶、飛機的國籍登記制度，是國際航運領域特有的法律制度，是國際法和各國國內法普遍認可、采用的制度。這一制度賦予船舶、飛機擬人化的屬性，即具有名字、國籍、出生地、年齡，船舶還可以作為承擔法律責任的主體。經過國籍登記，即確立了船舶、飛機的法律管轄關系，獲取了懸掛（展示）登記國的國旗在全球航行、飛行的權利，民間還將國際航行船舶視為船旗國“移動的領土”。

《1982年聯合國海洋法公約》第94條規定了適用公海的船旗國的義務：每個國家應當對懸掛該國旗幟的船舶有效地行使行政、技術及社會事項上的管轄和控制。每個國家特別應：根據其國內法，就有關每艘懸掛該國旗幟的船舶的行政、技術和社會事項，對該船及其船長、高級船員和船員行使管轄權；采取為保證海上安全所必要的措施，包括船長、高級船員和在適當范圍內的船員，充分熟悉并須遵守關于海上生命安全，防止碰撞，防止、減少和控制海洋污染和維持無線電通信所適用的國際規章。當船舶在一國的領海航行，根據該公約第二十七條、第二十八條規定，一般情況下，沿海國不得干預船內的刑事、民事行為，除非直接影響到了沿海國的安全和良好秩序，但沿海國采取行動應當與船旗國溝通。

可見，船旗國對懸掛其國旗的船舶在公海上具有全面管轄權，在其他國家海域具有對船內事務的排他性管轄權。船上的疫情及其防控，應視為船上的社會事項，理應屬于船旗國管理船舶的責任范圍。與船舶所有人所在國的責任的區別是，船旗國責任的落腳點是船舶，船舶所有人所在國家的責任的落腳點是企業，但其責任所涉及的范圍和內容是基本相同的，即要求并督促船公司、船舶落實船舶當時所處國家的相關法律法規和國際公約。因此，以上（一）述及的要求船舶遵守并落實的規定和措施，同樣屬于船旗國監督船舶的責任范圍。

具體到“鉆石公主”號郵輪的此次疫情防控問題。1月23日凌晨2時武漢市宣布當日上午10時起關閉離漢通道，1月31日世界衛生組織將疫情宣布為“國際關注的突發公共衛生事件”。郵輪1月25日停靠香港上下旅客后繼續航程，船上就應該按照世界衛生組織、國際海事組織和香港海事處的要求，落實船上的疫情防控措施。特別是1月25日在香港下船的一位老年旅客2月1日被確診為新冠肺炎，郵輪就應立即升級船上的防控措施，停止聚集性活動，限制船內的人員流動，調大船上新風系統，對出現癥狀的人員實施隔離。郵輪離開香港后及返航其母港橫濱之間的大多時間是在公海上航行，船旗國政府對“鉆石公主”號郵輪負有全面的監管職責。但遺憾的是，并未見到媒體關于英國政府履行船旗國責任并采取應對行動以及與船舶所有人所在國、船舶即將前往的港口國政府進行協調的報道。媒體報道了英國政府與日本政府協調撤離英國公民事宜，但這應屬于船上人員國籍國政府的義務。

3.沿海國/港口國的責任

港口國，是指對在其內水及港口開放水域的外國籍船舶實施管理和監督檢查的沿海國，港口國依據國內法和國際條約對外國籍船舶進行監管。因此，履行港口國職責，即為沿海國在其內水和港口依法行使對外國籍船舶的管轄權力。

各港口國對進出內水和口岸的外國籍船舶，都有比較完整的、成體系的國內法律法規、規范、標準，設有口岸查驗機構、設施和執法隊伍。在我國，對海上交通、進出口貨物、出入境人員，都有比較健全的法律制度，如《海上交通安全法》《海關法》《國境衛生檢疫法》《出境入境管理法》。口岸查驗機構包括海關（含檢驗檢疫）、海事局、移民管理局，還有作為港口主管機關的地方交通運輸委（廳局）。其他國家也基本如此，像美國沿海的口岸查驗機構是海關、移民局、海岸警衛隊，日本沿海的口岸查驗機構是海關、移民局、海上保安廳。

港口國對外國籍船舶監管的主要職責包括：

（1）審批和簽發外國籍船舶進出內水、口岸的許可證。

（2）監督外國籍船舶遵守本國法律和國際公約規定的情況，查處違法行為。

（3）監控外國籍船舶的航行情況，向其發布航海保障信息、通航信息、安全信息，保障船舶正常有序的航行、停泊、作業，對外國籍船舶實施強制引航。

（4）監督檢查外國籍船舶的適航情況、船員適任情況、船舶適載情況，特別是旅客、車輛的安全情況，船上設施、設備特別是應急裝置的狀態，以及船員職業保障和勞動保護等情況。

（5）對具有危險性、污染危害性、有毒有害貨物的查驗、監管。

（6）人員、貨物、物品的報關和查驗，保稅監管，查處違法行為。

（7）人員、貨物、物品、動植物的檢驗檢疫，發現疫情、感染、污染等情況及時進行防疫處置。

（8）對外國籍船舶和人員實施健康許可管理、查驗。

（9）對人員實施出境入境許可查驗和移民監管。

（10）對外國籍船舶發生的事故、事件進行調查處理。

結合“鉆石公主”號郵輪的重大公共衛生事件來看，港口國在這次應對中的措施，受公眾和媒體廣泛關注的，主要集中在兩個方面：一是，對郵輪是否允許其進入本國海域，是否允許進港靠泊及人員、物品上下船；二是，對郵輪采取何種疫情防控措施，以及措施的范圍和程度是否適當。

1月25日從“鉆石公主”號郵輪下船的香港乘客于2月1日確診為新冠肺炎，當時船上已經有旅客發生與疫情相關的癥狀，船長也決定提前一天返航郵輪母港橫濱。根據《1982年聯合國海洋法公約》第十九條、第二十一條、第二十五條關于無害通過的規定，染疫的船舶對沿海國的安全、良好秩序和衛生有嚴重影響的，屬于有害通過，沿海國可以拒絕其通過（無疫通行）。鑒于“鉆石公主”號的旅客已發生確診病例和發燒病例，屬于“受染的交通工具”，依據《國際衛生條例》第二十七條，締約國可以對船舶進行防疫處置，還可以執行補充衛生措施，包括必要時隔離交通工具，以阻隔疾病傳播；新冠肺炎疫情為“國際關注的突發公共衛生事件”，締約國可以依據第四十三條的規定，在應對特定公共衛生危害或國際關注的突發公共衛生事件時，采取更為嚴格的額外的衛生措施。所以，日本如果拒絕“鉆石公主”號郵輪入境、靠泊，是有法律依據的。

但日本對同樣涉疫的“鉆石公主”號、“威士特丹”號郵輪做出了截然相反的決定：允許“鉆石公主”號郵輪入境日本海域停泊橫濱港，而拒絕了“威士特丹”號郵輪按航次計劃入境停泊橫濱港的申請。其原因可能有兩個：一是，“鉆石公主”號郵輪上2 666名旅客中，日本國民有1 285人，超過總數的一半；二是，橫濱是該郵輪的母港，船舶所有人應該與日方有協議。

從上面的分析看，日本作為港口國，在接受“鉆石公主”號郵輪入境、拒絕“威士特丹”號郵輪入境方面，并不違反相關法律和國際公約。但同時，日本作為港口國在對“鉆石公主”號郵輪重大公共衛生事件的處置方面，被公眾和國際社會普遍詬病。日方對“鉆石公主”號郵輪抵達后的疫情防控處置不力，與我國天津市1月25日用24小時完成對“歌詩達賽琳娜”號郵輪上4 806人的排查檢測相比，暴露出日本的港口和岸基在應對大型突發公共衛生事件方面，客觀上能力明顯不足、主觀上不夠重視的問題。

日本的慢作為，導致船員和乘客中確診病例于2月26日快速飆升至705例，達到全船總人數的19%；在2月19日對郵輪解除海上14天的隔離后，允許所有本國旅客全部自由離開，也未再要求進行隔離觀察，給日本后續的疫情防控埋下巨大隱患。日本在疫情處置的國際合作方面，也未能按照《國際衛生條例》及其附錄和WHO的相關指南，與船東國、船旗國、旅客和船員的國籍國開展積極、充分、有效的協調。

4.船上人員（旅客和船員）國籍國的責任

船上人員國籍國的責任，在國內法層面，主要是履行國家《憲法》及相關法律保障本國公民的權利；在國際法層面，主要是依據《聯合國憲章》保障人權，履行國際人道主義的義務。在此番應對郵輪疫情中，天津市接納外國籍郵輪“歌詩達賽琳娜”號，深圳市接納“歌詩達威尼斯”號，日本橫濱接納“鉆石公主”號，柬埔寨接納在南海游弋十幾天的“威士特丹”號，都有從人權、國際人道主義和作為WHO的成員國、《國際衛生條例》的締約國方面考慮的因素，都不同程度履行了本國法律和國際公約規定的責任、義務。當然，中國、日本因郵輪上有大量本國公民，也是主要考慮因素之一。

在本次“鉆石公主”號郵輪疫情的應對中，船員國籍國的措施不夠到位，主要是由于在國際合作中存在以下問題：

（1）撤僑不夠積極，動作不及時，日方的合作不夠迅速。

（2）未加快檢測進度，未采取適當的隔離措施，國際層面的指導和支持不夠充分。

（3）如何分擔日本政府的壓力，并為船上的本國公民提供更為妥善的防控、隔離措施，沒有展示良好的國際協調與合作。

二、綜合分析

應該說，這次涉及多艘豪華郵輪的新冠肺炎疫情應對，相關國家有許多值得肯定的做法，比如中國、日本、柬埔寨勇于承擔風險，履行國內、國際法的責任和人道主義義務等。但也有不少值得回顧、總結、吸取的教訓，包括：

（1）實施郵輪疫情防控的能力不足。其中包括政府能力的不足和應急響應的遲緩，港口應急處置能力的明顯欠缺。不少郵輪母港、碼頭的設施沒有顧及大型郵輪幾千名旅客、上千名船員的規模。我國郵輪母港的規劃建設比較注重旅游休閑、房地產開發，忽視安全避難、衛生應急、緊急疏散功能的規劃和配套。

（2）政府缺乏應對重大疫情的體系、能力和經驗。比如日本政府在處置“鉆石公主”號重大疫情時表現出懈怠、響應遲緩、信息不及時、人員不足、設備器材短缺、協調困難、組織力和執行力弱等。

（3）疫情的檢測、篩查不夠嚴謹。由于COVID-19的病毒非常詭異，被國外有的專家稱為“流氓病毒”，而且感染者的病情或臨床表現不同，有的不發燒，有的沒有癥狀，核酸檢測陰陽反復。而船上和港口限于條件，檢測手段主要是體溫測量，多數港口對核酸檢測只是做了抽樣，更沒有條件做CT檢測。我國天津和深圳對排查后沒有癥狀的旅客，根據情況做了統一的交通或隔離安排，而日本、柬埔寨對下船的旅客放任自流，加大了疫情蔓延、擴散的隱患。

（4）法律制度的缺失、不配套、效力不足。由于本次新冠肺炎疫情呈現出前所未有的傳播快、感染廣、防控難的特點，因此現行的法律法規和規范、標準，包括世界衛生組織在2003年SARS后修訂的《國際衛生條例（2005）》及附錄和相關指南，都不能較好地適應本次疫情的防控，并且一個國家內的相關法律、不同國家之間的相關法律、國內法與國際法之間、不同國際組織和相關國際公約之間，在應對重大疫情和國際關注的突發公共衛生事件方面，暴露出法律制度內容缺失、針對性不強、協調不夠、執行效力不高等問題。

（5）國際合作不夠的問題比較突出。盡管世界衛生組織每天都在積極應對和協調，但由于國際航行船舶管理多元化和大型郵輪旅客、船員的國籍眾多，再加上部分國家意識不強、重視不夠，締約國履約監督缺失，使得國際合作較弱。

（6）信息公開的及時性、準確性、充分性不足，在輿情控制方面，正面、權威的信息較少。

三、關于提升我國應對郵輪疫情能力建設的對策建議

1.完善法律

對涉及開放口岸船舶防疫的法律、法規、規章、規范、標準進行全面系統的梳理，找出現行法律制度中覆蓋不全、制度缺位、針對性差、可操作性不強、制度之間銜接不暢、執行效力不高等問題，列出清單。按照問題導向、目標導向、結果導向，對口岸疫情防控法律體系進行頂層優化再造，然后按照分工，在全國人大法工委、司法部的統一協調和指導下，司法機關、執法機構、行業協會、專業院校等分工合作，制（修）訂相關的法律、行政法規，并做好規章、規范、標準的配套支持工作。

2.綜合施策

（1）加強口岸查驗機構的能力建設，構建科學、配套的治理體系。

（2）加強口岸專業醫療、防疫隊伍的建設，配備和儲備應對重大疫情、突發公共衛生事件的人力資源。

（3）調整郵輪母港、碼頭及周邊防疫設施的規劃和建設，形成平戰結合的應急避難、緊急疏散、快速檢測、臨時隔離、就近治療的設施保障。

（4）加強對港口相關方重大疫情、突發公共衛生事件方面的專業培訓，并建立常態化的應急演練制度。

（5）總結我國此次應對船舶尤其是大型郵輪新冠肺炎疫情的經驗和不足，構建更加積極、快速、有效的應急防控和處置體系。

（6）此番應對新冠肺炎疫情中暴露出相關國際公約、國內法律制度，都不同程度存在缺失、不夠明確、不夠協調等問題，需要在深入研究國內外應對郵輪疫情經驗、教訓的基礎上，提出修改、完善國內法、國際公約的建議。中央已經明確將生物安全納入國家安全體系。因此，在應對重大疫情、突發公共衛生事件時，既要防控本土疫情和疫情的輸出，又要阻擊外來疫情的輸入。在考慮是否允許“受染的交通工具”入境和停泊的問題上，要綜合分析國內國際法律、國家安全、國民經濟、國際責任、人道主義等多方面因素，不搞“零拒絕”的“一刀切”，本著對國家和人民高度負責、維護國家核心利益和保障國家安全的原則，妥善決策。

3.國際合作

（1）強化與世界衛生組織、國際海事組織和國際勞工組織的合作，提高我國在國際組織的影響力，提升我國在制訂相關國際法律制度方面的話語權。

（2）把握時機、場合，展現中國模式，講好中國故事，提出中國方案。

（3）加強與醫療衛生防疫方面科研領先的國家的技術合作；加強在東盟10+3框架內應對疫情的區域性合作，為包括非洲在內的發展中國家培養疫情防控方面的官員和專業人員。