從人性角度探討行政控權論

岳瑞琳

行政模式從最初人性預設的角度出發，衍生出了中國傳統吏治社會宣揚性善論的德治模式和西方以人性惡為假設的權力制約模式。本文將從人性角度出發，對兩種觀念下的政治模式進行探討，通過對人性中存在不可避免的缺陷的考量，探討行政控權論存在的必要性。

一、性善論與性惡論引導下的行政模式

行政權制度是以人為基礎構建的制度模式，因此，從人性角度出發對人進行考量是行政權力實施的必要出發點。若基于性善論的角度出發，則假設掌握權力的人們會基于道德和內心的信念形成自己的精神約束，從內在出發約束自己的行為。若基于性惡論的角度出發，則假設掌握權力的人會受到人類對權力追求欲望的驅使而濫用權力損害公共利益。

如果選擇一味相信人性，那么從性善論的角度出發，人們對合理行政模式的期待通常是一個有道德的品性高尚的人擁有心懷天下的胸懷，能夠站在能夠受眾方的角度考慮并實施行政命令。在中國數千年傳統的吏治社會中，廣為人們傳頌和期待的正是這種“包青天式”的清官政治和以德治國的行政理念。從西周時期提出“皇天無親，惟德是輔”的敬德保民的吏治思路到孔孟儒家思想在歷朝歷代的不斷強化，都體現出政治通過思想道德對官員進行約束。這種僅以道德約束為主要行政原則和吏治方式的人治理念顯然是將國家的興旺和人民的興衰苦樂都決取決于統治者及部分官員的善良與否，并且人民對此無可奈何。一旦吏治官員的自我道德約束感不強，人們對統治者的期待感破滅便會轉而宣揚“十步殺一人，千里不留行”的俠客精神。究其原因，人們對合理行政的期待以及對吏治的約束仍然是從一個人到另一個人，而不是一套合理的制度規則本身。

性善論如果一以貫之成立，道德的約束也就沒有過于嚴苛的存在必要。事實上，在傳統吏治社會中，從孔孟儒學的仁義禮智信發展到程朱理學的三綱五常，思想道德的約束由內而外發展極盡嚴苛。這樣的歷史現象在一定程度上證明，性善論主導下的德治無法從根本上起到行政行為應有的合理性與有效性。

行政是現代政治的心臟，基于不同人性理念下形成的行政模式將會影響現代政治的發展走向。顯然，儒家學者歷代推崇的人性本善并不足以保證行政權力始終發揮合理的效能。傳統吏治中不乏部分明君忠臣的賢者政治，然而，多數結果是人亡政息，并未長期維持穩定性。但我們不能因此認為儒家傳統政治哲學中的性善論是失敗或者錯誤的，其在中國長久以來的人治社會中發揮了重要作用，性善論的行政模式選擇遇善則善，充分發揮了人的主觀能動性。在現代民主政治的法治要求下，為了避免出現由人治轉向專治的隱患，性善論的行政模式顯然有不可忽略的弊端。

西方的行政理念更傾向于對人性設置惡的假設，認為人性中存在與生俱來的自利性，掌握權力的人會濫用權力。這種假設源于宗教傳統中的幽暗意識。孟德斯鳩在《論法的精神》一書中指出：“人與其他自然界的物質存在一樣，也是一種物質存在，也同樣要受到永恒法則的制約。不同的是，人是一種有智能的物質存在，因此會接連不斷的破壞上帝制訂的法則。本可能能夠自我節制的人，由于其自身的局限性會有過錯，也會陷入蒙昧之中，就類似于一切高級的聰明物質一樣。人就是存在這樣一種可能性，即成為隨時隨地都會把自己的締造者忘的一干二凈的存在物。”[1]西方的政治模式是一種假設，也是一種防御模式，假設權力越大的人越不具有可靠性，其在無法抵御本性誘惑的情況下會濫用權力、損害公共利益。亞里士多德經過哲學的思辨和現實與理論的研究進一步提出“不敢對人類的本性提出過奢的要求”的觀點。在對人性始終保持猜疑與不信任的基礎上，西方最早提出分權以相互制衡的約束原則，這在后期的民主憲政中奠定了思想基礎。憑借“管得最少的政府才是管得最好的政府”這一理念，西方政治中提出了有限政府的主張。

性惡論的特征就在于它發覺了人性固有的瑕疵，并基于這一角度，通過建立以限制權利為核心的憲政軌制，對人性的缺陷予以彌補，預防政治權力被濫用而使人民的權益受到侵害。“性善論”的不足則正是在于它無視人性的這種缺陷，一廂情愿地以為只要依仗人自身的德行修養就可以對權力的濫用進行有效地預防[2]。道德與法律的區別體現在道德沒有明文規定，無法強制要求人們遵守，只能通過風俗、信仰、慣例、輿論等精神力量加以約束。而人性具有易變性，通過道德和后天教育的約束顯然沒有通過法律構建限權的規范具有約束力。如果道德這種不可強制執行的精神力量失去了對人的約束，又未加以法律制度的規范，類似官僚主義行為漸成風氣影響就更大。

換言之，性惡論的控權思想是一種防御體制，假設行政官員將會濫用權力，并對此提出一系列預防機制。行政控權論也就是在行政模式的選擇上將防止人性惡作為了出發點，對行政權力的行使加以限制，以達到發揮行政權能的作用。

二、控權論模式的選擇

行政權力如何分配實施始終是國家的一大研究重點，正如人們所認為，絕對的權力必將滋生絕對的腐敗。不可否認的是，政治權力總是會與一定的個人利益相聯系，采取控權論在一定程度上表現了對人性的猜疑。性善論選擇相信依靠道德的約束感就能夠防控權力的濫用，依靠人本身的內在治理，但這為人治走向專治埋下了隱患，與現代法治觀念相沖突。由此來看，規范和限制行政權力更貼近現代行政理念的法治核心。

行政權力的存在是為了公共目的、公共服務等公共利益，任何掌握行政權力的人都不能以取私利的目的掌握行政權力。現階段，我國致力于建立健全中國特色社會主義法律制度，推動國家治理體系和治理能力現代化正是推崇并踐行的不同于傳統社會的制度約束。我們不能忽視人性中固有的缺陷和不足，一味追求內在精神的自我約束。行政法在于約束和規范行政權力，而現代行政的精神也在于控權，因此，用法律來約束和規范行政權避免出現權力擴張、權力過度膨脹的行為是控權模式選擇的理論支撐。

與此同時，必須認識到過于性惡論會背離行政維護公共利益的初衷，由于過于限制權力而無法發揮權力對維護公共性的能力。法律控制行政權的目的是雙重的：第一，防范權力的行使者濫用權力，從而保護人民的正當權益不受侵害；第二，使行政權能夠有效地運行，達到為人民服務的權責。因此，在對控權的理解應用上應清楚，限制權力不只是單純包括限制權力的使用，還要包含為權力行使者指明方向、規劃范圍等輔助權力使用的功能，以達到對行政權的合理應用，促進維護公共利益的功能[3]。

行政中控權論存在的價值在于建立和維護秩序。行政權作為維護秩序穩定、促進公共服務和公共秩序的權力設置，其本身的存在需要規定出一種權力平穩運行的有序狀態，因而將防止行政權力的失控或膨脹的要求放在首位是十分必要的。從人性有其固有的惡性出發，控權論是現代民主行政的不二選擇，但是，仍要結合我國的傳統性善以及現實國情，不能孤立片面地就控權而控權，在以制度約束權力的同時，仍要促進權力對公共利益的保障。

三、控權論理念下的現實發展

(一)行政管理向公共治理轉化

我國現階段的行政走向之一是從傳統行政管理向公共治理的轉化，由一味的政府管控轉變為逐步擴大公眾參與力度。行政管理向公眾治理的轉化是控權論中指明權力行為方向的合理舉措，也是社會發展的行政趨勢。正如人們所意識到的那樣，只有大政方針決之于公眾，個人功業欲才不會發生。因此，追求權力分散，通過人民廣泛參與的途徑防止行使權力的人濫用權力，以達到制度上的有效防范。特別是通過建立廣泛的公眾參與機制加強行政活動群眾參與的有效性，進而提高行政行為的民主程度[4]。如立法聽證制度聽取民意，防止專斷，在公共決策方面擴大信息公開和公共參與，在公共治理層面加強基層公共事務的決策管理，以此將行政管理權逐漸轉化為公共治理方向作為社會控權體系的關鍵。

(二)把權力關進制度的籠子里

由于行政權承擔著治理社會問題、保障公共服務、推進社會發展的責任，公民不僅期待行政權能夠得到正確地行使，并且還要有成效。控權論認為，權力不受到制約就無法承擔責任，而不需要承擔責任，權力就會走向暴虐。行政權所要求的人民性并不能自動實現，如果缺少行之有效的控制，行政權就有被濫用的可能，因此，認同控權論并通過控制行政權以規避行政權力被濫用，才能保障公民權利的實現[5]。推動把權力關進制度的籠子里，加強對權力的制約和監督，健全各項約束制度，完善已有法規建設形成合理有效的制度設計。當制度的籠子這類控權論行為成為行政模式的主流選擇，人們對權力的正確行使的期待也歸之于制度約束，而不是執著于對善良的預設和“清官式”的期待。

四、結語

行政權力的存在本身并沒有缺陷，但是需要對掌握權力的人進行考量并加以約束。本文從人性善與惡的角度探討不同理念下行政模式的發展狀態，認為控權論的行政模式具有通過防止人性惡來促進行政權力的合理運行的優勢。既要承認人性中存在固有的缺陷，又要規避過緊管控而約束了人性中的內在光輝，因此，要在堅持控權的前提下合理設置權力的行為方式和原則依據，發揮現代行政的服務價值，通過合理約束切實維護公共利益，推進民主法治發展。