基礎設施領域PPP項目的風險識別

寧月鑫，邱國林

(吉林建筑大學，吉林 長春 130118)

0 前 言

我國現階段公共基礎項目建設還不夠完備，引入社會資本可以緩解財政壓力，發揮政府主導作用又充分引入民間資本，使PPP模式成為社會關注的焦點。然而這種新穎的模式具有不確定性強、投資額大、耗時長、合同不完善等特點，容易發生不同程度的風險，給項目成本、項目質量、項目工期帶來嚴重影響。通過對風險進行識別，使參與主體明確風險可能發生的時段并及時分攤。

1 PPP項目和風險識別的概念

1.1 PPP概念

PPP即public-private-partnership,是指政府部門與私人企業為提高公共服務或基礎設施質量而達成合作關系。在實踐過程中，很多人狹義地認為，PPP模式即政府與私人企業成立特殊目的機構SPC(special purpose company)，政府部門引入社會資本建設公共基礎設施，合作共贏，風險共擔。私人部門主要負責前期開發及中期運營，政府則注重于后期運營。事實上PPP包括BOT、BOO、PFI等公私合作形式，包括外包類、特許經營類、私有化類PPP項目。

1.2 風險識別

風險識別是評估項目風險和應對以及規避風險的首要步驟，也是項目管理風險的重中之重。只有識別出風險，才能在面對風險時及時采取有效的措施或者在特定的階段提前規避特定的風險，是保證項目成功的關鍵環節。本文通過大量查閱文獻總結出風險識別方法主要有問卷調查法、實地訪談法、頭腦風暴法、案例分析法、專家調查法。

2 基于全生命周期的風險類別識別

2.1 全生命周期各階段風險識別

PPP項目全生命周期是指從PPP項目決策開始到投入運營，本文通過查閱國內外資料針對基礎設施領域PPP模式項目按照全生命周期理論劃分PPP項目風險，分為PPP項目決策階段風險、PPP項目融資階段風險、PPP項目建設階段風險、PPP項目運營階段風險。

2.1.1 PPP項目決策階段風險

主要包括：①由于政府一味推崇PPP模式，盲目夸大PPP模式適用范圍，缺少PPP項目專業人才，缺少實踐經驗，造成選用PPP模式失誤，從而給各參與方帶來巨大損失；②PPP模式為政府主導，引入私人資本，然而私人企業難免具有很強的逐利性，缺乏公共利益責任心，甚至官商勾結降低消費者福利，引起公共群眾不滿或強烈反對；③政府土地征用困難，或者征用土地費用和時間等超過預期，造成PPP模式決策時間過長，耗費精力財力。

2.1.2 PPP項目融資階段風險

主要包括：①由于項目本身經濟效益低，回收期冗長，對投資者吸引力低，加上私人企業缺乏公共服務意識，導致招標失敗風險；②招標方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源采購式招標，如若官商合議采用錯誤招標方式，導致優秀的項目公司無法參加招標，損害了公共利益也嚴重影響項目的成功率；③招標文件不夠詳細，權利責任義務劃分不夠明確，合同存在漏洞，風險分攤不合理，變更管理不細致，索賠管理不明確，都會帶來不可預計的風險；④評標不規范，不透明，不公開化，專家組不專業；⑤內部金融風險由項目公司自身融資結構不合理或者籌措資金困難等風險；⑥外部金融風險由金融市場存在問題，市場利率變動或者通貨膨脹引起的物價上漲以及利率變化等導致的融資成本增加的風險。

2.1.3 PPP項目建設階段風險

主要包括：①施工風險，建設施工工程過程沒有精細化管理，沒有引入第三方監理公司進行監督管理可能會產生工地事故；②設計風險，設計存在錯誤或者遺漏以及設計變更，造成工期延誤，增加成本；③技術風險，技術不成熟，工藝流程選用不恰當，采用新技術標準；④質量風險，工程質量達不到國家標準或者不按合同約定造成驗收不合格；⑤進度風險，因人工、材料、設備供應不及時或短缺，天氣等不可抗力原因造成工期延誤以及成本增加；調度不合理造成窩工；⑥物價上漲，人工費用增加，設備利用率低等造成建設成本嚴重超支風險。

2.1.4 PPP項目特許經營階段風險

主要包括：①市場效益低，現金流入少，無法償還債務，預期收益沒有達到造成運營收入風險；②管理不精細，外購材料等費用上漲，設備易損壞，維修費用增加，造成運營成本嚴重超支風險；③政策易變，政府信譽低，隨時可能違背合同約定而提前終止特許經營以及因搶險救災被征用和國有化；④項目不唯一性風險，政府批準其他相似PPP項目，造成收益無法達到預期；⑤特許經營合同簽訂不平等，運營期過短，項目收益不足覆蓋成本。

2.2 跨生命周期風險識別

綜上所述，從全生命周期的視角下將風險按照階段分類，但有一些風險是貫穿全生命周期的風險，并不會單一只存在某一特定階段，主要包括有：政治風險、法律法規變更風險、腐敗風險、信用風險、合同風險、第三方賠償風險和違約風險、不可抗力風險、組織結構風險、組織協調風險、罷工風險、接口風險、項目財務風險等。這些風險都需要參與方格外關注，以便及時應對處理。

3 結 語

通過引入全生命周期理念，將PPP項目風險大體分為決策階段風險、融資階段風險、建設階段風險、特許經營階段風險以及貫穿全生命周期風險，為決策者提高風險防范意識以及商討合理分攤風險作充分準備。但PPP項目周期長，耗資大，合同結構復雜，參與主體眾多，不同參與主體帶來不同風險，且仍有一些潛在風險需要摸索，所以這就需要各參與方針對實際情況調整應對，以減少風險帶來的損失，增加項目成功率。

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