國(guó)土空間規(guī)劃背景下城鎮(zhèn)低效土地整治研究

連恒 仲星 韓叢波 黨軍勇 賈明明

摘要 健全節(jié)約集約用地制度，限定建設(shè)用地總量，嚴(yán)控建設(shè)用地增量，盤(pán)活建設(shè)用地存量，提高土地利用效率，解決城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中的低效土地利用問(wèn)題，是保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力的重要因素之一。在研究城鎮(zhèn)低效土地整治規(guī)劃技術(shù)基礎(chǔ)上，分析城鎮(zhèn)低效土地改造利用方式，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地承載能力，以促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

關(guān)鍵詞 低效土地;整治潛力;整治模式

中圖分類號(hào) F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 0517-6611（2020）24-0247-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.24.069

開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Study on Urban Inefficient Land Regulation under the Background of Territorial Space Planning

LIAN Heng1，ZHONG Xing2，HAN Congbo1 et al （1.Second Topographic Survey Team， Ministry of Natural Resources of the Peoples Republic of China， Xian， Shaanxi 710054; 2. Geological Survey Co.， Ltd.， Zhongshaan Nuclear Industry Group， Xian， Shaanxi 710100）

Abstract Perfecting the system of economical and intensive land use， limiting the total amount of construction land， strictly controlling the increment of construction land， activating the stock of construction land， improving the efficiency of land use， and solving the problem of inefficient land use in the process of urbanization are the important factors to ensure the sustainable development of economy and society. On the basis of studying the planning technology of lowefficiency land renovation in cities and towns， this paper analyzes the transformation and utilization modes of lowefficiency land in cities and towns， optimizes the structure of land utilization， and improves the carrying capacity of land， so as to promote the development of new urbanization.

Key words Inefficient land;Remediation potential;Remediation mode

按照《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》、《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》等文件要求，強(qiáng)調(diào)應(yīng)以促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為導(dǎo)向，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)散亂、閑置、低效建設(shè)用地整理，推動(dòng)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展;以精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧為要求，大力推進(jìn)貧困地區(qū)土地綜合整治，加大政策、項(xiàng)目、資金支持，助力脫貧攻堅(jiān);以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為前提，大力推進(jìn)廢棄、退化、污染、損毀土地的治理、改良和修復(fù)，促進(jìn)土地資源永續(xù)利用[1]。

根據(jù)要求內(nèi)容， 2016年，國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》的通知，指導(dǎo)推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)。2019年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，自然資源部發(fā)布的《市縣國(guó)土總體空間規(guī)劃編制指南》對(duì)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)提出了要求，對(duì)城鄉(xiāng)低效用地利用、城市更新和鄉(xiāng)村土地綜合整治工作也進(jìn)行了明確。

在把握中共中央、國(guó)務(wù)院和自然資源部政策方向的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，在資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)（簡(jiǎn)稱“雙評(píng)價(jià)”）的基礎(chǔ)上[2]，推進(jìn)城鎮(zhèn)低效土地整治，破解城鄉(xiāng)發(fā)展用地需求與供給矛盾，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，促進(jìn)城鎮(zhèn)更新改造和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，具有十分迫切的現(xiàn)實(shí)意義。

1 規(guī)劃總體要求

為了加強(qiáng)地區(qū)國(guó)土空間的修復(fù)和利用，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地合理布局，科學(xué)的制定城鄉(xiāng)低效土地整治規(guī)劃，使整治規(guī)劃規(guī)范、有效，有更強(qiáng)的針對(duì)性、指導(dǎo)性和可操作性，需要對(duì)規(guī)劃的框架要求進(jìn)行研究和分析。

1.1 規(guī)劃目的

在 “雙評(píng)價(jià)”的基礎(chǔ)上，科學(xué)分析城鄉(xiāng)低效土地整治潛力。通過(guò)推進(jìn)城鄉(xiāng)低效土地改造，盤(pán)活存量建設(shè)用地，促進(jìn)存量建設(shè)用地再利用，提高土地利用效率，增強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地供給，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，助力鄉(xiāng)村振興。

1.2 規(guī)劃原則

堅(jiān)持政府引導(dǎo)、規(guī)劃先行;堅(jiān)持市場(chǎng)取向、因勢(shì)利導(dǎo);堅(jiān)持公眾參與、平等協(xié)商;堅(jiān)持利益共享、多方共贏;堅(jiān)持因地制宜、規(guī)范運(yùn)作的原則，在符合上級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的前提下，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平，積極穩(wěn)妥推進(jìn)低效土地整治工作。將城鄉(xiāng)低效土地整治與國(guó)土整治、生態(tài)修復(fù)有機(jī)結(jié)合。

1.3 規(guī)劃的定位 整治規(guī)劃是城市國(guó)土空間總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的專項(xiàng)內(nèi)容，是實(shí)施城鄉(xiāng)低效土地再利用的指導(dǎo)性文件。 城鎮(zhèn)低效土地整治工程界定、改造方式、用地布局、時(shí)序安排、用地強(qiáng)度等工作，均應(yīng)符合整治規(guī)劃的總體要求。

1.4 規(guī)劃范圍 以城鎮(zhèn)功能控制區(qū)為規(guī)劃范圍。

1.5 規(guī)劃編制 根據(jù)城鎮(zhèn)低效土地整治的目標(biāo)、任務(wù)，依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，在“雙評(píng)價(jià)”的基礎(chǔ)上，針對(duì)待改造的城鎮(zhèn)功能控制區(qū)用地，采取差異化的整治措施，完成城鎮(zhèn)低效用地的改造，達(dá)到再利用的目的，技術(shù)方案如圖1所示。

2 整治潛力分析

2.1 城鄉(xiāng)低效土地評(píng)價(jià) 以資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)為依據(jù)，分析城鎮(zhèn)低效土地進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)的承載規(guī)模，識(shí)別城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)。

2.1.1 資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)。針對(duì)城鎮(zhèn)低效土地，在現(xiàn)有發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平、生產(chǎn)生活方式下， 對(duì)比現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模與城鎮(zhèn)建設(shè)承載規(guī)模，識(shí)別區(qū)域土地、水、氣候、生態(tài)、地質(zhì)、災(zāi)害等環(huán)境要素承載狀態(tài)，重點(diǎn)研究水資源承載力，合理判斷該區(qū)域內(nèi)土地資源能夠支撐的城鎮(zhèn)建設(shè)活動(dòng)的最大合理規(guī)模。

2.1.2 國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)。

在維系生態(tài)系統(tǒng)健康和國(guó)土安全的前提下，綜合考慮地區(qū)自然、人工、政策等資源環(huán)境等要素條件，選取評(píng)價(jià)因子，評(píng)價(jià)城鎮(zhèn)低效土地進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)活動(dòng)的適宜程度，重點(diǎn)識(shí)別城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)。評(píng)價(jià)因子的選取一般將水資源短缺、地形坡度大于25°、海拔過(guò)高、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性極高的區(qū)域，劃定為城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)[3]。

2.2 城鎮(zhèn)低效土地的利用特點(diǎn)

2.2.1 區(qū)域地形復(fù)雜，發(fā)展空間受限。現(xiàn)有改造區(qū)域中的低效土地利用類型多樣且分布有一定規(guī)律。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，建設(shè)用地的內(nèi)在需求快速釋放，用地需求空間大幅增長(zhǎng)，需要更多的建設(shè)用地指標(biāo);另一方面，受地形地貌、水資源和生態(tài)環(huán)境的制約以及各種人工要素及政策因素的制約，城鎮(zhèn)低效土地未來(lái)可作為新增建設(shè)用地指標(biāo)的空間有限。

2.2.2 建設(shè)用地利用集約度不高。受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件限制，城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用效率普遍偏低，土地使用強(qiáng)度低，可提升空間大;用地空間組織零散、破碎，集約度不高，客觀造成土地資源的浪費(fèi)。

2.2.3 工業(yè)用地粗放。低效工業(yè)用地在城鎮(zhèn)低效土地中的比重較大。一方面，由于長(zhǎng)期發(fā)展工業(yè)企業(yè)，工業(yè)用地體量大，地塊破碎、布局分散，未形成集聚效應(yīng)，規(guī)模化發(fā)展;另一方面，隨著城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)，區(qū)域煤炭、鋼鐵、水泥等產(chǎn)業(yè)面臨淘汰、升級(jí)，機(jī)械裝備制造、材料加工、新材料和物流商貿(mào)等產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，導(dǎo)致工業(yè)用地的需求劇增[4]。

2.2.4 用地結(jié)構(gòu)不合理。

面對(duì)城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村部分區(qū)域公共管理和服務(wù)設(shè)施配套落后，已不能推動(dòng)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾解決，不能適應(yīng)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。抓住優(yōu)化國(guó)土空間布局的關(guān)鍵點(diǎn)，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)綠地、廣場(chǎng)、市政共用設(shè)施用地等地類布局，提升城鎮(zhèn)人居環(huán)境改造升級(jí)。

2.3 整治內(nèi)容 依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃戰(zhàn)略意圖及資源利用的主導(dǎo)方式，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃用途分類標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)低效土地整治對(duì)象可歸納為以下幾類：

低效居住用地：包含待改造老舊居住區(qū)、棚戶區(qū)、城中村等用地;低效公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地：在原有行政機(jī)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)條件下建設(shè)的有關(guān)用地，現(xiàn)階段需搬遷的行政單位或者劃撥用地、教育科研等服務(wù)類用地;低效商服用地：業(yè)態(tài)低端，土地利用率低，不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需淘汰的產(chǎn)業(yè)用地;低效工業(yè)用地：國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的淘汰類需升級(jí)的產(chǎn)業(yè)用地，“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)改造用地[3];低效物流倉(cāng)儲(chǔ)用地：城鎮(zhèn)建設(shè)控制區(qū)內(nèi)與現(xiàn)階段國(guó)土空間規(guī)劃不符的低效利用土地;批而未用土地：已經(jīng)法定流程批準(zhǔn)，現(xiàn)階段批而未用或批而未供的閑置用地;其他低效建設(shè)用地：其他廢棄、退化、污染、損毀的用地，需通過(guò)規(guī)劃改造才能二次利用的土地。

2.4 整治目標(biāo)

在符合國(guó)土空間規(guī)劃的前提下，以資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)為依據(jù)，堅(jiān)持耕地資源保護(hù)的下限及建設(shè)用地總量的上限，推進(jìn)城鎮(zhèn)低效土地整治工作。將城鎮(zhèn)低效土地整治與工礦廢棄地再利用、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和貧困地區(qū)土地綜合整治有機(jī)結(jié)合，提升土地利用的綜合效能。具體整治目標(biāo)如下：

以城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善為目標(biāo)，提升人居環(huán)境、公共管理與公共服務(wù)設(shè)施配套等，整合用地資源，提升土地利用率。

以產(chǎn)業(yè)升級(jí)、集約發(fā)展為目標(biāo)，推進(jìn)供給側(cè)改革，促進(jìn)落后產(chǎn)能的更新?lián)Q代，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升環(huán)境質(zhì)量，增強(qiáng)綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

以提升農(nóng)村人居環(huán)境、改善生活品質(zhì)為目標(biāo)，優(yōu)化村莊布局，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。以優(yōu)化土地使用效能為目標(biāo)，通過(guò)土地整治、增減掛鉤等措施，助力城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)用地需求與供給矛盾的破解。

3 城鎮(zhèn)低效土地整治規(guī)劃

根據(jù)城鎮(zhèn)低效土地的類型，制定針對(duì)性強(qiáng)、可操作性的政策導(dǎo)向，采取差異化的整治模式，有效推進(jìn)城鎮(zhèn)低效土地整治工作。

3.1 城鎮(zhèn)低效土地整治方式

3.1.1 土地使用權(quán)人改造。在城鎮(zhèn)建設(shè)控制區(qū)范圍內(nèi)，符合國(guó)土空間規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃的，由原土地使用權(quán)人自行改造，涉及土地使用權(quán)出讓方式改變的，可采取協(xié)議方式補(bǔ)辦出讓手續(xù)，補(bǔ)繳土地出讓金。在符合規(guī)劃條件下，如改變土地用途或者提高土地利用強(qiáng)度的，補(bǔ)繳土地出讓差價(jià)[8]。

3.1.2 引入社會(huì)資金改造。對(duì)于納入城鎮(zhèn)低效土地整治范圍的工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地，由政府將拆遷、安置、補(bǔ)償?shù)惹捌诠ぷ髋c規(guī)劃確定的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)連同土地使用權(quán)整體打包，發(fā)揮市場(chǎng)的宏觀調(diào)控作用，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式，引入社會(huì)投資人統(tǒng)一實(shí)施，以提高土地利用率，提升土地價(jià)值[9]。

3.1.3 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改造。屬城鎮(zhèn)建設(shè)控制區(qū)范圍內(nèi)的由集體經(jīng)營(yíng)和管理的建設(shè)用地改造，根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃和年度計(jì)劃組織實(shí)施。其可以通過(guò)協(xié)議出租、出讓方式取得集體經(jīng)營(yíng)性用地，自主經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織的可持續(xù)發(fā)展。

3.1.4 政府回購(gòu)改造。

整治規(guī)劃區(qū)內(nèi)需改建或調(diào)整使用土地，政府根據(jù)該建設(shè)用地的利用現(xiàn)狀，由政府出資，依法收回或者收購(gòu)?fù)恋厥褂脵?quán)，納入土地儲(chǔ)備計(jì)劃，優(yōu)先用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

3.1.5 土地并宗改造。根據(jù)土地整治規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃，結(jié)合待整治土地的利用現(xiàn)狀，發(fā)揮使用權(quán)主體優(yōu)勢(shì)，通過(guò)協(xié)議出租或出讓方式，化零為整，整合相鄰需改造宗地，辦理土地變更登記手續(xù)，進(jìn)行集中改造。

3.2 城鎮(zhèn)低效土地整治差異化政策措施

3.2.1 合理分配土地收益。在城鎮(zhèn)低效土地整治工作中，政府通過(guò)征收農(nóng)村集體建設(shè)用地或者回收、回購(gòu)原國(guó)有土地使用權(quán)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)利用的，將其一定比例的土地出讓收益專項(xiàng)返還原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者國(guó)有土地使用權(quán)人，用于鄉(xiāng)村文化、體育、衛(wèi)生、醫(yī)療設(shè)施的建設(shè)及原國(guó)有土地使用權(quán)人經(jīng)營(yíng)利用，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興 及實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.2.2 推進(jìn)土地置換，維持增減平衡。對(duì)低效工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地改造，在符合國(guó)土空間規(guī)劃及國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的基礎(chǔ)上，通過(guò)收回、收購(gòu)、置換、整合等方式調(diào)整原工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地，盤(pán)活存量用地，增加單位土地產(chǎn)出，進(jìn)一步提升土地生產(chǎn)率。

3.2.3 多元化的供地、拆遷、補(bǔ)償模式。根據(jù)土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目性質(zhì)，探索多元化的供地、拆遷、補(bǔ)償方式。對(duì)于涉及公共利益的開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，由政府主導(dǎo)拆遷，統(tǒng)一補(bǔ)償，并以劃撥方式供地;對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地，根據(jù)土地利用現(xiàn)狀，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)確定整治主體，統(tǒng)一實(shí)施。

4 結(jié)語(yǔ)

結(jié)合城鎮(zhèn)低效土地整治規(guī)劃系統(tǒng)，分析了規(guī)劃的目的、原則、范圍等要素，研究了城鎮(zhèn)低效土地整治潛力評(píng)價(jià)的內(nèi)容及土地利用特點(diǎn)，構(gòu)建了城鎮(zhèn)低效土地整治模式。通過(guò)城鎮(zhèn)低效土地整治規(guī)劃的實(shí)施，能夠改變?cè)械托恋鼗祀s交錯(cuò)的格局，整合土地資源，盤(pán)活存量用地，發(fā)揮集聚效應(yīng)，緩解用地矛盾，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí);完善公共服務(wù)設(shè)施，改善人居環(huán)境;推進(jìn)環(huán)境治理，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[10]。

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