論生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟之協調

袁紅萍

《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《方案》）的全面施行，標志著生態環境損害賠償訴訟的誕生。生態環境損害賠償訴訟的概念未成統一界定，筆者姑且將其定義為：省級、市地級政府及其指定部門或機構（以下簡稱省、市級政府）代表國家向造成生態環境損害的單位或個人提起的生態環境損害求償之訴。

至此，針對生態環境損害，我國目前有三大主體可提起訴訟，即省、市級政府及其指定部門和機構，符合條件的環保組織以及檢察機關，亦即生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟。三大主體兩類訴訟，體現了國家對生態環境損害賠償追責的決心與生態環境保護的重視，然而，這三大主體兩類訴訟之間是否存在“三個和尚沒水喝”的困境？抑或爭相起訴的司法資源嚴重浪費現狀？兩類訴訟應如何協調？三大主體孰先孰后？從實踐來看，由于缺乏相應規定，生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟之間尚存在重疊與沖突之處。

一、生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟的重疊與沖突

不可否認，生態環境訴訟與環境公益訴訟之間存在諸多共性或曰重疊之處：

第一，適用范圍高度契合。《方案》明確將生態環境損害界定為因污染環境、破壞生態造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構成的生態系統功能退化。概括而言，生態環境損害賠償訴訟的適用范圍包括環境污染和生態破壞。根據《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》“對已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為提起訴訟”之規定。環境民事公益訴訟的適用范圍也包括環境污染和生態破壞兩大類。

第二，訴訟目的一致。兩類訴訟的目的都是為了保護環境公益。仔細審視《方案》內容很容易發現，生態環境損害賠償訴訟的目的是保護環境公益。《方案》中的表述“生態環境損害的修復和賠償”“環境資源生態功能價值”“生態系統功能的退化”等等，都體現了這一點。環境公益訴訟的公益性自不必贅述。

正是由于適用范圍高度契合、訴訟目的的一致性，導致兩類訴訟難以界分。這種高度重疊會使得兩類訴訟在實踐中產生諸多困境：

首先，啟動主體沖突，司法資源浪費。針對某些生態環境損害，可能各類原告同時提起訴訟。例如，在山東省首例生態環境損害賠償案中,既有山東省政府授權環保廳提起的生態環境損害賠償訴訟,也有檢察機關提起的公訴,還有環保組織提起的環境公益訴訟。該案正凸顯了生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟的沖突與重疊。實踐中，一旦發生此類爭相起訴的事件，無疑會造成司法資源的嚴重浪費。

其次，可能出現“三個和尚沒水喝”的局面。針對部分生態環境損害，可能出現無人問津甚至互踢皮球的現象。這類生態環境損害或一時尚未引起廣泛關注，或因其背后涉及不可觸動的利益關系，甚至存在一些較為敏感的問題，導致政府、環保組織乃至檢察機關都不提起訴訟。三大主體都有權起訴，但都沒有起訴，因為缺乏明確分工，環境公益無從保護，兩大訴訟機制之目的淪為空談。

再次，法院面臨抉擇困難。由于目前沒有相關法律法規或文件對兩類訴訟的孰優孰先做出規定，因此法院在受理時如何選擇也將面臨困難。當然，實踐中法院一般會選擇受理由政府及其指定部門提起的生態環境損害賠償訴訟，如上述案例。但是實際上法院做出此類選擇并沒有法律的依據，因此法官做出的選擇是基于其自由裁量權。這種自由裁量權具有主觀性，也容易受政治因素的影響。

二、生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟的協調共存

生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟的重疊沖突問題，其實是兩者性質界定的問題，或者更準確地說是生態環境損害賠償訴訟的性質確定問題。因此，協調兩類訴訟的關鍵還在于界分兩者性質。

關于生態環境損害賠償訴訟的性質，學界大致有四種觀點：第一，“國益訴訟說”。如呂忠梅教授認為，“生態環境損害賠償訴訟既非公益訴訟，也非普通的民事私益訴訟，而是國益訴訟”。政府基于自然資源國家所有權，為履行相應職責而提起生態環境損害賠償訴訟。第二，“私益訴訟說”。例如，汪勁教授認為生態環境損害賠償訴訟屬于民事私益訴訟，國家、集體及其經營者以享有自然資源和生態環境等財產權益為由可以提起求償之訴。社會組織無權提起生態環境損害賠償，只有在沒有提起生態環境損害賠償訴訟時，方可提起環境民事公益訴訟。第三，“公益訴訟說”。例如，李摯萍教授認為，甄別訴訟性質的關鍵因素在于訴訟目的，不能僅以提起訴訟的權源和主體來界分訴訟的性質。“若救濟的利益主要體現為公共利益，這就決定了訴訟的公益性，因而以維護公共利益為目的而設計的訴訟制度就是公益訴訟”。第四，“混合訴訟說”。因“生態環境”與“自然資源”兩個概念具有不同的內涵,故有學者建議生態環境損害賠償訴訟與自然資源損害賠償訴訟采用“二分法”, 即生態損害賠償訴訟與自然資源損害賠償訴訟為兩種不同類型的訴訟，前者是救濟社會公共利益的公益訴訟,后者是救濟國家所有的自然資源損害的私益訴訟。

筆者贊同“國益訴訟”之觀點。首先，生態環境損害賠償訴訟之所以由政府提起，是基于國家對自然資源的所有權，而這種所有權又衍生了保護之職責。政府代表國家行使職權，履行職責。其次，從訴訟目的而言，雖兩者都是以環境公益為訴訟目的，但實踐中價值偏向卻稍有不同：生態環境損害賠償訴訟機制的目的偏重于讓生態環境損害的責任人承擔相應法律責任，尤其是民事賠償責任。而公益訴訟的目的側重于維護公共環境權益，實踐中很多環境公益訴訟啟動的原因是不特定多數人的環境權益受侵害。最后，從實用性的角度出發，將生態環境損害賠償訴訟定性為國益訴訟也有利于理清政府、環保組織和檢察機關的起訴順序排位，更能明確兩類訴訟的具體分工和先后順序。

在明確了生態環境損害賠償為國益訴訟之后，協調其與環境公益訴訟的關系也就更為明朗。筆者認為，在此基礎上，應確立生態環境損害賠償訴訟優先適用，環境公益訴訟協助和監督的起訴順序和地位。

首先，針對生態環境損害，省、市級政府及其授權部門或機構具有優先提起訴訟的資格。因為國家作為所有權人，政府代表國家行使索賠職權，提起賠償請求之訴，比環保組織更具有直接的利益關系。此外，政府部門（尤其是環保部門）在執法過程中容易掌握第一手資料，例如排污數據等。其資源、資金、技術方面也更具有優勢。

其次，環保組織有權提請政府準備起訴，政府在規定時間之內未予答復，或予以拒絕，環保組織可以提起環境公益訴訟。這樣的規定有利于政府和環保組織的明確分工，避免各方聚集于某一案例。當政府接手了一案，那么環保組織就可以將其有關資料移交政府，或者適當監督，必要時參與訴訟，但多數環保組織可以將其大量精力用于關注其他環境損害案件。從而可以有效地分配利用有限資源，更大程度地救濟生態環境權益。

再次，檢察機關只有在政府、環保組織都沒有起訴，且明示未做相關準備時才提起環境民事公益訴訟。但值得一提的是，在政府及其授權部門不存在違法、瀆職和不作為等情形下，僅以證據不足或確無優勢的理由拒絕提起生態環境損害賠償訴訟的，檢察機關不應就此對其提起環境公益行政訴訟。

最后，確立一方起訴后，其他方應在能力范圍內積極配合起訴。在必要時應允許其他方以共同原告身份參與訴訟。如一方已提起訴訟，其他方再針對同一案件提起訴訟，法院應合并審理，以免造成司法資源的浪費。

三、協調生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟的配套機制

生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟兩者之間的有效協調還有賴于相關配套機制的構建。應從立法、磋商、關聯訴訟等方面進行具體配套機制的構建。

1、適時將生態環境損害賠償訴訟以法律形式予以確定，并盡早立法明確兩類訴訟三大主體之間的先后順序及相關協調。立法形式上，有學者建議“制定專項的《生態環境損害賠償法》，對生態環境損害賠償的內涵與訴訟等基本問題予以明確，進而實現填補生態環境損害、維護環境公共利益的目標。”筆者認為，立法可以循序漸進，從《方案》到司法解釋，再到單行法，最后統一立法。

2、完善賠償磋商制度。《方案》肯定了生態環境損害賠償磋商這一制度，并結合實踐經驗做出了一些調整。在協調兩類訴訟三大主體方面，賠償磋商制度應該靈活擴大應用范圍。如，允許在訴前、訴中、訴后進行磋商；應允許環保組織、檢察機關參與磋商過程，建言獻策；已提起環境公益訴訟的，政府與被告仍可磋商，若達成的和解協議令原告滿意，原告可以撤訴。

3、建立關聯訴訟的聯動機制。自2015《生態環境損害賠償制度改革試點方案》在部分省份試行以來，從貴州、江蘇和山東等省試點生態環境損害賠償索賠機制及相關民、刑事訴訟實踐看，啟動的大多數生態環境損害索賠案件都同時具備既違反國家法規并構成環境污染犯罪、又因污染環境侵害他人合法權益以及侵害環境公益等行政和民事雙重違法屬性。司法實踐中，此類訴訟案件既可能涉及行政訴訟和刑事訴訟，又可能涉及生態環境損害賠償索賠訴訟、環境民事公益訴訟及其他民事訴訟。針對一些同時觸犯刑法的生態環境損害索賠案件，筆者認為，可以優先檢察機關提起訴訟，因為其在偵查與審查起訴階段已掌握大量資料和證據。為防止證據的滅失，應建立刑訴與民事公益訴訟同時進行的機制。為了節省司法資源，可以探索移交同一審判庭一并審判的創新聯動機制。

四、結語

生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟，勢必要進行適當分工和協作，充分協調，才能避免司法資源的浪費，并實現原告資源的有效分配，擴大原告的環保作用面，實現資源優化配置。