淺談我國的環境民事公益訴訟

范 莉

公益訴訟的價值在于鼓勵公民、社會組織打擊違法行為，用一種司法的力量來維護人們生活生存的權益。國外環境公益訴訟并不區分民事和行政訴訟兩種類型，而我國根據法律體系的現狀進行了區分。環境民事公益訴訟是一種有利于實現社會可持續發展目標和環境正義，保護國家、社會利益和不特定人環境權益的訴訟類別。鼓勵符合條件的機關和適格的社會組織根據法律、法規向人民法院提起訴訟，使污染者承擔損害行為所帶來的民事法律賠償責任。

一、環境民事公益訴訟的理論基礎

(一)公共信托理論

環境公共財產理論和環境公共委托理論在20世紀70年代初出現，這是美籍學者薩克斯提倡的最重要理論。二者的目標在于為國家解決承擔環境保護義務的權力無理論根基的問題，以便其履行相應管理職能。他認為，許多與人類有關的環境因素，如水和空氣，是國家所有人民的公共財產。公眾可以將共享財產的管理委托給政府，并且公眾與政府之間存在委托人—受托人關系，作為受托人的政府則為整個國家和公民保護這些財產，未經許可不得擅自處理這些財產。在此理論基礎上，環境保護部門、檢察院和環境保護組織有權起訴公眾，當公眾被動、無勇氣或無法起訴時，這些主體便可作為原告提起環境民事公益訴訟，勝訴的利益應屬于享有相應權益的人們。

(二)私人檢察官理論

20世紀40年代，美國法院在伊克斯案件中指出，國會可以授權一個公共官員或者其他任何人提起訴訟解決關于公共利益保護的問題，此位獲得授權的個體就約等于私人檢察官[1]。這不僅體現在已發生的該案件中，此后，美國以增加公民訴訟條款的方式規定在《清潔空氣法》(CleanAirAct)。該法除了一般的環境保護法律規定外，明確美國公民可針對未履行職責且違反相關法律的國家機構、官員以及未履行義務的非法公司提起訴訟。美國環境公民訴訟制度在改善環境執法方面產生深刻影響，它賦予了任何人保護環境利益的權利。大部分美國環保組織認為，保證法律有效執行的最終實體是人民。政府不可能持續監控污染源，而知道污染源的公民和環境團體通常才是最有效的非法污染觀察者。因此，公民或組織可以利用法院的司法權，發揮“私人檢察官”的作用，起訴違法行為，成為環境法的特別執行對象，監督和促進相關法律的有效實施，一方面促進環境公共利益的實現，另一方面更好地保護公民良好生活環境的正當的環境權利。

(三)環境權理論

環境權的概念于20世紀中葉在歐洲被提出，薩克斯教授指出，環境不是行政機關的專屬品，它只是被委托管理的公共物品。他主張所有居民擁有環境權，有享受良好生活環境的基本權利，即環境權。公民和有關組織可以據此權利和存在的信托關系向法院提起訴訟，通過法院裁判來實施保護環境的預防或修復措施。環境權成為基本人權，被許多學者認可及得到國內和國際法文件的肯定。這為公民能擁有公益訴訟原告資格創造了良好的理論前提條件。它不僅是每個公民享有的權益，也應是一種救濟性的權利，具有可訴性。人們不僅要保護當代人，還要用此權利守護好后代人賴以生存的環境權益。

二、環境民事公益訴訟的功能

(一)保障個人和社會公眾的利益

環境民事公益訴訟可以保護個人和公眾的環境利益，富有深遠意義和價值的肯定性影響，對沒有參與訴訟的大眾也起到指導作用。普通公民通過訴訟程序制止生態環境被破壞的行為，讓當事人承擔責任，可以良好平衡相關主體的利益和環境權益。

(二)增強公民的環保維權意識

環境民事公益訴訟是公眾參與的有效形式和渠道，加快了公民參與環境保護的文明化進程。當發現環境污染和生態破壞行為已經損害了公共利益或者存在極大損害公共利益的風險時，公眾可以采取合理、合法的方式維護自己的權益。真正保護了自己的環境權益，社會公眾的維權信心才會與日俱增，進而追求實現環境正義這一重要價值目標。

(三)預防環境損害

環境民事公益訴訟沒有以發生實際存在嚴重損害為維權的前置條件，這樣提起訴訟之前可以客觀地防止問題發生，使其補救變得靈活又主動，停止虧損，并將危及公眾環境權益的非法行為消滅于萌芽狀態，以免造成更多的環境問題和損害更多的環境權益。

三、環境民事公益訴訟現存的三個困難

(一)起訴難

一是訴訟對象的范圍未包括公民。在立法方面，我國的憲法未將環境權規定為一項公民基本權利，其他法律也未賦予公民在此訴訟中的原告資格。我國在環境法律中規定了社會組織成為原告資格的具體要求。程序上需要在符合級別的民政部門登記，同時須滿足五年活動年限和無違法記錄。2017年修改相關法律后，增加了檢察機關這一新原告，仍然未將公民納入主體范圍。而普通民事訴訟原告主體包括了自然人、法人或其他組織，但是作為保護公共利益的環境民事公益訴訟卻不包含自然人主體，這就不便于發現環境損害風險和利益受損的公民及時用法律維權。

二是我國的法律對社會團體組織的原告資格進行了嚴格、標準化的限制。《中國環境司法發展報告(2015-2017)》“環境公益訴訟的原告”一節，呂忠梅老師分析社會組織作為環境民事公益訴訟原告的數量不多的原因，指出符合環境公益訴訟資格的社會組織遇到許多困難，如無固定經費來源、籌措資金困難、組織規模小。這些原因可能導致未來運營發展狀況不穩定，訴訟程序進展舉步維艱。

(二)舉證難

訴訟中的力量差異以及舉證責任的劃分，使雙方在訴訟中遇到許多困難，陷入尷尬的局面。作為原告，在實務中為證明加害行為與損害結果而去合理取證，會遇到企業不配合的情況。例如歷經9年的云南曲靖鉻渣污染事件，涉事污染企業不配合，導致原告之一全國性民間環保組織自然之友長途跋涉來現場抽樣鑒定卻失敗而歸。此案的整體鑒定費用高達300萬元，高于原告一年的收入。我國舉證責任倒置的規定能夠一定程度上減輕原告的壓力，但理論界和學界對這一規定均存在爭議。雖然此規則分配舉證責任給被告利于減輕對原告的壓力，但是訴訟結果與證明責任聯系緊密，還應該再降低原告的舉證責任。為獲取環境民事訴訟的證明事實，大多數原告所采取的檢測取證措施都在鑒定機關輔助下才達成取證目標，而這個過程一定會產生大量費用，證明責任負擔問題所帶來的高額鑒定費用也是導致舉證難的核心焦點。

(三)執行難

重裁判、輕執行也是目前環境司法中存在的現象。因為涉及公益性，此訴訟應在某些方面不同于其他訴訟，如在訴訟裁判與普通民事案件的執行方面進行區分。但是在執行程序方面相關規定缺失，對判決結果執行的相關制度與監督都是法律的空白。我國立法和司法均未對環境民事公益訴訟賠償金的管理主體作出進一步規定，這顯然不利于賠償金的使用。最高人民法院對審理此類訴訟案件進行過相關解釋，環境保護監督管理部門可在其中進行部分監督，但仍未明確對執行財產管理、使用、檢驗等環節的檢查監督的問題[2]。

四、針對現存困難提出的對策

(一)擴大起訴主體的范圍，合理調整順位關系

有學者指出，環境民事公益訴訟的資格要求過于嚴苛，可以在登記機關和活動年限上適當放寬[3]。我國可以借鑒美國適當放松原告資格限制，并讓與受損環境權益有直接或者間接關系的公民個人也能參與環境民事公益訴訟，并且創設合理、合法以及公平的獎勵機制。同時，注意原告的起訴順序選擇，這些細節方面將提高公民對環境利益的積極性。如果環境權益受侵害，享有環境權利的公民應先提起訴訟；沒有公民或在合理期限內沒有訴訟，社會團體和環境保護團體就應將環境民事公益訴訟放在首位；前兩種情況不存在時，檢察機關則是保護環境的最后一道屏障。

(二)重置舉證責任，減輕費用負擔

基于環境民事公益訴訟的特殊性，有的學者認為法律的天平向原告適當傾斜可以在一定程度上促進公平正義的實現，但企業的創新發展也不能被忽視，雙方的舉證責任不能失衡，企業也不能承擔超額的要求[4]。適用因果關系推定規則會讓環境民事公益訴訟舉證方式更加高效合理，因而應選擇摒棄舉證責任倒置的規則。為了減輕社會組織的訴訟費用負擔，應建立公平合理且利于保障社會組織籌集和繳納費用的制度，這樣可以激發社會組織主動保護公共利益的意愿。可借鑒各地實踐經驗，由政府主導或者相關基金會設置“環境公益維權專項基金”。筆者認為，利用“互聯網+”的模式，通過“專案眾籌”來募集資金也可將原告在經濟因素上的困難降低，以助于提高其參與訴訟的主動性。

(三)完善訴訟裁判執行的各項監管制度

我國的環境司法要重視裁判的有效執行，一方面關注法律責任分配后的執行情況，另一方面注重實現訴訟預防環境損害的功能。法律的生命在于實施，裁判的生命在于執行。最重要的是對于被告繳納的賠償金監管和使用問題，要讓賠償金發揮最大效用，更加符合公共利益。

首先，從立法上建立統一的賠償金管理制度，規范化設立和管理相關核算賬戶，這將有利于資金合理規范且高效率使用。立法部門可以通過實地考察各地公益訴訟賠償資金的征管方案，制定位階更高的法律去詳細規定財產管理、使用、檢驗等環節的檢查監督，確保專款專用，讓存放和管理問題有法可依。其次，設置配套的執行聽證制度。在環境民事公益訴訟裁判的執行過程中，重視公眾參與，聽取各方公眾對修復方案、具體實施措施所作出的相應論證和建議。再次，利用好網絡資源平臺，在執行監督方面應將已生效裁判的詳細執行程序和結果在中國執行信息公開網予以公布，讓公眾知曉賠償款的繳納進度以及受損環境的恢復過程，增強公眾的環保意識，同時達到監督的效果。