東江流域水資源管理與保護實踐及思考

黃 亮，羅 昊，許 衡

(珠江水資源保護科學研究所，廣東 廣州 510611)

東江是珠江水系主要河流之一，流域分屬廣東和江西兩省，南臨南海并毗鄰香港。東江發(fā)源于江西省尋鄔縣椏髻缽，南流入廣東境內，至龍川合河壩匯安遠水后稱東江，后流經龍川、和平、東源、源城、紫金、惠城、博羅至東莞市的石龍，分南北兩水道入獅子洋，經虎門出海。東江流域多年平均地表水資源量273.8億m3，水資源開發(fā)利用率15.4%，水資源利用消耗率5.8%[1]。流域水資源相對豐富，水資源開發(fā)利用強度中等，水質總體良好，已建新豐江、楓樹壩、白盆珠等大型水庫，為防洪、供水的骨干水庫。東江流域是珠江經濟較發(fā)達、人口較集中的地區(qū)，是珠江流域重要水域和主要水源地，也是對港供水的重要水源[2]。東江流域水資源管理與保護研究對于保障東江流域供水安全和水生態(tài)安全，實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)經濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1 東江流域水資源管理與保護實踐

1.1 最嚴格水資源管理

為保證東江水資源的可持續(xù)利用，根據國務院《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》《廣東省最嚴格水資源管理制度實施方案》等文件要求[3]，東江流域各地市均陸續(xù)制定了最嚴格水資源管理制度實施方案。通過嚴格取水總量控制管理，嚴格水資源論證審批，嚴格地下水保護和開發(fā)利用管理，取用水大戶監(jiān)督管理，水資源統(tǒng)一調度等，實行用水總量控制；通過推進水價改革和節(jié)水示范建設，節(jié)水型器具推廣和管理，非常規(guī)水源利用，加強節(jié)水監(jiān)督與節(jié)水改造等，強化用水效率控制；通過水功能區(qū)劃定，水功能區(qū)和入河排污口監(jiān)督管理，飲用水水源安全保障，水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復等，落實水功能區(qū)限制納污制度。

1.2 東江流域(石龍以上)水量分配

組織實施水量分配方案對合理配置水資源，實行用水總量控制，確保流域主要控制斷面最小下泄水量，保障流域經濟社會可持續(xù)發(fā)展等具有重要意義。2016年7月，水利部批復了《東江流域(石龍以上)水量分配方案》，方案提出了東江流域(石龍以上)河道外地表水多年平均水量分配份額，確定羅浮、細坳、博羅3個斷面為東江流域(石龍以上)水量分配控制斷面，明確了控制斷面下泄水量控制指標和最小下泄流量控制指標等，對流域水資源調度管理具有指導作用。

1.3 水源地保護

東江流域現(xiàn)有全國重要飲用水水源地十余個，主要供水對象為香港、深圳、河源、惠州、東莞、廣州等市。根據水利部珠江水利委員會(簡稱珠委)開展的水源地安全保障達標建設檢查結果，東江流域各水源地水量達標總體情況良好，供水量穩(wěn)定，年度供水保證率均達到95%以上，各水源地基本完成了應急備用水源建設，供水設施完好，取水和輸水工程運行安全，水源地取水口達標率保持良好態(tài)勢，水源地監(jiān)控能力均有不同程度的提升。

1.4 河湖健康評估

2016～2017年，珠委對東江流域開展了河湖健康評估工作，根據東江流域的特點，組織開展東江流域水質水生物監(jiān)測、公眾滿意度、河岸帶調查，對東江流域評估分區(qū)的河流形態(tài)、水文、水質、水生態(tài)四個方面進行了分類評估和綜合評估。經綜合評估，東江干流與支流定南水、新豐江、增江河流狀況為健康；支流西枝江河流狀況為亞健康。

1.5 水功能區(qū)監(jiān)督管理

根據《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃(2011—2030年)》，東江共劃分為19個水功能區(qū)，其中保護區(qū)6個，保留區(qū)6個，緩沖區(qū)3個，開發(fā)利用區(qū)4個，長度841.4km。按照水利部《水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》要求[4]，東江流域各地市主要開展了水功能區(qū)確界立碑，入河排污口整治等工作，進一步完善了水功能區(qū)監(jiān)督管理制度體系等。

1.6 生態(tài)流量研究與保障

為科學確定河湖生態(tài)水量(流量)，奠定流域水量調度、生態(tài)保護修復和流域綜合管理等工作基礎，2018年7月，珠委開展了珠江河湖生態(tài)水量(流量)研究[5]。結合東江流域水情、不同地區(qū)河湖水資源條件、開發(fā)利用狀況以及生態(tài)保護與修復要求，選取東江干流龍川、河源、博羅為主要控制斷面，研究計算了生態(tài)基流、不同時期基本生態(tài)水量和目標生態(tài)水量，提出了生態(tài)水量(流量)保障的思路與對策。

2019年，珠委組織編制了《東江生態(tài)流量(水量)保障實施方案》，選擇羅浮(水背)、細坳(勝前)、龍川、河源、博羅作為生態(tài)流量(水量)的主要控制斷面，研究確定了主要控制斷面生態(tài)流量管控與調度目標。方案根據水庫蓄水情況和枯水期流量預警實行動態(tài)調度。綜合考慮雨水情預報、水庫蓄水、經濟社會用水等因素，在水量調度方案基礎上制訂實時調度指令并下達執(zhí)行，地方人民政府與水行政主管部門根據流域機構的調度指令，組織管轄范圍內的控制性工程開展水量調度，必要時啟動河道外經濟社會取用水管控，保障主要控制斷面生態(tài)流量(水量)和下游生活、生態(tài)、生產用水需求。

1.7 生態(tài)補償

2016年4月，國務院印發(fā)《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，明確在江西-廣東東江開展跨流域生態(tài)保護補償試點。同年10月，江西、廣東兩省人民政府簽署了《東江流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議》，明確了東江流域上下游橫向生態(tài)補償期限暫定3年，跨界斷面水質年均值達到Ⅲ類標準，水質達標率逐年改善。

該生態(tài)補償協(xié)議明確以廟咀里、興寧電站兩個跨省界斷面為考核監(jiān)測斷面，考核監(jiān)測指標為地表水環(huán)境質量標準中的pH、高錳酸鹽指數、5d生化需氧量、氨氮、總磷等5項指標。由江西、廣東兩省聯(lián)合開展篁鄉(xiāng)河、老城河兩個跨省界斷面監(jiān)測評估，中國環(huán)境監(jiān)測總站負責組織江西、廣東兩省有關環(huán)境監(jiān)測部門，對跨界斷面水質開展聯(lián)合監(jiān)測。江西、廣東兩省共同設立補償資金，生態(tài)資金補償與水質考核結果掛鉤，專項用于東江源頭水污染防治和生態(tài)環(huán)境保護與建設工作，兩省共同加強補償資金使用監(jiān)管。

2 水資源管理與保護難點熱點問題

2.1 粵港澳大灣區(qū)發(fā)展新形勢

建設粵港澳大灣區(qū)是當前重要的國家戰(zhàn)略之一，中共中央、國務院發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》[6]對東江流域水資源管理與水安全保障提出了更高的要求。規(guī)劃提出應堅持節(jié)水優(yōu)先，強化水資源安全保障，嚴格水資源統(tǒng)一調度管理，保障珠三角以及港澳供水安全，推進三角洲河湖系統(tǒng)治理，構建全區(qū)域綠色生態(tài)水網，實施國家節(jié)水行動等。

當前，東江流域內社會公眾節(jié)水意識普遍不強，對通過節(jié)水緩解水資源短缺，改善水生態(tài)環(huán)境的認識不足，節(jié)水設施和節(jié)水工藝產品的使用還有待推廣，水資源利用效率相較于節(jié)水先進城市偏低。此外，流域城鄉(xiāng)供水安全保障能力還有待提高，局部區(qū)域水資源供需矛盾仍然突出，重要水源地應急備用水源建設不足，水環(huán)境污染風險嚴峻[7]。人民群眾對水資源水生態(tài)水環(huán)境的需求與水利行業(yè)監(jiān)管能力不足的矛盾逐漸顯現(xiàn)。

2.2 河湖生態(tài)流量保障

保障河湖生態(tài)流量(水量)是流域水資源開發(fā)利用、節(jié)約、保護、配置與調度管理的重要基礎，是建設水生態(tài)文明的一項重要舉措，對于強化水利行業(yè)監(jiān)管、維護流域水安全具有重要意義[8]。當前河湖生態(tài)流量概念內涵仍未統(tǒng)一明確，重要河湖生態(tài)保護對象和保護要求基礎研究薄弱，河湖生態(tài)流量保障與管理對策仍有待完善，生態(tài)流量調度保障實施亟待開展。

2.3 流域水資源調度

東江流域降水年內分配不均、年際變化大，水資源調蓄能力不足，流域內取用水量及對香港供水量大，水資源統(tǒng)一調度仍有待加強。東江流域主要通過新豐江、楓樹壩、白盆珠等水庫聯(lián)合調度[9]，保障香港、深圳、東莞等地供水安全，但調度管理中仍存在水量調度管理權限不清、法制保障缺失等問題。

近年來，東江流域干支流梯級工程逐步建成，但各類工程分屬不同地區(qū)和行業(yè)，調度主體涉及水利、電網、航運等部門，難以統(tǒng)籌考慮上下游的綜合利益，水調與電調、航運等突出矛盾。目前實施的東江水資源調度[10]，缺乏法制層面的保障和責任追究機制，在調度關鍵期違反調度指令違規(guī)截流等情況時有發(fā)生，嚴重影響調水效果。

2.4 水利現(xiàn)代化發(fā)展

水利現(xiàn)代化是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的戰(zhàn)略目標和重大任務之一[11]。當前東江流域水資源監(jiān)控能力建設不足，監(jiān)測站點布局的合理性及數據采集的及時性和有效性等方面有待進一步優(yōu)化，信息采集能力與技術還不能完全支撐精細化管理的要求。流域內尚未形成多層次、多區(qū)域、多部門水安全信息共享的大數據平臺，難以實現(xiàn)數據信息和軟硬件資源的有效共享。涉水事務監(jiān)控與水災害預警技術手段現(xiàn)代化程度不高，水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水工程聯(lián)合監(jiān)控預警能力有待提高[12]。

3 水資源管理與保護對策

3.1 節(jié)水優(yōu)先，綠色發(fā)展

為保障水安全和可持續(xù)利用，東江流域需要繼續(xù)踐行節(jié)水優(yōu)先，加強用水總量和用水效率管理，強化用水節(jié)水指標剛性約束，加快推進節(jié)水型技術改造，建立行業(yè)節(jié)水評價體系，強化節(jié)水監(jiān)督管理，提升社會節(jié)水意識，開展節(jié)水行動，創(chuàng)建節(jié)水型先進城市。在農業(yè)節(jié)水方面，改進輸水灌水設施，改良灌溉體系制度，推廣農藝節(jié)水技術；在工業(yè)節(jié)水方面，建立健全循環(huán)用水系統(tǒng)，改革生產用水工藝；在生活節(jié)水方面，加強分質供水官網改造，推廣應用節(jié)水器具等。

通過打造東江清水廊道、萬里碧道、生態(tài)通道，構建流域綠色發(fā)展格局。東江流域需以水源涵養(yǎng)和水生態(tài)保護為主要任務[13]，嚴格控制入河污染物，保護飲用水水源地水質安全，保障重要控制斷面生態(tài)流量，打造江河清水廊道。統(tǒng)籌治污、治水、治岸，兼顧生態(tài)、安全、文化、景觀、經濟和社會多種功能，建設高標準萬里碧道。協(xié)調水資源開發(fā)、航運發(fā)展與水安全保障、水生態(tài)保護、生態(tài)景觀建設關系，構建生態(tài)文明通道。

3.2 統(tǒng)一配置，統(tǒng)一調度

流域水資源統(tǒng)一配置是落實最嚴格水資源管理制度的必然要求[14- 15]，江西、廣東兩省及各地市應根據東江水量分配方案，合理配置區(qū)域內生活、生態(tài)、生產用水，優(yōu)先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，統(tǒng)籌生態(tài)、生產用水，兼顧發(fā)電、航運以及應對突發(fā)事件等其他用水需求，通過流域、區(qū)域水資源配置，處理好上下游、左右岸和有關地區(qū)之間的用水關系，充分發(fā)揮水資源的綜合效益。

通過立法加強和規(guī)范東江水資源的統(tǒng)一調度，明確水資源調度組織與職責、調度方案與計劃、調度實施與管理、數據監(jiān)測與報送、監(jiān)督檢查與問責等，賦予骨干水庫與干支流樞紐水資源配置的功能，實施包含常規(guī)水資源調度、枯水期水資源調度、魚類繁殖期水量調度、生態(tài)流量調度等流域水資源綜合調度。

3.3 以水定需，以水定城

加強用水需求側管理，以水定需、量水而行，將節(jié)水貫穿于經濟社會發(fā)展的全過程和各領域，加快推進用水方式由粗放向節(jié)約集約的根本性轉變，形成有利于水資源節(jié)約利用的空間格局、產業(yè)結構、生產方式和消費模式，不斷提高東江流域用水效率和效益。

在城市發(fā)展和規(guī)劃中，需以水定城、定地、定人、定產，強化規(guī)劃水資源論證，基于水資源條件優(yōu)化城市布局，建立水資源承載能力監(jiān)測預警機制，逐漸形成水資源對區(qū)域社會經濟、產業(yè)布局、城市開發(fā)建設等剛性約束。

3.4 智慧水利，信息水利

將東江流域智慧水利與信息水利建設作為推進水利現(xiàn)代化的著力點和突破口，全面提升感知能力，加快信息資源整合。大力推進新一代信息技術與水利業(yè)務的深度融合，積極構建覆蓋流域江河湖泊水文、水質信息、水利基礎設施體系、管理運行體系的網絡大平臺，形成流域區(qū)域相關信息資源匯集的共享大數據，以及集成業(yè)務支撐、決策支持、公共服務的應用大系統(tǒng)，全面提高水治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，保障流域水資源安全。

4 結語

東江流域具有豐富的水資源管理與保護實踐經驗，但面對粵港澳大灣區(qū)發(fā)展新形勢，河湖生態(tài)流量保障與流域水資源調度新需求，水利現(xiàn)代化發(fā)展新要點，仍需不斷轉變思路，強化節(jié)水優(yōu)先與綠色發(fā)展，開展水資源統(tǒng)一配置與統(tǒng)一調度，堅持以水定需和以水定城，推進智慧水利與信息水利建設。本文研究對于加強東江流域水資源管理與保護，保障粵港澳大灣區(qū)供水安全和水生態(tài)安全，實現(xiàn)經濟社會可持續(xù)發(fā)展等具有重要意義。未來需要流域管理機構和地方政府緊密配合，完善涉水法規(guī)體系，以河長制為契機，探索跨部門協(xié)調的綜合管理體制，進一步推進水資源管理與保護實踐發(fā)展。