旅游食品安全治理中社會監(jiān)督機制

唐彰元

(玉林師范學院歷史文化旅游學院，廣西 玉林 537000)

在中國國民收入迅速提升的情況下，旅游也成為了當前人們主要的消費方式乃至成為國家未來努力發(fā)展的新的主要經濟增長點之一[1]。旅游業(yè)的興盛必然伴隨著相關食品的消費，使旅游食品安全問題的重要性日益顯著，近年來已成為公眾關注和學者研究的熱點之一，研究成果通常著眼于旅游食品安全的綜合宏觀治理的角度，如胡衛(wèi)華[2]發(fā)表的《中國旅游食品安全管理的現(xiàn)狀與對策》，崔淼等[3]發(fā)表的《中國旅游食品安全保障體系的構建及對策》，或者從政府監(jiān)管的角度對旅游食品安全保障的相關問題進行分析并構建對策，如譚業(yè)[4]發(fā)表的《中國旅游食品安全監(jiān)管體系發(fā)展態(tài)勢、問題及對策》。

社會監(jiān)督機制是國家機關之外的社會力量，根據憲法和法律的規(guī)定對相關事務進行的監(jiān)督[5]。對于旅游食品安全治理，相對于政府監(jiān)管，社會監(jiān)督存在及時性、便利性等非常明顯的優(yōu)勢，有利于旅游食品安全問題的及時發(fā)現(xiàn)和及時處理，但目前還未見從社會監(jiān)督的角度對旅游食品安全治理進行深入分析和闡述的文獻。研究擬從社會監(jiān)督的角度出發(fā)，分析當前中國旅游食品安全治理存在的問題，并進行相應的機制構建，對于旅游食品消費者的食品安全保障乃至旅游行業(yè)整體的健康發(fā)展，均具有重要的理論價值和實踐意義。

1 旅游食品安全治理中社會監(jiān)督機制的內容界定

由于社會監(jiān)督能夠很好地彌補國家機關監(jiān)管能力有限而導致社會治理的缺陷，因此成為現(xiàn)代社會與政府監(jiān)管同時并重的主要社會治理方式之一。對于旅游食品安全治理來說，相關社會監(jiān)督機制可能存在的社會力量主要包括消費者自身、社會組織，旅游食品行業(yè)協(xié)會等相關主體。

1.1 消費者自身監(jiān)督

消費者作為旅游食品安全的直接利害相關者，旅游食品安全與否直接影響到其生命健康安全以及相應旅游計劃的順利完成，因此，對于旅游食品安全具有最為直接的利害關系和最為強烈的動機和驅動。另外，相關旅游食品安全問題的產生，消費者也必然是最先發(fā)現(xiàn)問題并反映問題的人，對于旅游食品安全問題的及時發(fā)現(xiàn)、及時處理有著至關重要的關鍵作用。因此，消費者自身監(jiān)督在旅游食品安全治理中的社會監(jiān)督機制中，是最重要的核心監(jiān)督形式。正是因為消費者自身監(jiān)督對于旅游食品安全的重要性，相關旅游景區(qū)和政府監(jiān)管部門均針對消費者建立了相應的消費者投訴和處理機制。

1.2 社會組織的監(jiān)督

根據《消費者權益保護法》的規(guī)定，消費者協(xié)會和其他依法成立的消費者團體是對商品和服務進行社會監(jiān)督并維護消費者合法權益的社會組織[6]。對于旅游食品安全治理中的社會監(jiān)督來說，消費者協(xié)會是代表消費者利益對旅游食品安全治理進行社會監(jiān)督，并維護旅游食品消費者權益的主要社會組織。

在此需要重點指出的是，社會組織不同于國家機關，對于消費者的投訴和受理的處理更為及時和靈活，從而對于旅游食品的消費者具有更大的親和性。因此，社會組織監(jiān)督能夠在很大程度上彌補了旅游食品安全行政監(jiān)管部門在治理能力上的缺陷和不足，并成為旅游食品安全治理中社會監(jiān)督中的重要組成部分。

1.3 旅游食品行業(yè)協(xié)會監(jiān)督

旅游食品行業(yè)協(xié)會是由所有旅游食品相關的商家成立的行業(yè)協(xié)會，為了保證和促進旅游食品行業(yè)的正常和健康發(fā)展，旅游食品行業(yè)協(xié)會對旅游食品安全治理具有通過自律管理進行監(jiān)督的義務。由于旅游食品安全直接關系到旅游食品行業(yè)的聲譽和可持續(xù)發(fā)展，而且相關管理人員均為旅游食品安全方面的專家，代表行業(yè)利益的旅游行業(yè)協(xié)會有足夠的動機和能力，對旅游食品安全進行有效的自律監(jiān)督和管理。正是因為行業(yè)協(xié)會自律管理對于旅游食品安全治理所具有的專業(yè)性和便利性優(yōu)勢，其在整體社會監(jiān)督機制中具有非常特殊的重要地位。

2 旅游食品安全治理中社會監(jiān)督機制的運行審視

旅游食品安全管理屬于跨行業(yè)的管理范疇，同時受旅游管理和食品安全管理的影響。這直接導致了旅游食品安全管理專門的法律規(guī)范的缺乏，而只能依據《中華人民共和國食品安全法》以及與之配套的《食品安全法實施條例》等食品安全管理的法律，將其納入到食品安全治理的整體框架中。《食品安全法》及其實施條例構建了以政府監(jiān)管為主的食品安全治理體系，但同時也對社會監(jiān)督進行了相應的規(guī)定。如《食品安全法》第九條即規(guī)定了食品行業(yè)協(xié)會的自律管理義務，以及消費者協(xié)會和其他消費者組織對食品安全監(jiān)督的權利。然而，這些法律規(guī)定是從宏觀食品安全治理出發(fā)，并沒有充分考慮旅游食品安全的特殊性，從而導致旅游食品安全治理在社會組織和行業(yè)協(xié)會監(jiān)督方面總體上存在專門法律制度相對欠缺的問題。

相對于普通食品安全而言，由于游客的流動性、旅游的時效性和地域性等特征，旅游食品安全治理面臨著投訴難、取證難，乃至執(zhí)行方面的諸多特殊困難[7]，再加上消費者的維權意識和能力不足，作為社會監(jiān)督核心力量的消費者自身存在嚴重的維權能力不足的問題。正是因為相關法律規(guī)定上的欠缺和旅游食品安全治理的特殊性，導致了旅游食品安全治理中社會監(jiān)督機制運行實踐存在一系列亟待解決的問題。

2.1 消費者維權能力不足

旅游食品安全問題的直接受害者是消費者本身，消費者必然會高度關注旅游食品安全并對其進行可能的嚴格監(jiān)督。然而，由于消費者在旅游食品安全問題上，存在嚴重的維權能力不足的問題，導致其對旅游食品安全監(jiān)督的能力得不到充分發(fā)揮。

2.1.1 消費者維權意識不強 因為消費者旅游的行程具有典型的一次性，很多消費者針對出現(xiàn)的旅游食品安全問題，往往認為反正有了這次沒下次，從而對其采取消極避讓的妥協(xié)態(tài)度，不愿意花費時間和精力采取有效的維權監(jiān)督措施對相應的旅游食品安全問題進行反應和處理。消費者維權意識的消極態(tài)度，必然導致相關旅游食品安全的肇事者有恃無恐，從而導致整體旅游食品安全治理狀況的惡化。

2.1.2 消費者維權成本過高 多數(shù)消費者都屬于所謂的理性經濟人，亦即會根據實際情況計算相關行為的成本收益，然后決定最終的行為選擇。消費者之所以出現(xiàn)維權意識不強，普遍不愿意按照法律規(guī)定進行維權的根本原因，在于按照旅游食品安全維權成本過高。一方面，由于旅游食品消費者一般都屬于外地游客，在旅游食品安全問題發(fā)生地進行維權必然會導致較高的時間成本和住宿交通等方面的費用成本；另一方面，由于旅游食品消費者對于當?shù)氐南嚓P行政機關和部門不熟悉，通過相關程序進行維權還可能會產生因地方保護主義以及其他地域性歧視可能導致的其他成本。與此同時，產生安全問題的旅游食品，按照相關法律規(guī)定，最高也只能獲得食品本身價值10倍的賠償，由于旅游食品本身價值不高，10倍賠償數(shù)額并不大。由于成本過高而受益不大的原因，選擇維權很容易會導致經濟上的無效率，從而多數(shù)消費者自然會選擇放棄維權。

2.1.3 消費者維權渠道不暢 消費者維權一般通過相關的舉報和投訴電話或者網絡進行。然而，很多旅游景區(qū)由于人流量較大的原因，很多時候相關旅游投訴熱線均處于占線狀態(tài)，即使運氣好打通了或者通過網絡完成了投訴，但接受投訴的機關也往往只是予以記錄，是否核實并予以后續(xù)處理得不到任何保證。尤其在消費者投訴后無法長時間停留在旅游景點的情況下，接受投訴的機關如果不能及時處理，可能會因為無法對消費者進行直接調查而不能完成后續(xù)處理程序。正是因為旅游食品安全的消費者極強的流動性，以及相關管理部門處理投訴能力不足，導致消費者維權渠道不暢，從而大大降低了消費者通過維權對旅游食品安全治理進行監(jiān)督的效力。

2.2 社會組織監(jiān)督專業(yè)能力欠缺

盡管《食品安全法》及相關法律規(guī)定了消費者協(xié)會及其他消費者組織，對包括旅游食品安全在內的商品和服務的社會監(jiān)督權利，但因為社會組織監(jiān)督專業(yè)能力的欠缺，相應的社會監(jiān)督的效能難以得到充分發(fā)揮。

2.2.1 對宏觀社會監(jiān)督的消費者協(xié)會的過度依賴 當前，《食品安全法》及相關法律規(guī)定，消費者協(xié)會之外的其他消費者組織也具有對旅游食品安全進行社會監(jiān)督的職能。然而，由于與旅游食品安全相關的其他消費者組織并不存在，因此造成了在社會組織監(jiān)督方面旅游食品安全治理過度依賴消費者協(xié)會的局面。事實上，由于旅游食品安全治理中的社會監(jiān)督只是作為宏觀社會監(jiān)督組織的消費者協(xié)會功能的較小組成部分，消費者協(xié)會很難找到能對旅游食品安全這種特殊領域的專業(yè)人員對其進行有效監(jiān)督。

2.2.2 旅游食品安全社會監(jiān)督跨行業(yè)的特殊性 旅游食品安全治理橫跨旅游行業(yè)和食品行業(yè)兩大部類，需要同時具有兩方面專業(yè)知識的專家才能游刃有余地處理相應的社會監(jiān)督事宜。而對于旅游食品安全治理中承擔監(jiān)督職能的社會組織來說，要找到某一領域的專家已經勉為其難，找到這種跨行業(yè)的能熟練處理相關監(jiān)督事宜的專家更是難上加難。因此，旅游食品安全社會監(jiān)督跨行業(yè)的特性，也在很大程度上增加了社會組織進行有效監(jiān)督的難度，從而成為社會組織監(jiān)督專業(yè)能力欠缺的重要原因。

2.3 行業(yè)自律管理機制尚未真正建立

2.2.1 行業(yè)自律管理組織欠缺 行業(yè)自律的重要性雖然已經得到了人們的廣泛共識，但當前《食品安全法》及相關法律僅僅規(guī)定了食品行業(yè)協(xié)會對食品安全的行業(yè)自律義務[8]，而不存在專門針對旅游食品安全自律管理的旅游食品行業(yè)協(xié)會。事實上，由于旅游食品安全治理橫跨旅游行業(yè)和食品行業(yè)的特殊性，在加上相關法律并沒有成立旅游食品行業(yè)協(xié)會的任何規(guī)定，旅游食品安全治理的行業(yè)自律管理機制必須的旅游食品行業(yè)協(xié)會并不存在。行業(yè)資料管理組織欠缺，行業(yè)自律管理機制自然也就無從談起。

2.2.2 缺乏配套的制度和管理規(guī)范 行業(yè)自律管理除了必須的行業(yè)自律管理組織外，還需要相應的配套制度和管理規(guī)范。比如針對旅游食品安全管理，必須在行業(yè)內形成相應的旅游食品安全行業(yè)規(guī)范，然后，指定相應的旅游食品安全行業(yè)管理制度，包括相關信息上報制度、定期或不定期行業(yè)檢查制度、對成員企業(yè)旅游食品安全管理的考核制度和獎懲制度等。只有在配套的制度和管理規(guī)范完備的情況下，才能有效保證旅游食品行業(yè)的食品安全自律管理能夠達到理想的效果，并在旅游食品安全治理社會監(jiān)督機制中發(fā)揮重要作用。然而，由于行業(yè)協(xié)會尚未組建，行業(yè)資料組織的缺失導致相關配套制度和管理規(guī)范同樣缺乏，離行業(yè)自律管理機制的簡稱尚有較大的距離。

3 中國旅游食品安全治理中社會監(jiān)督機制的完善路徑

旅游食品安全治理中社會監(jiān)督機制要充分發(fā)揮其對旅游食品安全的監(jiān)督功能，就必須保證社會監(jiān)督的相關主體，包括消費者、社會組織和行業(yè)協(xié)會三者對旅游食品安全監(jiān)督功能在實踐中遇到的困難能夠被有效解決，從而完成相關社會監(jiān)督機制的科學構建。具體來講，中國旅游食品安全治理中社會監(jiān)督機制構建的具體路徑主要包括以下部分內容。

3.1 構建以消費者為核心的旅游食品安全社會監(jiān)督機制

消費者是旅游食品安全問題的直接承受者，其通過維權而產生的監(jiān)督作用構成了旅游食品安全治理中社會監(jiān)督的關鍵組成部分。因此，要保證相關社會監(jiān)督機制的有效性，就必須構建以消費者為核心的旅游食品安全監(jiān)督機制。

3.1.1 對消費者進行旅游食品安全維權的宣傳和教育

消費者旅游食品安全維權意識的缺乏，必須通過進行食品安全維權的宣傳和教育予以有效改變。具體來講，一方面是針對公眾的普通宣傳和教育，包括通過義務教育系統(tǒng)、大眾傳媒等渠道，對全社會公眾進行無區(qū)別的旅游食品安全維權的相關宣傳和教育，增強普通公眾的旅游食品安全維權意識；另一方面是專門針對特定的旅游消費者進行的宣傳和教育，包括利用旅游景區(qū)的宣傳欄、廣播、公益廣告、宣傳冊等方式，結合具體旅游過程中的旅游食品安全問題進行。

3.1.2 建立普遍的消費者維權法律援助機制 消費者維權意識不強固然是導致消費者維權力度不大的重要原因，但根本原因仍然在于維權成本高昂。因此，有必要建立普遍的消費者維權法律援助機制，降低消費者維權的相關成本，使多數(shù)消費者維權的收益能夠超過維權成本，進而起到激勵消費者通過維權對旅游食品安全進行有效監(jiān)督。

具體來講，這一普遍的消費者維權法律援助機制應當包含以下部分內容。

(1) 對涉及旅游食品安全的消費者訴訟，在具有初步證據的情況下，允許作為原告的消費者委托當?shù)氐南M者協(xié)會作為原告代理參加訴訟，并通過遠程視頻的方式完成相關訴訟程序，有效解決其因為異地訴訟而可能導致的不便以及成本的增加。

(2) 允許符合條件的消費者原告暫緩繳納相關訴訟費用，等待判決后由敗訴方承擔，有效減少消費者維權訴訟的程序成本。

(3) 對于相關維權訴訟知識和能力不足的消費者，法院在核實情況后可以直接為其提供法律咨詢與文書服務，或者為其制定法律援助律師為相關消費者提供必要的訴訟服務，在有效減輕維權消費者的訴訟成本負擔的同時，實質性增強其訴訟能力。

3.1.3 構建規(guī)范而便捷的投訴舉報機制 投訴舉報是消費者旅游食品安全監(jiān)督維權的主要渠道。因此，必須構建規(guī)范而便捷的投訴舉報機制，以保證消費者這一主要維權渠道的暢通。具體來講，這一投訴舉報機制應當包括以下部分內容。

(1) 應當建立一系列消費者維權熱線的技術保障機制，包括充足的人力資源保障和通信線路保障，以便消費者的相關投訴能夠及時準確地傳遞到相關管理部門。

(2) 應當制定消費者維權快速反應機制，針對旅游投訴較短的時效性，應當在接到投訴的同時規(guī)定盡可能短的時限對其進行妥善處理，原則上保證多數(shù)消費者能夠得到滿意的處理結果。

(3) 相關旅游投訴熱線增設提供維權法律咨詢功能，為消費者旅游食品維權提供詳細的程序指引，必要時相關熱線的管理部門可以直接接受游客的委托為其代理法律維權。

3.2 建立以消費者協(xié)會為主的多元化社會組織監(jiān)督體系

旅游食品安全治理中的社會組織要想充分發(fā)揮監(jiān)督功能，就必須克服當前存在的專業(yè)性欠缺的弱點，建立以消費者協(xié)會為主的多元化社會組織監(jiān)督體系。

3.2.1 成立消費者協(xié)會下轄的專業(yè)旅游食品消費者分會

消費者協(xié)會是對針對所有商品和服務消費者的宏觀社會監(jiān)督組織，因此很難對旅游食品這種特殊的專業(yè)性領域投放較多的監(jiān)督力量。因此，有必要通過成立消費者協(xié)會下轄的專業(yè)旅游食品消費者分會的形式，設立負責旅游食品安全監(jiān)督的消費者協(xié)會的專業(yè)分會，并為其配備必要的專業(yè)人員，專業(yè)人員可由當?shù)厥称沸袠I(yè)協(xié)會或學會、當?shù)芈糜螀f(xié)會共同派出，可聯(lián)合辦公，也可以借助現(xiàn)代網絡及通訊技術實行網上聯(lián)合辦公。如若需要出現(xiàn)場，也可由雙方派出聯(lián)合調查處理。這樣就能有效改善消費者協(xié)會對于旅游食品安全社會監(jiān)督專業(yè)性不足的問題。

3.2.2 由政府鼓勵和成立專業(yè)性的旅游食品安全維權的專門社會組織 因為旅游食品安全治理跨專業(yè)的特殊性，有必要由政府出面，鼓勵并牽頭成立專業(yè)性的旅游食品安全維權的專門社會組織，通過其專業(yè)性的人員配備和機構設置與宏觀性的消費者協(xié)會在職能上起到互相配合互相補充的作用，共同促進旅游食品安全治理中社會組織監(jiān)督效能的整體提高。

3.3 明確旅游食品行業(yè)協(xié)會旅游食品安全自律管理的法定義務

針對旅游食品安全治理行業(yè)自律管理機制不存在的現(xiàn)實狀況，有必要通過明確旅游食品行業(yè)協(xié)會旅游食品安全自律管理的法定義務的形式，以法律的形式保證相關行業(yè)自律管理機制的建立。

3.3.1 在法律中明確規(guī)定應當成立旅游食品行業(yè)協(xié)會

旅游食品行業(yè)協(xié)會，是旅游食品安全治理行業(yè)自律的前提。因此，從法律上確立旅游食品安全治理行業(yè)自律管理機制的第一步，是在法律中明確規(guī)定應當成立旅游食品行業(yè)協(xié)會。由于《食品安全法》屬于針對所有食品安全領域的基本法律，因此不適宜對旅游食品安全進行單獨的規(guī)定，可以在專門的旅游食品安全治理相關的行政法規(guī)，如《旅游食品安全管理實施條例》中增加相應的規(guī)定。

3.3.2 規(guī)定旅游行業(yè)協(xié)會旅游食品安全自律管理的法定義務 通過法律規(guī)定建立旅游食品行業(yè)協(xié)會之后，應當進一步規(guī)定旅游行業(yè)協(xié)會旅游食品安全自律管理的法定義務，亦即旅游食品安全必須作為旅游行業(yè)協(xié)會的主要工作之一。進一步來講，旅游食品安全協(xié)會的法定義務是配合當?shù)厥称钒踩袌霰O(jiān)管部門，定期抽查、檢查旅游區(qū)食品加工及經營企業(yè)，及時發(fā)現(xiàn)隱患，及時查缺補漏，堵住可能產生食品安全問題的漏洞。

3.3.3 制定旅游行業(yè)協(xié)會旅游食品安全自律管理的實施細則 為了保證旅游行業(yè)協(xié)會旅游食品自律管理的真正落實，還必須要求旅游行業(yè)協(xié)會制定旅游食品安全自律管理的實施細則，其應當包括但不限于以下部分內容。

(1) 參考相關食品的國家標準，并結合旅游食品自身的特殊性，制定旅游食品安全的行業(yè)標準。相關行業(yè)標準的制定應當在充分征集同行意見和討論的基礎上確定，并以此作為旅游食品安全行業(yè)自律管理的主要依據。

(2) 制定具體的行業(yè)食品安全信息披露制度，要求行業(yè)協(xié)會成員必須將食品安全相關的重要信息定期上報協(xié)會，并通過門戶網站或公眾媒體向大眾披露。對此，應該制定規(guī)范的食品安全自律監(jiān)督制度，才能為實現(xiàn)這一目標提供制度保障。

(3) 行業(yè)協(xié)會定期不定期對成員的相關旅游食品安全進行檢查和監(jiān)督，包括相關安全保障制度、設施的檢查和監(jiān)督，以及現(xiàn)場和庫存產品抽樣檢查等多種方式結合進行，并將相關檢查結果在門戶網站或公眾媒體上公布。

(4) 建立相應的食品安全考核獎懲制度。根據旅游食品安全自律管理過程中發(fā)現(xiàn)的具體狀況，對協(xié)會成員進行考核評分，對考核優(yōu)秀的授予相應的榮譽稱號，并通過門戶網站和公眾媒體公開表揚，考核不合格的要求限期整改，嚴重的移交行政機關處理，直至開除協(xié)會成員資格。

4 結語

整體來論，旅游行業(yè)作為當前國民經濟主要發(fā)展方向之一，相關食品安全治理的重要性日益顯現(xiàn)。由于單純靠政府監(jiān)管對于旅游食品安全治理必然存在局限性，因此充分發(fā)揮社會監(jiān)督機制的作用對于旅游食品安全的保障有著非常重要的作用。然而，由于旅游食品安全的特殊性，以及相關法律制度不完善的原因，當前相關社會監(jiān)督對于保障旅游食品安全的效果非常有限。因此，在堅持問題導向與需求導向的原則上，基于目前旅游食品安全治理中社會監(jiān)督機制在消費者維權能力有待提升等問題，應該在構建消費者維權的效能維度上進行機制的優(yōu)化與構建。