當超大城市遇到危機

最近，除了關注疫情的發展及應對之策外，人們也開始探討許多關于城市的話題。比如，武漢現有的城市格局會不會因疫情而被重塑？

新型冠狀病毒肺炎以武漢為中心大范圍爆發，使得武漢現代化治理水平所存在的先天性的差距暴露無遺，平時不為人知，卻在這次超過其承受能力的嚴峻考驗面前不堪一擊。早在2011年7月1日，武漢市委市政府就出臺了一份《市委市政府關于全面提升城市綜合管理水平的實施意見》，目標是三年內要使武漢市城市綜合管理水平達到全省最優、國內一流水平。顯然，武漢并沒有做到。

其實武漢城市治理能力的缺位從近兩年各大機構發布的統計數據就可見一斑。中國政法大學每年會發布《中國法治政府評估報告》，統計范圍覆蓋政務公開、問責監督、行政執法、行政決策、營商環境、社會滿意度等多個層面，可以作為評估城市治理能力的重要指標之一。值得一提的是，在2013年至2018年的評估數據中，始終排在前20名的城市只有10個：北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、合肥、長沙、成都和廈門。而無論在哪一年的排行中，武漢也從未進入前十。

而在社科文獻出版社發布的《中國城市管理報告（2019）》中，選取了36個重點城市進行城市管理水平的評價和排名，指標體系分別由社會、經濟、文化、環境、基礎設施、科技創新等6個維度構成。其中，武漢城市管理水平僅僅排名第12位，這與武漢中部地區龍頭城市的定位嚴重不匹配，而這可能也是武漢入選國家中心城市折戟的原因之一。

在人類城市化進程中，擁有千萬人口的超大城市是不久前才出現的。中國也有很多城市在很短時間跨越了百萬級人口的門檻，直接跨入千萬級。截止2018年底，中國“常住人口超過千萬的超大城市”達到了15個。不過，人口加速聚集帶來的城市治理難題卻從未引起足夠的重視。作為一個千萬級人口的城市，武漢應對本次新冠疫情的水平反映了中國在超大城市治理方面經驗不足。可是如果換做其他城市呢？廈門大學經濟學院教授趙燕菁認為，"這實際上反映了大多數中國超大城市的平均治理水平，源自武漢的新冠肺炎疫情給未來的中國國土空間規劃提供了一個千載難逢的臨床案例，特別是正在成型中的國土空間規劃。"

空間規劃不唯經濟發展論

一直以來，我國在城市發展中的空間資源配置決策都是以“空間創造的經濟性“為主要考量指標，并施行宏觀的土地政策，雖然目前城市新規劃地塊的尺度較之前有所減小，但對于空間的健康性考慮仍然不足。以武漢為例，其城市格局因長江、漢江的自然條件劃分為漢口、武昌與漢陽三鎮。資料顯示，武漢的城市規劃由上世紀60年代開始，且在合并之前，三地的發展極其不平衡，漢口在清末及民國初年就是國際大都市，而漢陽和和武昌則為落后的普通縣，而在后期的發展過程中依然是漢口經濟和商業貿易比其他兩地發達。從武漢的交通規劃上看，地鐵線路也是漢口的最多，武昌、江夏、青山、蔡甸等地的地鐵線路較少，武漢這個千萬級人口的大型都市的商圈也只有中南路、武漢廣場、江漢路、光谷等幾個區域，大部分市民的外出購物被局限在城市中的幾個重要商圈中，大大加大了人口流動的密集性。這時，一旦有疫情或其他自然災害發生，其影響必然會與人口的密集程度形成疊加效應。

這次新冠肺炎疫情肆虐，占據了漢口火車站旁邊黃金區位的華南海鮮市場作為潛在病原體跨界傳播的源頭和病患集中感染地，多次計劃拆除未果正是因為其區位優勢創造的經濟效益。為了牟利開展的非法野生動物交易，配套檢疫、衛生處理的不足，導致了傳染源的出現;人口密度高和頻繁流動的交易提供了疾病蔓延的傳播渠道。

城市作為一個系統工程，需要綜合考慮各方面要素、合理科學配置資源，在城市管理中不能唯經濟論。同國內許多城市一樣，武漢也把GDP增速看作政府工作的最主要任務。在2019全球服務外包大會上，武漢市人民政府市長周先旺就曾提出要推動武漢的城市人口從1000萬向2000萬跨越，要推動GDP從1萬億向2萬億跨越。但事實上，上海和北京等已經在城市治理上走在前列的先發城市，正在致力于疏解人口。如北京已經轉移了很多產業，GDP排名也不再處于高位了，但是北京市民的生活質量沒有因為GDP減少而變差，反而越來越向好。可見在城市發展決策中僅偏重空間經濟性忽視健康性，必然帶來明顯短板。

合理配置城市醫療資源

有些尷尬的是，剛剛過去的2019年，正是武漢加快建設全國一流疾控中心關鍵的一年。2019年初，武漢市出臺加強公共衛生與疾病預防控制工作意見，發布十條民生“干貨”助力市民防病治病。會議指出，今后，市民在傳染病、慢性病、精神疾病、職業病等各類疾病的防治上將獲得更好的醫療衛生環境。霧霾、疫苗、食品風險等監測覆蓋也將更全面。可是不到一年時間，不明原因的肺炎開始從華南海鮮市場擴散，之后，全世界認識了新型冠狀病毒肺炎。武漢的這些令人眼花繚亂的治理措施在這場疫情面前得到了全面檢驗，結果是潰不成軍。

其實武漢并不是一個醫療資源匱乏的城市，相反其三甲醫院數量和百強醫院數量兩個指標都領先全國。武漢擁有多達5家內地百強醫院，而青島只有1家。可是武漢市內的醫療資源分布卻不是那么均勻，在特定的狹窄區域內集聚差不多整個城市的主要醫療資源。數據顯示，武漢承擔此次疫情救治的主要醫院，除位于城市新區的金銀潭醫院為早期規劃的傳染病專科醫院外，同濟醫院、協和醫院、武漢市第一醫院以及湖北三院、武漢八院、中部戰區總院等重要三甲醫院均集中在江漢區解放大道一帶，平時就已經人滿為患，且周邊均為人員密集的老城區或重要商圈，日常急救等工作都會受到很大影響。這次疫情緊急發生時全城恐慌，大量疑似病人涌向醫院的發熱門診，導致傳染更加擴散，陡增的醫療負擔與城市應急危機給城市功能的正常運轉造成巨大阻礙。

所以在未來城市的建設中，空間上的精確定位就變得極為重要，城市功能板塊清晰的劃分將是重要科學依據。將商業、醫療、教育、公共安全、行政服務等按功能規劃，才能減弱城市在遇到災害與緊急情況時的脆弱性，提高城市的應急反應能力與隔離管理能力。

超大城市的應急機制

此次武漢的應急處理動作被人詬病，許多人抱怨武漢沒有及時下決心第一時間進行封城，貽誤了阻斷疫情的最佳時機。而事實上，當城市局部出現危機的時候，超大城市做出反應的成本會大到沒有人敢于做出決定。這當中的問題就出在超大城市的神經傳感系統與決策系統脫節，而武漢也從未做過一旦遇到類似災害的應急規劃，所以當疫情發生時，所有人都變得手足無措。

政府無法做出決策判斷，說明政府部門對信息的掌握不夠及時全面，說明所謂的利用現代科技提升城市治理水平仍然只停留在“紙上談兵”階段。反觀一些歐美國家的運作機制遠遠走在前面，飛利浦公司安裝了遍布荷蘭城市的路燈系統，設置各類傳感器，提高精確捕獲城市信息的能力;美國利用污水井對病毒進行監測，由于排水分區互相閉合，一旦發現病毒，就可以對該排水分區進行醫學封鎖。精確的疫區定位，可以極大降低行政部門應對潛在風險的成本，縮短觀測和評估危險等級的時間。

任何災害都是小概率事件，超大城市為小概率事件做100%的準備既不經濟也不可持續。趙燕菁認為，這就要求規劃用來應急的城市“儲備”設施在平時也要能夠低成本維持。這次武漢之所以致病率遠高于湖北以外地區，一個很重要的原因是，少數大醫院的發熱門診防線短時間內被擊穿。天下武功唯快不破，超大城市危機應急系統的第一要務就是要“快”。新冠肺炎疫情發生后，中國城市規劃學會在第一時間給有關部門提出的建議是：“社區醫院或醫療點是應對突發事件的儲備，平時可像普通醫院那樣接診，一旦出現突發事件，可以迅速改造為大醫院的特殊門診，承接瞬時暴增的首診。防線迅速推前，就可以避免將大醫院門診候診變為病毒二次傳播的場所，為醫療系統向應急狀態轉換贏得時間。”

世界衛生組織認為，人口超過千萬級的城市在公共衛生領域是不符合人類生存標準的，但是基于我國國情，千萬級人口的超大城市將是未來發展的趨勢是不能改變的，所以這既是考驗也是挑戰。未來我國一定要強化城市規劃與公共衛生的跨學科合作，才能發揮空間治理對公共健康的支持作用。