污水行業PPP項目投資風險分析及對策

劉瀟

摘要：污水處理行業是我國公共基礎設施的重要組成部分，是我國較早引用社會資本開展公私合作的領域之一。但由于PPP項目的多樣性、復雜性、長期性，使得項目存在多重風險。本文從企業的角度出發，簡述PPP模式在污水處理行業的發展歷程及優勢，分析其投資風險，并提出有針對性的對策措施，旨在利用好PPP操作模式獲得穩健的收益。

關鍵詞：PPP模式；污水行業；投資風險與防范

我國城鎮污水排放量呈逐年上升趨勢，在公共基礎建設中，污水處理廠的建設最為緊迫。國務院2016年頒布的《水污染防治行動計劃》，要求到2020年階段性改善水環境質量，縣城、城市污水處理率分別要達到85%、95%。業內普遍預計，這將帶動至少2萬億元的污水處理廠的建設需求，污水處理市場將出現迅速發展的局面。一方面，地方債務限制了地方政府的投資空間，因此政府大力推廣污水處理項目采用PPP模式。另一方面，污水處理行業具有長期穩定的現金流，且污水處理費仍有上調趨勢，是一個非常有潛力的投資市場。

一、PPP模式概述

（一）定義

PPP （Public-Private-Partnership），又稱PPP模式，指在公共服務領域，政府推出可行性高、產生額外價值的PPP項目，采取公開、公平、公正競爭的方式選擇具有投資、運營管理、風險承受能力的社會資本，雙方在“風險共擔、利益共享”的原則上，以特許經營權為合作基礎，訂立合作合同。由社會資本提供公共服務，政府依據服務績效評價結果向社會資本支付對價。現階段PPP模式主要應用于公共基礎設施領域，它不僅是一種融資手段創新，更是一次行政體制、財政體制、投融資體制的創新。

（二）運行方式

PPP項目主要運作模式分為已建部分和新建部分。新建主要采用下列運作方式：建設-擁有-運營（BOO）、建設-運營-移交（BOT）、建設-租賃-運營-轉讓（BLOT）。已建主要采用下列運作方式：購買-建設-運營（BBO）、租賃-建設-運營（LBO）、委托運營（O&M）。具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置方式等因素決定。它強調合作過程中的風險分擔機制和項目的物有所值原則，根據PPP項目的具體情況和所處不同階段，也可采用多種模式相結合的方式進行。

（三）實施內容

PPP項目整個實施過程遵循PPP模式的基本原則，實施內容主要分為前期、中期、后期三個階段。前期主要是進行PPP項目篩選、可行性論證、物有所值評價、財政承受能力論證、方案編制及審核。中期進行公開競爭性招標、投資方選定、組建項目公司、項目融資、建設、運營管理、績效評價與支付等過程。后期進行項目移交準備、資產交割、項目后評價。

二、PPP模式在我國的發展歷程及優勢

（一）發展歷程

中國PPP模式的發展一直采取政策先行、政策導向方式。1989年國務院頒發的《關于鼓勵外商投資的規定》可以被視作我國第一個關于PPP模式的相關規定。1994年后，隨著分稅制改革的推進，地方政府的部分財權上繳中央，PPP模式成為地方政府進行基礎設施建設的重要選擇。進入21世紀，隨著基礎設施建設需求大量增多，政府鼓勵公私合營及特許經營模式的開展，先后出臺《市政公用事業特許經營管理辦法》《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》等相關政策。經過2008年的金融海嘯，社會資本競爭力下降，PPP模式開展遭遇瓶頸。十八屆三中全會上，中央強調了經濟體制改革要不斷推進投融資體制改革，“要利用特許經營、投資補助、政府購買服務等方式吸引民間資本參與經營性項目建設與運營”，這可以看作我國PPP模式改革的重要信號。國家發改委、財政部及各部委相繼出臺了多項積極鼓勵政策，分別從政策層面和操作流程層面對政府與社會資本的合作予以規范和指導，為各類主體規范了行為準則。

（二）優勢

PPP模式的優勢在于使政府的財政支出更少，企業的投資風險更小，社會服務獲得更高的經濟效益和時間效益。

首先，有利于緩解地方財政壓力。地方債務限制了各級政府的投資空間，推廣PPP模式可以將適度的市場競爭引入城市基礎設施領域，將財政集中支付壓力分攤為幾十年來按期支付，使得地方財政資金可以用到更迫切、更需要的地方，是社會供給服務的重大創新。

其次，有利于政府職能轉變。社會資本承擔項目涉及的建設、投資、融資、運營和維護等責任，政府作為監督方和合作方，減少對直接事務的參與，主要承擔機制建設、政策指導、項目監督管理、績效評價等職責，充分發揮市場機制的調節作用。

最后，有利于增強公共基礎設施可持續運行的效率和能力。污水處理行業市場巨大，前景好，隨著將來污水處理費的上調，會帶來長期穩定的收益，使得污水處理市場非常具有投資吸引力。通過公開競爭性方式競標上的投資者都是具備先進的行業處理技術、豐富的管理經驗和較高的綜合實力，這有助于項目實現更高的經濟效益和時間效益。

三、PPP模式存在的風險

任何投資都是有風險的，PPP模式靈活多變，存在的風險也具有多樣性。

（一）政策風險

第一，PPP項目時間跨度長，往往20-30年，未來政策情況難于預測，不可能一成不變。社會資本的投資收益往往來源于政府的污水處理費收入，不足的地方財政補貼。項目建成后，相關的收費定價權還掌握在政府手里，是否能收回收益，取決于政府的信用程度。第二，缺乏明確的規范化流程，部分政府部門只顧著化解地方債務，而忽視了對項目本身的可行性論證、物有所值論證、合作方選擇、運行監管以及績效評價考核等環節的嚴格監管，導致PPP項目雖然落地數量很多，但由于前期環節未能規范化，導致項目開展過程中問題也很多。

（二）運營風險

第一，政府過度參與。PPP方案多是由政府設計的，運營企業不參與設計，政府對市場運營考慮不夠充分，會導致PPP項目后期運營出現困境。第二，唯一性不能保障。PPP項目中標企業依靠特許經營權來取得未來20-30年的收入，唯一性通常通過與當地政府談判確定，目前PPP政策中尚未有對唯一性的明確規定，當唯一性喪失，項目收益將受到嚴重影響。第三，無法自由定價。污水處理項目是準公益性項目，定價通常是由政府部門決定，無法由運營企業根據市場情況決定，缺乏靈活性。目前頒布的PPP模式改革的相關政策中強調政府與社會資本“利益共享、風險共擔”，若無法按市場價格調整，收入嚴重低于預期，將會導致項目資金緊缺，難以順利推進。

（三）財務風險

第一，財務預測風險。企業對PPP項目投資可行性分析不全面，對項目整體的投入及回報測算不準確，導致投資偏離預計情況，多項工作無法開展。第二，融資風險。污水處理項目主要包括前期建設（管網和廠區）和運營兩部分，融資體量大、投資跨度時期長，在前期建設和后期運營都需要投入大量資金，資金籌措壓力非常大，融資跟不上，資金鏈斷裂很可能導致項目失敗。銀行貸款的融資條件比較嚴格，需要設置許多擔保條件，約束較大，受限制較多。貸款利率是浮動利率易受市場環境波動，融資成本也隨之變動，融資成本高。第三，涉稅風險。關于PPP項目實際操作下的涉稅問題分布在各個稅法條例中，PPP模式涉及稅收問題缺乏針對性。

四、風險防范措施

（一）強化政策機制

第一，細化合同保障權益。根據具體項目情況，準確估計項目運行中的政策風險因素、影響比重及其發生的概率，有針對性地細化合作條款，明確合作期內雙方權利、責任、義務，包括合作期限、服務內容以及項目結束后的移交事項等。第二，對于可能出現的風險后續可以簽訂補充合同，約定政府和社會資本方各自承擔的責任比例。第三，完善項目退出、中止機制。當項目達不到預期，應及時啟動中止、退出機制，合理保障企業方的利益。

（二）完善營運體系

第一，主導項目運營管理。組建項目公司，企業方出資比例應超50%，對公司擁有實際控制權。按照《公司法》規定設立股東會、董事會、監事會，在公司章程中明確各自權利、義務。董事會成員依照章程約定參與項目的日常運營管理與決策，減少政府的干預行為。第二，建立利益補償機制。污水處理行業屬于公共基礎設施服務，不能為了牟取暴利而降低服務水平和質量，應與政府合理確定提供服務價格以及補貼標準，達到項目建設、運營的合理平衡。第三，建立風險共擔機制。企業方負責項目的融資、建設、運營和技術風險，政府方負責國家政策、法律規定、操作規范等宏觀調控，雙方共同承擔不可抗力風險。當項目出現達不到預期收益情形時，需要政府共同承擔風險，可以采取補貼等方式彌補企業方損失。

（三）降低財務風險

第一，做好投資分析。做好PPP項目的可行性分析，對項目進行盈利能力分析和償債能力分析，將財務評價指標作為決策的依據。包括投資及運營成本與收益測算，投資回收期測算。充分研究整個項目的融資模式，做好融資計劃，包括資金來源、資金結構、融資成本、用款計劃等，提高項目預期收益預測的準確性，盡早邀請金融機構介入，結合金融機構的意見確定合作模式和操作方案，使得后續融資方案能落實到位。應考慮多種方案的融資模式，比較各種融資模式的綜合成本，選擇最優的融資方案。第二，拓寬融資渠道。PPP模式有很多種，針對具體采用的操作模式在不同的階段采取不同的融資模式。例如：在項目建設期可采用項目收益債方式融資，在項目建成后可采用資產證券化的方式融資，同時，以項目收益權做擔保進行質押融資也是一個非常好的方式。利用好政府紅利政策，積極爭取地方和中央政府財政資金的補助，積極爭取PPP專項基金的支持。第三，做好稅收籌劃。準確判斷項目不同階段的納稅義務，準確預測稅收成本，充分享受稅收優惠，在合同中明確相關涉稅風險，正確處理各種涉稅問題，減少稅務風險。

五、結束語

隨著污水處理需求的日益擴張，未來污水處理行業是非常有前景的。國家應積極鼓勵社會資本參與投資，對于企業方來說，應該結合企業自身的風險承受能力，做好投資分析，把重點放在分析項目的具體風險上，針對性地制定好風險防范措施，合理控制風險，讓企業獲得長期、穩定、合理的經濟回報。財

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