疫情為城市治理出了道難解的題

宋佳

歲末年初，新型冠狀病毒肺炎疫情突襲武漢。為防止疫情進一步擴散，1月23日，九省通衢的江城宣布“封城”，這讓本應期待的農歷新年和櫻花爛漫的春天，一時間緊急按下了“暫停鍵”。

公開數據顯示，2019年武漢市常住人口已超千萬，戶籍人口超過900萬。根據2014年國務院發布的《關于調整城市規模劃分標準的通知》，新標準按城區常住人口數量將城市劃分為五類七檔。其中，將城區常住人口500萬至1000萬的城市定義為“特大城市”，將城區常住人口1000萬以上的城市定義為“超大城市”。從以上標準來看，武漢符合特大城市甚至是超大城市的城市規模標準。

21世紀以來，類似新冠肺炎疫情的公共安全事件先后發生在特大城市和超大城市，例如2003年的SARS（非典）疫情在我國廣州發生，2009年被列入“國際關注的突發公共衛生事件”新H1N1（豬流感）疫情爆發于爆發于美國加州各市。透過疫情之鏡，我們認識到：在城市化進程與發展的道路中遇到的挑戰，不僅僅在于經濟層面，更多的還在于社會治理層面。這場“疫情阻擊戰”也將成為城市治理能力的實戰考場。

大城市與高風險

一次源于武漢華南海鮮市場的野味事件，在全國范圍內掀起了一場 “蝴蝶效應”。截至2月28日14時，據我國31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）和新疆生產建設兵團報告，累計確診病例78959例，累計治愈病例36227例，累計死亡病例2791例。這之中，湖北省累計確診數量高達65914例，累計死亡病例為2682例，已經超過2003年“非典”疫情的全國死亡人數。而全國疫情發源地和防疫重中之重的武漢，累計確診病例48137例，超越湖北省累計確診病例的半數之多。

疫情一旦發生在特大城市或超大城市，那么所有的風險預案便都要基于更大、更廣的傳播范圍之上。新冠肺炎疫情席卷武漢，使城市治理方面種種的問題暴露無遺：迅速擴散的疫情讓武漢市的醫療機構和市民猝不及防，一時間，口罩、防護服、護目鏡等防護設備被一搶而空;在全民恐慌情緒的籠罩下，大量有發熱癥狀的武漢市民紛紛涌向該市各家定點醫院，這導致原本就緊張的醫療資源承受了更大的壓力。雖然，作為華中醫療中心的武漢擁有全國排名前列的醫療資源，但是面臨迅速爆發的病患客流也難免深感力不從心。

中國作為世界上大城市最多的國家，擁有140個100萬至500萬人口的大城市、21個500萬至1000萬人口的特大城市以及6個1000萬人口以上的超大城市，目前仍有不少城市正在努力躋身千萬人口俱樂部行列。從另一個角度來看，我國行政調動資源的能力遠超其他國家，依靠高等級的省會城市和直轄市的優勢來調動要素和資源從而形成人口的聚集，是我國城市化進程和發展中獨有的特色。這也就不難理解，在改革開放后的40多年時間內，便涌現出幾十個特大城市和超大城市。大城市快速擴張，背后難免會出現就業難、看病難、求學難、房價高以及城市安全問題等“大城市病”。

新冠肺炎疫情爆發時正值春運，這也給城市治理者提出了一道新課題，即特大城市和超大城市如何平衡城市人口規模和人口流動的問題——前者給城市防控疫情增加風險，后者則是為阻止疫情蔓延帶來挑戰。若一味發展特大城市和超大城市卻無暇顧及人口問題，勢必會增加社會風險管控的難度。

因此，在特大城市和超大城市的人口聚集和風險積聚的相應關系中，不能簡單的將特大城市和超大城市的人口特點與“城市病”直接劃等號。歸根結底，大城市病的產生，主要原因在于城市在基礎設施和公共服務等方面的需求與供給不相匹配。提高特大城市和超大城市的人口承載力和風險處置能力，針對人口規模和城市規模，從未來風險管控和降低各類經濟、社會成本的角度提出中國特色的城市化發展路徑，是提高城市治理能力的題中之義。

從“空間管理”向“空間治理”轉變

城市治理如何影響公共健康？我們又該如何重新審視城市空間的“健康性”？

通常來說，一個健全的社會治理體系包括常態化社會治理和非常態社會應急治理。其中，因細菌、病毒引發的各類病疫，是人類應對重大突發公共事件的典型應急治理案例。清華大學建筑學院城市規劃系教授田莉認為，嚴格來說，當前我國的城市治理更多的是“空間管理”而非“空間治理”。在城市空間管理的過程中，基本上依靠行政主導。所以不難看到，不論是武漢火神山、雷神山醫院建設工地的黨員突擊隊，還是城市社區的黨員巡邏隊，以及廣大鄉村的村支書，這種“群防群治”和“聯防聯治”的治理模式，在現階段對于防止疫情擴散十分有力。

城市空間治理，則是根據經濟發展階段和社會發展特點，借助政府、社會、市場、民眾等多元力量，協同共治社會發展中遇到的矛盾和問題。通常，“治理”強調的是雙向性，即治理者和被治理者之間存在著交流、互動和反饋的關系。從此次疫情來說，新型冠狀病毒肺炎的傳播方式主要依賴人與人之間近距離的飛沫傳播，因此城市的網絡關系、交通方式和應急系統都影響了疫情的擴散。那么，公共安全事件能否通過城市治理做到防患于未然？田莉認為，在日常生活中，城市治理者對空間環境，尤其是公共空間的環境品質進行監控，并對其健康影響進行評估，是事半功倍之策。

實際上，公共健康也對城市規劃、城市空間治理等多層面、多部門的協作提出了新要求。以排水系統為例，合理的基礎設施布局可以有效抑制傳染病傳播;高品質的公共空間和開放空間，可以為居民的身心健康和社會交往提供堅實的保障;通過合理的土地利用、科學的道路交通和規劃管理，也可為居民免受污染物暴露和潛在安全隱患等危害。田莉認為，“目前的短板是缺少跨專業和跨部門的合作，如缺乏規劃管理部門和衛生管理部門的通力合作，缺乏公眾的參與和監督，這也是目前提升社會治理能力的關鍵所在。”

談到城市風險管理，同濟大學城市風險管理研究院院長孫建平認為，從長遠看，全國特大城市和超大城市都應該在城市規劃中建設像“小湯山”醫院這樣的集中救治場地。一旦遇到像公共衛生類的城市風險或者其他的災害性風險時，能夠進行快速有效集中的救治。

基于17年前的“小湯山”規劃圖紙，迅速拔地而起的火神山和雷神山醫院的“硬件配置”較之前也更加高級和智能。透過疫情之鏡，我們不禁深思，能否將建立公共環境的健康影響評估機制納入城市的“軟件建設”中？如何將傳染病防控和提升公共健康水平更好地納入城市頂層設計中？

基層社區是第一道防線

疫情防控，基層社區是第一道防線。田莉認為，提升社區在應對公共健康問題上的能力，要在及時控制傳染源、加強信息公示與風險溝通、改善環境衛生、控制傳播媒介等多方面發力。

或許，上海市寶山區的“社會治理神器”為其他省市基層社區防疫工作提供了一份“抄作業”的范本。

據悉，2017年，寶山區“社區通”正式上線。這個運用移動互聯網和大數據分析技術，建立的以黨建為引領、居村黨組織為核心、城鄉居民為主體的智能化治理系統，也被居民親切稱為“社會治理神器”。“社區通”已在上海市寶山全區453個居委、103個村全部上線，66萬余名居村民實名加入，覆蓋49萬余戶家庭。

提升社區應對能力，強化社區醫院的能力建設也是關鍵一環。由于長期以來對“分級診療”的忽視，目前我國社區醫院的技術和硬件設備仍與大醫院有一定的差距。不少人對基層社區醫療的認知仍停留在看“小病”、拿拿藥、打打針的層面上，卻從未深入了解“首診在社區”的深刻內涵。

“首診在基層”是分級診療制度實施的關鍵環節。因此，有專家建議將“小病在社區、大病上醫院、康復回社區”調整為“首診在社區、大病轉醫院、康復回社區”，讓公眾了解大部分常見病和多發病在家門口的社區醫院即可得到及時有效的治療。同時，社區醫院有更通暢的渠道方便患者更快速地就診和轉診。田莉認為，“在基層醫院病患少，大醫院的虹吸效應強的情況下，我們應當考慮如何將社區醫院與公共健康治理進行有效結合。”

歷經此次新型冠狀病毒肺炎疫情后，我國未來仍需花費大量的財力和人力來建設“分級診療體系”。而提升社區醫院的醫療水平，也是從基層防范大城市風險的關鍵一環。