脫貧攻堅中特殊困難群體幫扶問題研究

摘? ? ? 要：加強對特殊困難群體的幫扶是打贏打好脫貧攻堅戰的重要內容。本文認為，積極開展對特殊困難群體的幫扶，補齊補強特殊困難群體關愛幫扶的短板，為其織密織牢兜底保障網，既是解決脫貧攻堅中存在的難點問題的關鍵，也是實現全面建成小康社會目標的應有之義。

關? 鍵? 詞：全面建成小康社會;脫貧攻堅;特殊困難群體;大數據

中圖分類號：F323.8? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2020）12-0023-08

收稿日期：2020-11-15

作者簡介：苗政軍（1983—），男，吉林安圖人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）副編審，法學博士，研究方向為馬克思主義政黨建設的理論與實踐、社會治理。

基金項目：本文系中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）2020年校一般課題“互聯網時代群眾工作機制構建研究”的階段性成果，項目編號：2020YB08。

2020年，全面建成小康社會戰略目標即將實現，我國將開啟全面建設社會主義現代化國家新征程。隨著脫貧攻堅進入決戰決勝的關鍵階段，關于特殊困難群體的幫扶將成為影響全面建成小康社會與社會和諧穩定的重要因素，這不僅是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，也是打贏打好脫貧攻堅戰、鞏固脫貧攻堅成果的重要保障。同時，對于特殊困難群體的幫扶程度亦體現著一個地方的民生溫度和治理精度。因此，加強對特殊困難群體幫扶問題的研究，充分認識脫貧攻堅中做好特殊困難群體幫扶工作的緊迫性和重要性，是一個重大的理論與實踐課題。

一、吉林省特殊困難群體概況

2020年7月24日，習近平總書記在吉林考察時強調，要鞏固脫貧攻堅成果，防止返貧和產生新的貧困。脫貧攻堅是習近平總書記心里始終最牽掛的一件大事，困難群眾是習近平總書記最為關心的群體。習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上的講話特別指出：“剩余建檔立卡貧困人口中，老年人、患病者、殘疾人的比例達到45.7%”，再次強調了脫貧攻堅任務的艱巨性和幫助對包括殘疾人在內的特殊貧困人群脫貧的重要性。[1]

困難群體泛指基于一定的原因，憑借自身力量難以維持一般基本生活而需要政府或社會力量給予幫扶的社會群體。在經濟層面上，這一群體主要表現為貧困人群;在社會層面上，這一群體主要表現為老年人、兒童、殘疾人、失業者等弱勢群體。本文所稱的“特殊困難群體”特指我國社會發展中處于整體性深度貧困的特殊人群。從涵蓋范圍來看，特殊困難群體分為以下幾類：第一類為自理能力不足的分散供養特困人員;第二類為生活自理能力不足的空巢老人、留守老人;第三類為生活照料存在困難的重度殘疾人、重病患者;第四類為贍養、撫養缺失或照護不到位人員;第五類為困境兒童中孤兒、事實無人撫養兒童、流浪兒童以及遭遇突發事件和意外傷害兒童;第六類為遭遇重大疾病、意外事件、自然災害（疫情）等重特大急難事件的外來人員以及有其他特殊困難的人員。從幫扶范圍來看，特殊困難群體分為“兜底保障群體”“邊緣困難群體”“其他困難群體”三大類。其中，“兜底保障群體”包括低保人員、特困供養人員;“邊緣困難群體”包括低收入人員和因病等支出型貧困人員、各部門認定的特殊困難人員（如困難職工、職業病患者）;“其他困難群體”指除上述人員之外，遭遇重大疾病、意外事件、自然災害（疫情）等重特大急難事件人員。可見，特殊困難群體的納入范圍正在不斷發生變化，并集中表現為在原有的特殊困難群體生存狀態更加窘迫的同時又產生了新的困難人群。

吉林省特殊困難群體在貧困人口中的占比較高，是脫貧攻堅工作中高度關注和社會關懷的重點。目前，吉林省共有城鄉低保對象96萬人（城市44萬人、農村52萬人），平均保障標準分別達到月人均546元和年人均4372元，分別比2019年提高3.8%和8%;城鄉特困人員8.43萬人（城市0.74萬人、農村7.69萬人），基本生活標準達到年人均8926元和6000元，分別達到2019年度城鄉低保標準的1.41倍和1.48倍。[2]未脫貧建檔立卡貧困人口10063人，貧困發生率降至0.07%。2020年以來，吉林省注重發揮政策“組合拳”的作用，新納入城鄉低保對象7238人（城市2899人、農村4339人），新納入城鄉特困供養人員213人（城市32人、農村181人），累計對城鄉困難家庭實施臨時救助2.13萬人次，月均發放價格臨時補貼2600萬元。[3]為殘疾人發放困難生活補貼1.53億元，發放重度護理補貼1.92億元，首次將孤兒、事實無人撫養兒童等納入基本生活保障范圍，集中供養和社會散居孤兒供養標準分別達到每人每月1500元和1100元，[4]有效緩解了物價變動因素對特殊困難群體基本生活的影響。吉林省圍繞落實《關于鞏固脫貧成效保障穩定脫貧的意見》和《吉林省建立防止返貧監測和幫扶機制實施辦法》，加強對不穩定脫貧戶、邊緣戶的動態監測，及時將返貧和新致貧人口納入幫扶范圍，完善了臨貧預警、驟貧處置、防貧保穩工作機制。2020年7月8日，吉林省落實“六穩”和“六保”工作要求，印發了《關于擴大失業保險保障范圍的通知》，進一步強化對困難群體和失業人員的基本生活保障采取的一些具體政策措施。2020年9月9日，吉林省緊緊圍繞“兜底、銜接、應急”的工作要求，制定并出臺了《關于進一步做好困難群眾基本生活保障的實施意見》，重點突出對重病重殘、老年人和未成年人等特殊困難群體的兜底保障。同時，吉林省各類社會組織、企業和愛心人士積極踐行社會責任，開展了形式多樣的募捐獻愛心活動。根據“吉林省商界在行動”小程序的不完全統計，吉林省有關捐贈的信息超過1000條，捐贈金額超7億元，有超過5000家社會組織和法人單位參與捐贈，[5]讓特殊困難群體無論是在心理上還是在生活上都感受到了社會的關心和幫助。

隨著脫貧攻堅進入決戰決勝、全面收官的關鍵階段，特殊困難群體仍然是吉林省脫貧攻堅的重中之重，越是特殊時期，越要把特殊困難群體的幫扶工作擺在突出位置，全力為特殊困難群體筑牢兜底保障的堅固防線，切實提升全面建成小康社會的質量和成色。

二、特殊困難群體的主要表征

在決勝全面建成小康社會和開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的關鍵節點，吉林省相關部門時刻關注特殊困難群體的新變化，切實滿足特殊困難群體的實際需求，確保脫貧攻堅兜底保障不留死角、不漏一人，消除政策和工作落實中的“盲點”，以助力脫貧攻堅“清零達標”。目前，從整體上看，吉林省特殊困難群體有如下表征：

（一）缺乏自我發展的內生動力

黨的十九大報告提出，注重扶貧同扶志、扶智相結合。習近平總書記一再強調要通過扶志、扶智激發貧困群眾內生動力。目前，吉林省貧困人口中的特殊困難群體占比較高，60歲以上人員接近一半，無勞動能力人員占56%，因病致貧人員占69%，是最需要關注的特殊人群。[6]老年人口數量和老齡化速度進入了快速增長期，老年人口貧困既是脫貧攻堅工作中不容忽視的重要環節，也是打贏打好脫貧攻堅戰的關鍵所在。脫貧人口進入老齡階段后，失能問題日益突出，返貧風險較大。由于這類人群自身發展的動力不足，在人口特征、生活負擔、經濟狀況等方面呈現多重脆弱性①，需要依靠財政兜底才能實現穩定脫貧，這就使得保障性扶貧特別是財政兜底的壓力越來越大。所以，與普通群眾相比，特殊困難群體更需要關懷和照顧，是脫貧攻堅難啃的“硬骨頭”。這一特殊困難群體能否如期脫貧，關乎全面建成小康社會的成色。

（二）生存狀態易受多種因素影響

貧困問題具有復雜性、系統性和反復性等特征。從就業的穩定性來看，特殊困難群體就業和收入的不穩定性②使其生活常常陷入困境。從受教育程度來看，特殊困難群體受教育程度相對偏低，尤其是家庭勞動力的受教育水平在短期內仍沒有明顯改觀。知識結構老化、信息來源匱乏導致這一群體在勞動力就業市場競爭中處于劣勢，一旦遭遇經濟形勢變化或突發事件最容易受到沖擊。同時，特殊困難群體經濟的脆弱性難以被其所能夠得到的經濟支持和社會保障全部覆蓋，存在個人生活無法自理又無直系親屬照料、家庭成員或本人因病因殘導致的支出型貧困③現象，多種不確定因素很可能致使剛剛脫貧的特殊困難群體返貧、尚未脫貧的特殊困難群體脫貧更加困難。

（三）整體健康狀況相對欠佳

健康扶貧是打贏打好脫貧攻堅戰的關鍵一環，也是實現特殊困難群體脫貧的重要保障。習近平總書記強調：對因病致貧或返貧的群眾要加大醫療救助、臨時救助、慈善救助等幫扶力度。[7]因病返貧一直是影響特殊困難群體獲得感的重要因素之一，已成為脫貧攻堅中的短板和弱項。從實際情況來看，特殊困難群體的人居環境衛生、心理與營養支持等都遠低于社會平均水平，整體健康狀況較差。除此之外，特殊困難群體所掌握的現代健康知識和獲取健康信息的能力偏低，因老年病、先天疾病和意外等造成的健康問題比較突出，包括突發事件的應激反應、孤獨、焦慮、抑郁等心理問題。隨著老齡化的加劇和醫療服務需求的增多，如果出現醫療資源嚴重短缺的情況，特殊困難群體往往難以獲得足夠的醫療衛生服務，加之特殊困難群體缺乏基本疾病防治常識和危機自救互救能力，整體健康狀況更加令人擔憂。

（四）存在返貧風險

據國務院扶貧辦初步摸底，我國已脫貧人口中有近200萬人存在返貧風險，邊緣人口中還有近300萬人存在致貧風險。[8]2020年，脫貧攻堅進入收官之年，特殊困難群體的人員數量和處于困境的程度不斷發生變化。如因遭遇突發性、緊迫性、災難性、臨時性事件導致基本生活出現嚴重困難的人員，或是因勞動能力喪失或減弱造成收入驟減的人員，或是其他社會救助制度暫時無法覆蓋或救助之后生活仍有困難的人員。所以，處于低保邊緣的群體和因其他因素影響正常生活的人群①都可能轉化為新的特殊困難群體。新的特殊困難群體的出現會給決戰決勝脫貧攻堅帶來極大的不確定因素，亦可導致部分人群返貧。

三、吉林省特殊困難群體幫扶的建議

習近平總書記指出：“脫貧攻堅越往后，難度越大，越要壓實責任、精準施策、過細工作。”[9]幫扶政策的持續性與連續性是鞏固脫貧成果的重要基礎。兜底保障是脫貧攻堅重要的制度安排，是“五個一批”分類施策的重要內容，也是脫貧攻堅最后一道防線。吉林省應將特殊困難群體幫扶納入到社會治理體系和治理能力現代化制度框架，通過優化調整幫扶對象、整合幫扶主體和創新幫扶模式等實現由“我找政府”向“政府找我”的轉變，打通幫扶特殊困難群體的“最后一公里”。

（一）加快特殊困難群體摸底摸排，確保幫扶全覆蓋

一是全面精準摸底摸排。按照“責任網格化、平臺信息化、管理精細化、服務人性化”的要求，吉林省相關部門應結合前期掌握和摸排的特殊困難群體底冊，充分發揮網格長、單元長、聯防長、睦鄰長的作用，綜合運用上門走訪、與周邊居民交流、電話聯系、微信視頻等方式開展全面滾動摸排，及時完成孤寡老人、殘疾人、精神疾病患者、社會散居孤兒、留守兒童、特扶家庭（傷殘、失獨）等特殊困難群體的迅速摸排，逐一完善這類人員個人信息、健康狀況、有無親屬陪同、生活能否自理等方面的臺賬。可以借鑒長沙的做法，基層黨員、干部用腳步“丈量”責任，摸排走訪257469戶，其中非長沙戶籍40437戶，面對面、心貼心、實打實地收集到了困難群體的真實需求，打造了城市困難群體幫扶的“長沙路徑”。[10]同時，要在精準識別的基礎上從因病、因殘（傷）、因災（疫）等原因入手，按照低保對象、特困人員、建檔立卡對象、重度殘疾人、精神病患者、困境兒童、孤寡困難老人、失能困難人員、低收入困難家庭等對特殊困難群體進行細化分類，全面掌握特殊困難群體的數量、類別及家庭現狀，建立動態管理的特殊困難群體基本信息數據庫，確保城鄉社區沒有“孤島”，基層治理沒有“漏洞”，為特殊困難群體筑牢幫扶救助的防線。二是構建“大數據”幫扶救助體系。習近平總書記在打好精準脫貧攻堅戰座談會上的講話中指出：“打好脫貧攻堅戰，成敗在于精準。建檔立卡要繼續完善，重點是加強數據共享和數據分析，為宏觀決策和工作指導提供支撐。”[11]大數據技術在脫貧攻堅中凸顯了巨大的應用價值，是實現智慧城市建設的重要戰略資源。如浙江整合建立了全國第一個省域“大救助”信息系統，困難群眾憑一張身份證即可辦理救助申請，實現了“一證通辦”，加快了浙江智慧救助的進程。為此，吉林省相關部門應整合和共享現有救助信息資源，充分利用省政務服務網絡渠道，積極推進大數據救助信息系統迭代升級。在“數字政府”的整體框架下，充分發揮互聯網、大數據、人工智能、區塊鏈、5G等現代信息技術在特殊困難群體幫扶救助中的作用。一方面，將“大數據+網格化”“智慧手段+傳統幫扶”有機結合，嘗試建立縱向聯動、橫向聯通監測機制，將政府部門、群團組織等開展幫扶救助的各類信息統一匯集、互通共享，提高特殊困難群體信息匯集的實效性和精準度，避免不同部門之間數據重復采集，實現特殊困難群體信息填報“最多跑一次”，破解不同部門之間數據“打架”以及跨地區、跨層級、跨部門的數據無法共享的現實難題，真正織密網格、摸清底數，為打好打贏脫貧攻堅戰提供第一手資料。另一方面，開發精準幫扶信息平臺，鼓勵和引導社會力量通過慈善捐助、志愿服務等方式開展幫扶活動，逐步實現特殊困難群體數據管理精準化、幫扶信息公開化、幫扶資源集中化、困難需求及時化。三是建立幫扶責任清單。搭建社會力量參與特殊困難群體幫扶救助平臺，聚合鄉鎮（街道）、村（社區）、社會三方的力量，對排查出來的特殊困難群體建立幫扶責任制度，構建“一對一”“多對一”或“鄰里互助”的幫扶模式。作為幫扶責任人，應時刻保持與特殊困難群體建立全天候的聯系，特別是對因遭遇突發性、緊迫性、災難性、臨時性事件導致居家隔離的孤寡老人、留守兒童等應進行及時跟蹤了解，適時運用大數據建立幫扶救助情況日報制度，做到無特殊情況“常規報”、有特殊情況“隨時報”，確保每位特殊困難人員都有人“管”、有人“問”，不允許幫扶專職人員再承擔其他與包保幫扶無關的工作。切實打通幫扶救助的“最后一公里”，讓特殊困難群體有更多的獲得感、幸福感和安全感，這也是全面建成小康社會的內在要求。

（二）做好特殊困難群體生活保障工作，確保兜底全覆蓋

一是推進精準幫扶常態化。積極構建縣（市、區）、鄉鎮（街道）、村（社區）“三級聯動”的社會幫扶主動發現機制，與各級政府的特殊困難群眾兜底保障和城鄉社區服務形成合力，動員組織黨員干部和引導社會力量充實到基層幫扶一線，動態掌握特殊困難群體生活狀況和生活物資儲備情況，隨時關注特殊困難群體的實際需求，對于特殊困難家庭中因患病住院等原因導致家庭成員無人看護、無法外出、生活不便，存在缺少生活用品等困難的人員，開展代買物品、上門服務、心理關懷等幫扶行動，適時將米、面、油、菜等生活必需品送到特殊困難群體家中，確保其基本生活得到保障。對于生活不能自理的特殊困難群體要按程序安排固定人員提供照料服務。同時，確保走訪特殊困難群體的持續性，扎實推進幫扶常態化，持續鞏固脫貧攻堅成果，高質量打贏打好收官之戰。二是優化簡化救助工作流程。黨的十九大報告將堅持以人民為中心作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一，凸顯了人民性這一馬克思主義最鮮明的品格。因此，吉林省相關部門應牢固樹立以人民為中心的發展思想，聚焦特殊困難群體，在借鑒其他省份有益經驗的基礎上立足本省實際，深入推進社會救助領域的“放管服”改革，進一步優化、簡化新申請低保、特困供養、臨時救助、托底救助等幫扶救助審核審批程序，采取線上全流程辦理的非接觸核查方式（“線上”核對、電話求證等），及時將符合條件的特殊困難群體納入到相應的救助范圍，積極推進社會救助審批權限委托下放鄉鎮（街道）實施，簡化優化審批程序，取消不必要的證明材料，壓縮審批時限，采取“跟進救助”“一次審批、分階段救助”等方式，實現社會救助審批和監督管理職能的分離，提高幫扶服務的效率和效能，真正實現讓“群眾跑腿”變為讓“數據跑路”。可以借鑒四川省的做法，利用社會救助綜合服務平臺、居民家庭經濟狀況核對信息系統、社會救助移動辦公平臺（APP）、社會救助在線申請（微信端）功能，大力推行社會救助全流程網上辦理，[12]確保特殊困難群眾足不出戶就能完成更加方便快捷的救助服務，實現了“線上”“線下”社會治理的深度融合，打通了聯系和服務特殊困難群體的“最后一米”。三是全面落實臨時救助政策。脫貧攻堅是全方位的工作，最終的落腳點在于“人”。臨時救助是筑牢社會救助體系的最后一道防線，是保障特殊困難群體基本生活權益的兜底性制度安排。為此，吉林省相關部門應充分發揮臨時救助應急、過渡、銜接、補充制度的作用，適時啟動臨時最低生活保障政策，視貧困程度和市場物價變動情況適當提高補貼標準，及時足額發放對特殊困難群體的各類補助，增發救助金（護理補貼），放寬臨時救助戶籍地申請限制，在鄉鎮（街道）建立臨時救助備用金制度，最大程度地減小物價波動對特殊困難群體基本生活的影響。對于特殊困難群體確診罹患重大疾病或遭遇意外傷害的，優先保障其及時就醫，采取“一事一議”的方式直接救助或對于符合條件的特殊困難群體實行免費救助。對于返貧人口和新增貧困人口，符合條件的先行給予臨時救助，但經過一段時間后仍存在困難的，要按照具體規定及時納入低保或特困人員救助范圍，實現閉環救助。對于因遭遇火災、交通事故、重大疾病等突發性、緊迫性、臨時性事件或相關社會救助和保障制度暫時無法覆蓋導致基本生活出現嚴重困難的群體也要及時納入臨時救助范圍。特別是特困供養人員、孤兒、最低生活保障家庭成員和建檔立卡貧困人員，經醫療保險等政策核銷后，個人承擔醫療費用仍然影響基本生活的特殊困難群體，要幫助其申請二次救助，防止特殊困難群體因病加大貧困程度。同時，要持續開展關于重殘人員、重病患者等特殊困難群體的追蹤工作，建立和完善個體病歷檔案，適時對其做好后續保障工作。

（三）強化對特殊困難群體的人文關懷，確保愛心全覆蓋

一是多渠道開展心理疏導。國家衛生健康委員會已將心理疏導和心理危機干預納入工作整體部署。可見，因為疾病和突發事件的應激反應、孤獨、焦慮、抑郁而產生的心理影響已成社會公眾普遍存在的問題。因此，吉林省相關部門可采用“線上”+“線下”的心理疏導模式，在有效利用其開通的24小時應對相關心理援助熱線的同時，充分調動慈善組織、社會工作者、心理咨詢師等社會力量，組建心理咨詢志愿服務團隊，對特殊困難群體給予心理疏導，實時關注特殊困難群體因疾病和突發事件引起的孤獨、焦慮、抑郁等問題，特別是有親人罹難的特殊困難群體更要加強人文關懷，切實做好心理上、精神上的撫慰工作，幫助其化解心理上的陰影或精神上的障礙，切實將疾病和突發事件所帶來的負面影響降到最低。同時，進一步優化公益慈善事業發展的軟環境，最大程度激發各類主體參與幫扶特殊困難群體的活力與動力，倡導和支持慈善組織、愛心企業、愛心人士設立關愛專項基金或提供資源，為特殊困難群體提供照料護理、醫療服務、愛心助學、精神慰藉、社會融入、能力提升、資源鏈接等關愛服務。可借鑒寧德古田民政部門探索“小巷管家”社區治理新模式，建立健全社區特殊困難群體關愛服務體系，即每個社區組建以社區巷道（小區）為單位，依托社區鄰里低齡老年志愿者、社區居委會工作人員、社會愛心人士為補充的社區服務隊伍，每個片區設立一個“小巷管家”，[13]主要從事特殊困難群體的關愛幫扶工作。這是基層社會治理創新的一種有益探索，不僅為其他地區基層社會治理提供了可供復制、可推廣的經驗和樣本，也有效破解了城市基層治理的“最后一公里”難題。二是做好靈活就業保障工作。保就業就是保民生，保民生重在保特殊困難群體。當前，對于特殊困難群體的幫扶，部分地區存在注重短期增收、重“幫”輕“扶”的現象。對此，吉林省相關部門應充分運用市場化手段，積極引導各類人力資源社會服務機構為特殊困難群體配置開發就業崗位，重點支持特殊困難群體參加免費的職業技能培訓，及時掌握、發布、推送優質的企業用工信息，不斷拓寬返鄉特殊困難群體的就業渠道，全面落實“免、降、緩、返、補”等各項就業幫扶政策，努力為特殊困難群體搭建“就業直通車”，把扶貧與扶志、扶智結合起來，激發和培養其自身的“造血”能力。對于無法外出務工的特殊困難群體，可以通過政府購買服務如購買勞務派遣企業、家庭服務業企業、物業管理服務企業、養老服務機構的公益性崗位和扶貧產業等方式，促進其就地就近就業，切實提高特殊困難群體脫貧能力，實現從“輸血式”扶貧到“造血式”扶貧的轉變，做到脫真貧、真脫貧，奮力書寫脫貧攻堅的“收官答卷”。三是持續開展脫貧宣傳。圍繞“決戰決勝脫貧攻堅”主題，吉林省相關部門應構建接地氣、有生氣，富有吸引力和感染力的大眾話語體系，聚力打造專欄專刊、電視節目、公眾號、客戶端等理論傳播矩陣，全方位、多層次、廣覆蓋地持續加大脫貧宣傳工作力度。全面宣傳吉林省扶貧事業取得的歷史性成就，深入發掘生動人物、鮮活案例，持續推出“沾泥土、帶露珠、冒熱氣”的脫貧攻堅故事，充分展示吉林省脫貧攻堅取得的豐碩成果，定期對特殊困難群體逐戶發放各類脫貧致富資料，對于聽力、視力有障礙的人員，組織工作人員或黨員志愿者做好上門宣傳講解工作，著力提高特殊困難群體的自我脫貧意識和自我發展能力，徹底實現從“要我脫貧”向“我要脫貧”的轉變。

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（責任編輯：高? 靜）

Study on the Problem of Helping Special Groups in Poverty Alleviation

——Take Jilin Province as an Example

Miao Zhengjun

Abstract：It is an important content to strengthen the assistance to the special difficult groups to win the battle of poverty alleviation.This paper holds that it is the key to solve the difficult problems in poverty alleviation and to realize the goal of building a well-off society in an all-round way by actively helping the special groups in difficulty，making up for the short board of caring and helping the special groups，and weaving a tight security net for them.

Key words：building a well-off society in an all-round way;overcoming poverty;groups with special difficulties;big data