國內外遺產地社區補償機制比較研究

◎徐晶晶

（廣東省博物館 廣東 廣州 510623）

自然和文化遺產的保護對人類的可持續發展至關重要，但是遺產地的保護開發可能會對社區的居民利益和生態產生破壞，須對遺產地進行必要的補償。成功的補償措施可以促進社區的發展活力，從而促進遺產地可持續發展；不恰當的補償則會使遺產地喪失發展活力，影響到遺產地的長遠發展，甚至導致文化內核的弱化。

一、國外案例

（一）卡卡杜國家公園

世界自然與文化遺產地之一——卡卡杜國家公園位于澳大利亞北領地達爾文市以東的鱷魚河流域。公園區內有10處土著居民點，土地權平均分屬三個主體：卡卡杜土著土地托拉斯和加比羅卡土著托拉斯，加沃因土著居民，和澳大利亞國家公園與野生生物管理局。根據1978和1991年簽署的有關租借備忘錄，澳大利亞國家公園與野生生物管理局租借土著托拉斯擁有的土地建設國家公園，每年支付租金15萬澳元，創收的25%歸當地傳統土地所有者和北領地政務會所屬機構。土著居民可以在園內繼續進行狩獵、采集等活動，優先雇傭土著居民，并為其參與管理提供培訓[1]。卡卡杜國家公園成立了公園管理委員會，14名委員中土著居民占10人，充分尊重了原著居民權利。

卡卡杜國家公園把社區居民納入到公園受益體系中，從土地、管理權、就業、心理等多方面對居民進行補償。土著居民是這片土地的真正擁有者，只有讓他們參與到公園的規劃和經營中，才能保持原有地方特色和地區生態不被篡改。

（二）南非尼加拉私人狩獵保護區（PGR）

尼加拉PGR的旅游業務主要是攝影狩獵旅行，主要受眾對象是國際游客。通過非洲基金會資助項目的方式把收益分給當地居民，項目的發起人必須是附近社區成員，其經濟、社會和環境效益必須通過審查[2]。

1998到2000年期間尼加拉PGR向附近的威爾弗迪特提供了33200鎊的項目基金，為兩所學校增加基礎設施。提供個人獎學金資助學術和職業培訓，要求受資助的學生必須在培訓后回到自己的社區工作兩年。非洲基金會主辦捐贈資助的布什學校為當地的小學生開展環保課和健康教育。保護區的員工為客人表演傳統歌舞會得到額外的工資，管理者聘請老師來提高表演者的舞蹈和歌唱技巧。

尼加拉PGR對居民的補償渠道主要有：通過非洲基金會向周邊社區提供項目基金；資助學校等社會公共事業；培養的人才反哺自己所在社區；對當地居民進行環境和健康教育；招聘附近居民。

二、國內案例

（一）普達措國家公園

普達措國家公園位于云南省迪慶藏族自治州香格里拉縣，周邊社區以牽馬、燒烤、租衣照相等形式參與旅游服務，社區收入大大增加。補償資金完全來自公園旅游收入，根據受損程度不同把公園建設涉及的23個村民小組分為一類、二類和三類受償區，與國家公園的距離依次遞減，補償標準也有差異。

公園對社區的補償分為直接補償和間接補償。直接補償包括：基本補償金，旅游經營服務項目補償，景區征地補償，村容環境整治資金、基礎設施建設等。間接補償包括：安置就業、特許經營、資助大學生、提升公共福利等。迪慶州旅游投資公司每劃撥470萬元左右，補償款項由公園管理局依據協議發放到村民家庭，以建設項目和安置就業形式提供的補償則是在管理局的監督下，由普達措旅業分公司安排實施。

（二）平遙古城

平遙古城面積2.25平方公里，城內居住人口達4.5萬人，專家認為的合理人口上限為2.2萬人，人口壓力過大是平遙古城保護和開發面臨的主要矛盾。1996年準備申報世界遺產時開展搬遷。縣委縣政府帶頭從古縣衙搬遷出城，隨后有80多個機關單位、學校、醫院、大型商場也從古城搬出去，平遙中學于2002年正式搬出了金代文廟，帶動了學生家庭的搬遷大潮。這種以行政中心和社會事業單位遷移帶動居民外流的辦法，被稱為“自然遷移法”[3]。但耗時8年的搬遷并未達到最初的目標，在原住民出城的同時，市場也在拉動商人進城。在新城買房居住的人不把原先居住的公房交到房產部門，而是轉租給外來商人或自己用作鋪面。維持城市正常運轉的單位、代表城市活力的原住居民搬遷出城，而以營利為目的的外地商人搬入古城。這種人口置換帶來文化的變質，使古城失去原有的文化特色和歷史底蘊。

造成這個問題的原因是政府的產業補償政策失誤——為吸引開發商來投資建設城外居民小區，政府在古城內劃撥相應的文物用地給開發商。遺產地保護的公益事業交給商業力量解決，資本趨利性必然導致市井氣息滲透遺產地文化。

三、對自然文化遺產地補償機制的思考

現有的土地補償體制導致我國補償機制不靈活，缺乏市場公平性。政府對資源和社區受損程度不能進行即時有效的評估[4]、外來經商者競爭，會導致補償分配不均。

（一）土地補償

土地補償主要是針對居民的土地所有權、使用權、發展權進行補償，包括安置補償金和收益、增值補償。如普達措國家公園的基本補償金和景區征地補償，但因為我國是土地國有或者集體所有，不存在對土地所有權的補償。旅游經營項目的補償是土地使用權流轉的補償，村容環境整治資金、基礎設施建設補償是土地基礎上的生態補償，居民參與管理也是土地使用權的附屬補償。

土地使用權入股是一種新興的補償方式，體現了居民參與程度的提高，居民能夠根據土地價值的變化獲得相應的分紅和利潤，是促進補償公平的重要補償方式。

（二）產業補償

遺產地轉變傳統生產方式需要管理部門通過各類政策進行扶持。目前，我國尚沒有對遺產地進行產業扶持的相關規定，其中應該包括政策傾斜、財稅優惠、人力和智力補償。產業補償需要的投入較大，對市場信息靈敏度的要求較高，建議成立專業基金會專門從事這一工作。產業項目不能損害遺產地傳統文化本質。

（三）就業補償

就業補償是對遺產地和居民可持續發展最有效的長期機制。目前的補償方式一般是優先雇傭當地居民從事旅游服務，或者使其原有生活方式舞臺化以吸引游客。伴隨就業補償的培訓和教育也是必要的，以此避免就業能力不足帶來的文化生態破壞。

四、結語

在遺產地的補償中，我們應發揮政府和市場兩方面的作用，政府實施控制和監管，明確各個主體的權利和責任，防止補償利益被外來商業力量侵蝕。在資產評估和補償方式上堅持控制與市場結合，注重提升社區自我造血功能。