我國貧困治理體系的三維區隔化邏輯與整體性思維

摘? ? ? 要：我國的貧困治理體系具有結構性與系統性，以人民為中心的政治邏輯、以科層制為載體的行政邏輯與以多元參與為模式的行動邏輯分別主導宏觀架構、中觀政策制定實施以及基層具體執行層面。然而，三維邏輯之間的區隔性易產生碎片化扶貧困境。通過整體性思維將工具理性與價值理性相結合，有助于化解三維邏輯之間的區隔，更有助于推進逆“碎片化”整體性扶貧。

關? 鍵? 詞：貧困治理;三維邏輯;科層制;整體性思維

中圖分類號：F323.8? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2020）12-0001-07

收稿日期：2020-07-01

作者簡介：陳平（1987—），女，山東臨朐人，青島大學政治與公共管理學院副教授，博士，研究方向為基層治理。

基金項目：本文系教育部社科基金項目“國家治理架構、政策與行動的三維融合機制研究”的階段性成果，項目編號：17YJC810001。

消除貧困是世界各國共同面臨的重大課題，2019年諾貝爾經濟學獎之所以授予阿比吉特·班納吉、埃絲特·杜弗洛以及邁克爾·克雷默三位學者，就是為了表彰他們在減輕全球貧困方面的實驗性做法。黨的十八大以來，我國的脫貧攻堅取得了決定性成就，交出了一份令世人震撼的脫貧成績單，貧困人口從2012年年底的9899萬人減到2019年年底的551萬人，貧困發生率由10.2%降至0.6%，區域性整體貧困基本得到解決。[1]這既是中國特色貧困治理制度優勢的表現，也蘊含了豐富的中國話語、中國智慧，體現出中國積極參與全球治理的大國擔當。正如世界銀行于2018年發布的《中國系統性國別診斷》中所指出的：“中國在快速經濟增長和減少貧困方面取得了史無前例的成就”。截至2018年年末，我國貧困人口累計減少8200多萬，減貧速度明顯快于全球。世界銀行發布數據顯示，按照每人每天1.9美元的國際貧困標準，從1981年末到2015年末，我國貧困發生率累計下降了87.6個百分點，年均下降2.6個百分點，同期全球貧困發生率累計下降32.2個百分點，年均下降0.9個百分點。[2]

一、我國貧困治理體系中的三維邏輯

脫貧攻堅戰是黨的十九大提出的三大攻堅戰之一，對于實現全面建成小康社會、建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國兩個百年奮斗目標具有重大意義，但“脫貧攻堅戰不是輕輕松松一沖鋒就能打贏的，從決定性的成就到全面勝利，面臨的困難和挑戰依然艱巨，決不能松勁懈怠”。[3]實踐中，我國的貧困治理體系呈現出明顯的層級性：宏觀上，黨中央設計貧困治理的頂層架構;中觀上，國務院扶貧開發領導小組及中央各部委領導各級政府制定實施貧困治理政策;微觀上，基層政府具體落實貧困治理政策，社會積極參與。

（一）以人民為中心：貧困治理頂層設計的政治邏輯

在馬克思、恩格斯看來，社會主義制度與資本主義制度的差異是導致人民貧困的制度根源。“一切社會貧困、精神屈辱和政治依附的奴役基礎”[4]存在于資本主義制度的基因中，因此人民貧困的原因“應當到資本主義制度本身中去尋找”。[5]社會主義制度則不同，其以實現所有人的共同富裕為目標。代表大多數人的利益是馬克思主義政黨區別于其他一切政黨的本質屬性，中國共產黨人從黨成立之日起就確立了為天下勞苦人民謀幸福的目標。[6]黨的十六大以來，黨中央明確提出大力推進扶貧攻堅，解決農村人口的溫飽問題。黨的十八大以來，黨中央明確提出建成全面小康社會需要首先解決現行標準①下的絕對貧困問題，貧困治理成為“四個全面”戰略布局的核心要義，“精準扶貧”“脫貧攻堅”等詞匯多次出現在中央文件中。新時代，我國消除農村絕對貧困人口的目標基本完成，即將進入消除相對貧困的治理階段。今后的貧困治理戰略就是要通過進一步完善系統性、層級性的貧困治理體系，解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，逐步解決貧困人口的就業、教育、住房、醫療等難題，特別是要完善農村低保政策，兜住脫貧的底線，在加大中央脫貧力度的同時提高貧困人口自身的發展能力。

（二）以科層制為載體：貧困治理政策制定實施的行政邏輯

公共行政學將科層制定義為一種以專業化分工、層級節制和按章辦事為主要特征的理性組織。[7]在我國，科層制作為聯系國家與社會的橋梁始終是國家治理的主要組織載體，[8]呈現出典型的“條”（橫向部門化）、“塊”（縱向層級化）特征，機構設置上下對口，層級間職責同構。具體到貧困治理中，表現為政府主導扶貧工作。中央層面，1986年5月16日國務院貧困地區經濟開發領導小組正式成立，1993年12月28日更名為國務院扶貧開發領導小組，統籌規劃與協調中央各部委職能，并通過雙首長負責、壓力層層傳遞和考核問責機制將領導機制具體化，[9]同時向貧困村選派第一書記，發揮引領作用。地方層面，各級政府在國務院扶貧開發領導小組及中央各部委領導下制定實施貧困治理政策，以行政體制和行政服務來貫徹執行政治要求與政治意志。[10]特別是市級政府要積極貫徹落實上級扶貧精神，根據扶貧進展不斷進行部門協調與資源供給，從經費劃撥、協調參與、職能明確等方面為貧困治理提供支持。

（三）以多元參與為模式：貧困治理具體執行的行動邏輯

《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020）》明確提出，要堅持政府主導、尊重農民主體地位、部門協作與社會幫扶的基本原則。貧困治理作為國家治理的重要組成部分，關系到鄉村振興戰略與全面建成小康社會的成敗，需要協調好政府、市場與社會的關系，多元力量共同參與。首先，基層政府是落實扶貧工作的主要載體。2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出，按照縣為單位、規模控制、分級負責、精準識別、動態管理的原則，對每個貧困村、貧困戶建檔立卡，建設全國扶貧信息網絡系統?？h級政府作為精準扶貧工作的第一責任主體，需要對接上級扶貧辦下發的任務，協調縣級職能部門之間的協同合作，將扶貧責任、資金、權力、任務等進行分解下達給鄉鎮政府。鄉鎮政府直接將扶貧工作落實到貧困村，通過優化配置資源、選派干部駐村幫扶、調動村干部積極性等方式促進村級單位整體脫貧。其次，社會參與是扶貧工作的重要補充?！兑庖姟访鞔_提出要創新社會參與機制，支持各民主黨派中央、全國工商聯和無黨派人士參與扶貧開發工作，鼓勵引導各類企業、社會組織和個人以多種形式參與扶貧開發。社會參與扶貧的方式多種多樣，如社會組織既可以直接參與扶貧活動，也可以為基層政府提供扶貧專業咨詢與評估服務;企業既可以發揮自身優勢，為貧困村制定產業發展規劃，建立企業生產基地以吸收貧困村的就業人口，也可以將異地扶貧搬遷與新農村建設相結合，實現企業利潤與幫扶救助雙贏。最后，貧困人口既是扶貧對象也是扶貧主體，激發貧困人口的積極性與內生動力是實現精準幫扶和長效脫貧的關鍵。[11]《意見》明確提出要尊重貧困地區群眾在脫貧致富中的主體地位，鼓勵其發揚自力更生、艱苦奮斗精神，通過自身努力增加收入，改變落后面貌。在實際工作中，要進一步加強扶貧開發宣傳工作，積極宣傳貧困地區廣大干部群眾自強不息、戰勝貧困的先進事跡，總結推廣扶貧開發實踐中探索的成功經驗，大力弘揚中華民族扶貧濟困、樂善好施的傳統美德，激發貧困地區干部群眾脫貧致富的信心和活力。

二、我國貧困治理體系的區隔化困境

現實中，我國貧困治理體系的三維邏輯具有差異性，一定程度上影響了總體治理效果，具體表現為政治邏輯、行政邏輯與行動邏輯之間的相互區隔。

（一）政治邏輯與行政邏輯的區隔

公共行政學認為，科層制是工具理性的集中體現，其依據職能、職位的分工分層以規則進行管理和組織，專注層級的功能與效率，淡化行政的意識形態色彩及理念價值在政策執行中的作用，注重對行政效率與行政功能的考量，一定程度上成為非人格化的行動機器，這是任何一個現代化國家都無法回避的現實。在我國，馬克思主義政黨的性質與中華傳統文化共同形塑了集權式的政治形態。然而，集權式政治形態的突出特點是關注目標與結果導向，由此也衍生出以目標為導向的政治邏輯與以工具為導向的行政邏輯的區隔。具體到貧困治理中，實現全面建成小康社會、解決現行標準下絕對貧困人口問題是當前貧困治理的主要目標，而國務院扶貧開發領導小組及中央各部委面對新形勢、新問題，其專業精神尚處于形塑階段，一些扶貧領域還未涉及或涉及不深，使得部分扶貧項目審批與資金撥付推進緩慢。

組織學認為，以科層制為代表的常規機制與動員機制是兩個相互替代的治理機制，存在內在的緊張與不兼容性。[12]所謂“運動性”治理（亦稱“運動式”治理），是指治理主體運用自身資源打破常規程序對社會重大問題或難題進行“運動式”專項整治的方式，[13]能夠最大限度調動人力、財力、物力等資源進行行政活動，[14]有效克服部門之間因“條”“塊”設定而出現踢皮球現象。近年來，我國中央財政扶貧專項資金以平均每年超過100億元的速度在增加，[15]為重點貧困縣提供了巨額補貼。同時，黨中央通過駐村扶貧、派駐第一書記、巡視、督查等形式試圖打破科層制對扶貧治理工作不利的制度因素和組織因素。但是，科層制根深蒂固的行政體制、組織機構和規章制度使得扶貧治理任務需逐級下達，責任層層分解，一定程度上抑制了“運動性”治理的啟動與運轉，延緩了扶貧工作的整體推進。

（二）行政邏輯與行動邏輯的區隔

科層組織是公共部門完成行政任務的基本組織形態，[16]科層制確定了組織的物理結構，又建構了組織行為，在工業化大生產背景下為復雜的組織管理活動提供了簡潔的工具。然而，與私營部門相比，公共部門面對更加復雜的治理對象，隨著組織環境不斷發生變化，公共部門的行政任務極具模糊性，具體表現在目標設定、規則制定、角色職責等方面。貧困治理中，一方面，不同區域、層級的政府面臨的發展問題及民生訴求各有不同，對于“創新”“幸?！薄靶】怠钡戎饔^性較強的政策目標，應該做什么、如何做、何時做也有不同的答案，這極易造成基層治理行動的失范;另一方面，國務院扶貧開發領導小組及中央各部委、各省市政府嚴格遵循行政邏輯，強調治理過程的規則性與程序性，要求基層政府以相關制度與政策為行動依據，在確保扶貧工作循序漸進開展的同時也使得“文牘主義”“部門主義”等現象成為可能。事事做到有文件可查在一定程度上會導致扶貧工作進展緩慢，過于強調部門分工與權責也容易造成部門之間配合及扶貧資源整合出現脫節。而在基層政府的行動邏輯中，依據扶貧工作的特點不斷調整治理方法可能比一味遵守規章制度更有效果，尤其是面對扶貧治理中出現的突發、偶發的不確定因素，沒有例行經驗可循，創新型的思維與手段必然會突破原有的制度規范。如新冠肺炎疫情導致部分已脫貧人口返貧，如何幫助其迅速脫貧，“電商”“地攤經濟”等形式可能比既有的扶貧方法成效更大。

（三）政治邏輯與行動邏輯的區隔

貧困問題是制約國家發展的難題。改革開放以來，黨中央不斷探索中國特色的扶貧道路，對扶貧開發的體制機制進行多次調整，將國家區域發展戰略與扶貧工作有效銜接起來;不斷創新扶貧考核制度及方式，充分調動扶貧干部的積極性;不斷創新扶貧模式，將開發式扶貧與保障式扶貧、綠色生態發展與減貧有效結合起來，在國家層面形成了國家、社會與市場相結合的大扶貧格局。[17]扶貧的政治邏輯既為基層扶貧工作提供了高位資源，也強化了基層干部的任務與責任。但應看到，基于政治邏輯的扶貧壓力也導致了治理異化現象的出現，少數基層扶貧干部為應對上級隨訪，或是事先去貧困家庭做工作，或是夸大扶貧資金的投放效果，或是盲目借款進行扶貧。扶貧異化現象不僅不利于扶貧資源的優化配置，也降低了貧困群眾對政府的信任度。此外，個別農村人口對扶貧政策的認識不足，為享受扶貧優惠想方設法爭取貧困戶名額。“紅眼羨貧”現象折射出貧困戶識別確實存在不精準的問題，需要適當調整扶貧工作方法方式。

三、我國貧困治理的整體性思維

整體性政府理論主張通過縱向與橫向的相互協調實現有效的政府治理，各層級的政府機構能夠聯合使用稀缺資源，促進不同利益主體之間的團結協作，為公眾提供更優質的服務。[18]整體性治理是對整體性政府理論的深化，其以“跨界合作”為核心理念，以“協調”與“整合”為關鍵要素，是對新公共管理中部門分化與本位主義的回應。新時代，“兩個百年”奮斗目標既體現了人民的共同心愿，也意味著我國必須在脫貧攻堅的偉大戰斗中取得勝利。筆者認為，貧困治理應通過整體性治理實現價值理性與工具理性的有機結合，打破政治邏輯、行政邏輯、行動邏輯之間的區隔，以如期全面打贏脫貧攻堅戰。

（一）加強貧困治理頂層設計

扶貧開發事關全面建成小康社會，事關人民福祉，事關鞏固黨的執政基礎，事關國家長治久安，事關我國國際形象。打贏脫貧攻堅戰，是促進全體人民共享改革發展成果、實現共同富裕的重大舉措，是體現中國特色社會主義制度優越性的重要標志，也是經濟發展新常態下擴大國內需求、促進經濟增長的重要途徑。在扶貧的路上，不能落下一個貧困家庭、丟下一個貧困群眾。黨的十八屆五中全會從實現全面建成小康社會奮斗目標出發，明確到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全都摘帽，解決區域性整體貧困。習近平總書記在會上重點回答了“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”三個關鍵性問題，為如何做好脫貧攻堅工作做出了“頂層設計”。做好扶貧工作，最基礎的是要實實在在地把真正的貧困人口弄清楚，把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，真正了解和掌握貧困地區發展的“癥結”和貧困群眾的“困根”。[19]一方面，應以協作信任為原則運用整體性思維構建貧困治理框架，至少要包括貧困人口識別、貧困幫扶、扶貧管理以及扶貧考核四個環節，四個環節要環環相扣;另一方面，應對扶貧組織機構進行整合，構建價值協同機制、信息共享機制以及誘導動員機制，將政治邏輯的價值導向、行政邏輯的信息溝通、行動邏輯的通力合作融為一體，協調多元行動者的利益關系。

（二）完善貧困治理制度體系

消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是黨的重要使命。為此，要加快建立健全覆蓋全民的、科學規范有效的貧困監測和預警體系，包括貧困指標的設定、監測網絡建設、數據采集分析和預報等內容;逐步完善貧困響應機制，建檔立卡，保證能夠到戶、到人地準確了解貧困狀況和脫貧需求;完善資源籌集和傳遞機制，注重調動各個層級、各個方面的力量，籌集貧困者所需要的多樣化資源，提高資源傳遞效率;強化內生動力培育機制，扭住教育這個脫貧致富的根本之策，實現扶貧與扶志扶智相結合、輸血造血相結合、物質資本積累與人力資本提升相結合、公共基礎設施與個人經濟機會相結合;完善扶貧監督與評估機制，加大第三方評估力度，科學評估扶貧效果，保障扶貧資源能夠有效傳遞、合理分配并發揮作用;提升精準扶貧精準脫貧能力，進一步發揮包括社會工作者在內的多種專業人員的作用，促進信息公開，實現扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準的基本要求，切實提高扶貧實效。[20]

（三）創新貧困治理行動模式

治理與管理的最大不同體現在前者的參與主體是多元的，通過共同參與及持續互動實現效能的最大化。2015年，《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》明確提出要“強化政府責任，引領市場、社會協同發力，鼓勵先富幫后富，構建專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧互為補充的大扶貧格局?！必毨е卫淼倪^程也是一個社會再動員、再組織和再塑造的過程，即貧困群眾獲得實惠，基層黨員更加活躍，基層黨組織更加強化，基層社區的能力得以加強，社會成員的協作得以推進，干部素質進一步提升，各種治理的體制機制得以完善。[21]貧困治理的行動邏輯在導向上應做到經濟屬性與社會屬性并重，在主體上應借助多元扶貧主體之間的橫向關系搭建公共服務網絡，在方式上應注重外部輸入與內源式發展相結合，以創新精神推進扶貧開發。堅持從實際出發，因地制宜，完善規劃，分類指導，找準突破口，做到宜農則農、宜林則林、宜牧則牧、宜生態旅游則生態旅游，使貧困地區發展建立在自身有利條件的基礎上;在扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人（第一書記）精準、脫貧成效精準上想辦法、出實招，把各類資源和要素配置好、利用好;加強監測評估、實行動態管理，使扶貧幫困真正扶到關鍵處、幫到點子上，確保扶貧取得實效。[22]

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（責任編輯：劉? 丹）

The Logic of Three-Dimensional Division and the Holistic Thinking of

China's Poverty Governance System

Chen Ping

Abstract：China's poverty governance system is structural and systematic.The political logic with people as the center，the administrative logic with bureaucracy as the carrier and the action logic with multiple participation as the mode respectively dominate the macro structure，the implementation of meso policy formulation and the specific implementation level at the grass-roots level.However，the separation between the three-dimensional logic is easy to lead to fragmentation poverty alleviation dilemma.The combination of instrumental rationality and value rationality through holistic thinking is helpful to resolve the separation between three-dimensional logic and promote the anti fragmentation holistic poverty alleviation.

Key words：poverty governance;three dimensional logic;bureaucracy;holistic thinking