疫情防控下，鄉村治理的短板在哪里？

新冠肺炎疫情發生在春節期間，跨區域的人口大規模流動造成疫情擴散快，防控難度高。而在五百多萬從武漢流出的人口中，相當一部分來源于湖北省內以及周邊幾個重點省份的農民工群體，農村防疫問題不容忽視。

在2月12日召開的中央政治局常委會會議上，習近平總書記強調，隨著疫情形勢發展變化，中小城市和農村的疫情防控任務不容忽視。相較于大城市，中小城市和農村醫療資源相對短缺。做好疫情防控工作，就需要更好統籌城鄉，在資源分配、人力配置、聯動機制等方面更好兼顧大城市與中小城市、農村地區，既要集中力量控制住大城市尤其是武漢的疫情，也要做好疫情防控向中小城市、農村地區下沉的各項工作。

中西部地區與東部地區已走向分化

日前，國務院辦公廳印發《關于做好公路交通保通保暢工作 確保人員車輛正常通行的通知》，《通知》提出“五個嚴禁”：嚴禁擅自封閉高速公路出入口;嚴禁阻斷國省干線公路;嚴禁硬隔離或挖斷農村公路;嚴禁阻礙應急運輸車輛通行;嚴禁擅自在高速公路服務區和收費站、省界和國省干線公路設置疫情防控檢疫點或檢測站。《通知》還強調，對擅自阻斷公路交通基礎設施、干擾公路運輸正常秩序的，要嚴肅追究有關部門和單位的責任。

《通知》印發的背后，是一些地方不講科學、非理性的“硬核”防控做法，這在農村地區表現得尤為明顯。從起初對來自湖北的人員進行登記，到阻止返鄉人員回家，再到以公告形式宣布對來自湖北、浙江、廣東、河南、湖南、安徽、江西等疫情重點地區務工人員一律勸返，甚至對村民限制出入或規定時間出入、外人（車）一律不得進入村莊等。

在中國人民大學法學院教授楊建順看來，之所以出現這么多看似無理的防控手段，其實是人們在努力試圖防控新冠肺炎疫情擴散。疫情具有不可預測性，加之人們對疫情擴散及其防控缺乏科學認識，而各相關方面又沒有及時跟進指導，導致各地各領域各自為政，采取了五花八門的措施，呈現出無序、混亂的局面。

對于農村疫情防控來說，采用封路、封村甚至封門這種“硬”做法，固然是十分有效的，然而，封路、封村等做法，也暴露了鄉村治理方面的“短板”。

將中西部與東部地區相比，問題則更加明顯。

就拿河南與浙江對比來說，截至2月18日，河南省累計報告確診1257例，浙江省累計報告1172例，兩省疫情嚴重程度基本相當，但浙江并沒有采取封路、禁行等“一刀切”的措施，顯得更有信心、有能力應對疫情。

武漢大學中國鄉村治理研究中心教授桂華認為，在鄉村治理方面，東部地區與中西部地區已經走向了分化。東部沿海由于地方財力雄厚，很多地區對鄉村基層組織進行改造。譬如，在鄉村建設網格體系，用網格員替代村民小組長，用網格治理替代基層群眾自治，將城市的治理方式推到鄉村。在這次疫情防控中，類似浙江這樣的東部地區，由于已經建立比較健全的“橫到邊、縱到底”網格體系，因此，可以不靠封路、封村等方式來防止疫情傳播。這種“橫到邊、縱到底”網格體系，最早是用于城市流動人口管理的。近14天內從武漢流入人員，遠遠少于平時的流動人口，龐大的網格體系應對起來毫不費力。

反觀中西部地區，自稅費改革以來，中西部一些地區除了落實精準扶貧工作之外，過去十多年幾乎沒有面臨過重大的基層治理挑戰。一些地區長期以來基層組織不被激活，疫情突發之后，近乎本能反應地采用了封路、封村、禁行這種簡單、原始甚至有點“粗暴”的手段，一夜回到農耕時代。

鄉村防疫的難點

中國傳媒大學文化產業管理學院法律系主任鄭寧認為，那些不合理的防控手段，反映出地方政府在來勢洶洶的疫情之下，缺乏“全國一盤棋”的整體格局，一味追求防疫政績或者不被問責，簡單粗暴一刀切式地強推防疫措施，沒有尊重和保障基本人權，違反了現行法律法規規定，手段和目的之間不成比例，容易帶來更多的消極影響。

而對于基層醫療衛生機構醫療服務能力相對薄弱的農村地區來說，封路、封村是不是防控疫情的唯一選項？

2月11日，國務院聯防聯控機制召開新聞發布會，介紹加強農村疫情防控有關情況。會上，國家衛健委基層衛生健康司司長聶春雷表示，目前全國有144萬鄉村醫生，在廣大農村地區，鄉村醫生就是農民健康的“守門人”。

根據中國人民共和國民政部統計，截至2017年12月31日，全國范圍行政村總數約為69萬個。

也就是說，絕大多數農村擁有的鄉村醫生屈指可數。

從另一個方面來說，鄉村醫生在疫情防控方面的能力也相對不足。聶春雷介紹，目前國家衛健委重點開展了幾項工作：一是展開培訓，截至2月10日，有56萬鄉村醫生在中國繼續醫學教育網上在線學習了新冠肺炎的疫情防控課程。二是加強對村醫的指導，在已建立“醫聯體”“醫共體”的地方，由上級醫院派人來指導，沒有建立“醫聯體”“醫共體”的地方，由鄉鎮衛生院的醫生進行“包村”服務。三是利用信息化手段，比如家庭醫生App、微信、電話等，加強村醫和居家隔離者的溝通，提高效率，為防控工作打好基礎。

與此同時，聶春雷在發布會上表示，鄉村防護物資特別是醫用口罩的短缺比較普遍。“我們一直會同相關部門努力解決，特別是要求各地在物資調配時一定要考慮基層醫療機構醫務人員防護用品的供應問題，要確保基層的醫務人員不要由于沒有防護用品而感染。”聶春雷說。

“市長治村”能否替代鄉村基層治理體系？

桂華在社會調查中發現，全國許多地區正在建設“民有所呼，我有所應”平臺，將群眾的多種投訴渠道整合到“市長熱線（12345）”平臺，建立責任清單，將所有可能出現的訴求歸口到具體單位和部門，同時加強責任考核。

“我們總結說，這叫‘市長治村，市長通過12345平臺直接指揮村長。”桂華表示，在他看來，在農村建立網格體系和“市長熱線”，用這套體系來替代鄉村基層治理體系，當然可以讓群眾很好地反饋訴求。問題在于，“市長熱線”沒有辦法識別出哪些是合理訴求，哪些是不合理訴求。治理資源是有限的，不存在全能的政府和基層干部。“市長熱線”本質是技術治理，是將政府治理能力技術化，這在提升治理能力的同時，也會帶來新的問題。譬如，責任清單中沒有規定的事情就沒辦法解決。

“循章辦事是技術官僚的特性。這次武漢疫情應對上所存在的種種問題，正好反映了技術官僚體系的笨拙、守成和惰性一面。社會治理尤其是像突發疫情這種重大事件，技術治理體系是無法應對的。”桂華表示。