新時代中國社區(qū)教育立法的現(xiàn)實基礎與策略

□ 王連喜

現(xiàn)代意義的社區(qū)教育在我國開展已近三十余年，歷經(jīng)了摸索起步、初步建立和蓬勃發(fā)展幾個階段。社區(qū)教育是構建我國終身教育體系的重要組成部分，是推進社區(qū)治理的重要載體，它在提高國民綜合素質(zhì)、創(chuàng)建學習型社會、維護社會和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。近年來，隨著我國創(chuàng)建“全民終身學習型社會”進程的加快，社區(qū)教育的重要性日益突顯，受到各級黨和政府廣泛關注和重視。在政策層面上，各級黨和政府陸續(xù)出臺了一系列有關社區(qū)教育的政策文件，比如《河北省教育廳關于大力推進社區(qū)教育工作的意見》(冀教職成〔2013〕3號)、《教育部等七部委關于推進學習型城市建設的意見》(教職成〔2014〕10號)和《教育部等九部委關于進一步推進社區(qū)教育發(fā)展的意見》(教職成〔2016〕4號)等，這些政策明確了社區(qū)教育發(fā)展路徑和方向，有效地推動了我國社區(qū)教育的發(fā)展。在倡導“依法治教”的法治中國時代，我國在學校教育方面的立法工作已取得了卓越的成績，但作為我國終身教育體系重要組成部分的社區(qū)教育，無論是在運行體制、組織實施方面，還是在社區(qū)教育的監(jiān)督管理、保障措施等方面，均未得到國家層面有效法律的規(guī)制保障，在地方層面僅有成都市出臺了《成都市社區(qū)教育促進條例》。國家層面社區(qū)教育法律的缺失狀況妨礙了我國社區(qū)教育的健康有序開展，制約了我國社區(qū)教育科學化、法制化、規(guī)范化發(fā)展進程。有鑒于此，本文擬對社區(qū)教育立法問題進行思考和分析，以期對我國社區(qū)教育事業(yè)發(fā)展有所裨益。

一、社區(qū)教育立法的必要性和可行性

教育立法是促進和保障教育功能實現(xiàn)的重要手段，其目的旨在將教育理論實踐上升為強制性教育規(guī)則，通過規(guī)則調(diào)節(jié)教育理論與實踐之間的關系，規(guī)避教育工作的隨意性和無序性，進而創(chuàng)造一個相對穩(wěn)定環(huán)境來保障教育功能的實現(xiàn)。[1]從當前國外社區(qū)教育立法情況來看，社區(qū)教育立法積極推進和有效保障了社區(qū)教育的發(fā)展。鑒于我國立法機關偏向學校教育立法，在國家層面社區(qū)教育立法還是空白，當前我國立法機關需要著手進行的就是如何借鑒國外社區(qū)教育立法的成功經(jīng)驗，并結合我國社區(qū)教育發(fā)展的現(xiàn)實，盡快將社區(qū)教育納入教育立法軌道中來，通過社區(qū)教育單獨立法規(guī)制社區(qū)教育的各項具體內(nèi)容，切實從法律層面保障社區(qū)教育的穩(wěn)步健康發(fā)展。

1.社區(qū)教育立法的必要性

(1)社區(qū)教育立法是實現(xiàn)全面依法治教的需要。教育是民族振興、社會進步的重要基石，不僅關乎廣大群眾切身利益，而且關乎國家強盛和民族復興。只有堅持依法治教，提高教育法治思維，才能使教育改革發(fā)展合乎教育規(guī)律和民眾需求。當前我國倡導依法治國、依法執(zhí)政，法制建設的力度逐年增大，法制社會已經(jīng)基本形成，基礎法律法規(guī)建設在不斷完善。[2]依法治教是我國“依法治國”方略的必然要求，我國在教育立法工作方面盡管已經(jīng)取得了重大成就，但教育立法的關注群體和層面略顯不夠。由于歷史和現(xiàn)實的原因，社會教育和家庭教育層面的立法目前仍是空白，社區(qū)教育立法空白也不例外，已嚴重滯后于社區(qū)教育發(fā)展的需要，目前在國家層面只是頒布了一些指導社區(qū)教育發(fā)展的政策文件，明顯與社區(qū)成員日益增長的社區(qū)教育服務需求不相適應，阻礙了社區(qū)教育的發(fā)展。為實現(xiàn)全面依法治教的需要，保障和滿足社區(qū)成員終身學習需求，推進社區(qū)教育有序發(fā)展，完善中國特色社會主義教育法律體系，加快社區(qū)教育專門立法實屬必要。

(2)社區(qū)教育立法是加快學習型社會建設的需要。社區(qū)是社會的基礎，社區(qū)教育是學習型社會的基礎。《教育部等七部門關于推進學習型城市建設的意見》(教職成〔2014〕10號)提出，“建設學習型社會是實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的重要內(nèi)容和有力支撐。”社區(qū)教育是建設學習型社會的重要載體，通過整合優(yōu)化社區(qū)教育各類資源，依托社區(qū)教育終身學習陣地和網(wǎng)絡平臺載體，可以有效彌補學校教育教學資源的不足和局限性。通過立法規(guī)制社區(qū)教育，明確社區(qū)教育的運行體系和管理機制，調(diào)動各類機構和組織參與社區(qū)教育，社區(qū)教育在促進學習型社會的建設上大有可為。

(3)社區(qū)教育立法是推進社區(qū)建設和治理創(chuàng)新發(fā)展的需要。黨的十九大報告中提出，“提高保障和改善民生水平，加強和創(chuàng)新社會治理。打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。”當前，我國正處在經(jīng)濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的特定時期，社區(qū)日益成為各種利益關系的交匯點、各種社會矛盾的集聚點、社會建設的著力點和黨在基層執(zhí)政的支撐點。[3]社區(qū)是社會的基本單元，社區(qū)建設是一項綜合性的社會系統(tǒng)，只有通過加強社區(qū)教育立法，增強服務社區(qū)居民的意識，激發(fā)廣大社區(qū)居民參與社區(qū)建設的積極性、主動性和創(chuàng)造性，推進社區(qū)治理創(chuàng)新，才能滿足廣大社區(qū)居民的物質(zhì)和精神文化需求，進而推進和諧社區(qū)的建設和發(fā)展。

(4)社區(qū)教育立法是促進社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的需要。教育是社會可持續(xù)發(fā)展的重要推動力量，社區(qū)教育是以人為本，實現(xiàn)終身教育，提升民眾素質(zhì)的社會性基礎工程，社區(qū)教育可以為社區(qū)提供精神動力和智力支持。為了實現(xiàn)“到 2020 年，基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，基本形成學習型社會，進入人力資源強國行列”的目標，發(fā)展社區(qū)教育事業(yè)已經(jīng)成為黨和國家的重要政策之一，而以法律形式來規(guī)范和促進社區(qū)教育的發(fā)展，不僅是許多發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，也是我國建設學習型社會的重要戰(zhàn)略舉措。眾所周知，社區(qū)教育的學習場所不局限在傳統(tǒng)的學校內(nèi)，個人可以在家庭、企業(yè)、社區(qū)等各種場所進行學習。無論是個人和家庭，還是政府和企業(yè)，都可以共同參與到社區(qū)教育中，共同關心關注社區(qū)的諸多問題，遇到各類訴求不斷加強對話和溝通，進而促進社區(qū)的和諧發(fā)展和安全穩(wěn)定。為了促進社區(qū)可持續(xù)發(fā)展，必須通過立法使得社區(qū)教育管理規(guī)范化、制度系統(tǒng)化和運作法制化，從而促進社區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

2.社區(qū)教育立法的可行性

(1)在經(jīng)濟基礎方面，社區(qū)教育立法已現(xiàn)實可行。《中華人民共和國憲法》第46條明確規(guī)定“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。”國家根本大法憲法規(guī)定了公民受教育權的首要承擔者是國家，賦予了公民受教育權的權利，國家保障公民受教育權的范圍與程度本應不受經(jīng)濟基礎或其他因素的制約。但如果國家經(jīng)濟基礎太差，沒有經(jīng)費投入或只有少量經(jīng)費投入到教育領域，憲法賦予公民的受教育權也就無法保障實現(xiàn)。因此，國家的經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了教育的發(fā)展水平和公民受教育權的實現(xiàn)程度。我國在很長一段時間，各類教育的經(jīng)費投入都比較少，遠遠低于世界平均水平，影響了我國教育的發(fā)展和進步。近20年來，伴隨我國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，經(jīng)濟總量目前已經(jīng)位居世界第二，僅次于美國的經(jīng)濟總量，國家對教育的經(jīng)費投入逐年增加，現(xiàn)在每年的教育經(jīng)費投入已經(jīng)占到國民生產(chǎn)總值的4%。作為我國教育重要組成部分的社區(qū)教育起步較晚，目前仍處在初級發(fā)展階段，社區(qū)教育發(fā)展顯然也需要一定的物質(zhì)基礎，在當前我國經(jīng)濟發(fā)展水平逐步提升和經(jīng)濟總量已經(jīng)位居世界第二的背景下，通過法律形式保障社區(qū)教育發(fā)展的經(jīng)濟基礎已具備且現(xiàn)實可行。

(2)在思想觀念方面，社區(qū)教育立法已深入人心。近些年來，全國各地開展社區(qū)教育的實驗和試點，尤其是2016年6月《教育部等九部委關于進一步推進社區(qū)教育發(fā)展的意見》頒布實施以來，大部分省份為貫徹落實九部委意見出臺了配套實施意見，加上每年各地舉辦各個層級的全民終身學習活動周和豐富多樣的社區(qū)教育活動，掀起了社區(qū)教育活動的熱潮，社區(qū)居民對終身學習和社區(qū)教育的觀念發(fā)生了根本的改變，校外的家庭教育和社會教育也逐漸被越來越多的居民認同和重視。社區(qū)居民認識到為了自身發(fā)展，學習要貫穿人的整個一生，“人人皆學、處處能學、時時可學”的終身教育理念深入人心。社區(qū)教育是體現(xiàn)終身教育理念和實現(xiàn)終身學習的有效途徑，社區(qū)居民參與社區(qū)教育活動的積極性逐年提高，觀念的轉變與認識的深化為社區(qū)教育的立法進程奠定了重要的思想基礎。

(3)在實踐基礎方面，社區(qū)教育立法已趨于成熟。加快社區(qū)教育立法進程是立法部門的一項重要決策，這項決策在政策引導和探索方面都有了良好的實踐基礎。社區(qū)教育在發(fā)展的過程中，各級政府和教育主管部門對社區(qū)教育管理體系和制度進行了積極的建設與改革，比如在全國開展社區(qū)教育實驗和示范工作，每年對國家級的社區(qū)教育實驗區(qū)和示范區(qū)進行評比，積累了較為豐富的社區(qū)教育管理工作經(jīng)驗。另外，眾多的理論工作者亦在實踐中努力發(fā)現(xiàn)我國社區(qū)教育存在的問題，探尋解決問題的途徑與方法，并取得了積極的成果，這些成果亦為社區(qū)教育立法提供了寶貴的資源。

由此可見，無論是外部環(huán)境還是社區(qū)教育發(fā)展需要，社區(qū)教育立法的時機已成熟，對關乎國家發(fā)展和社會成員受教育權的社區(qū)教育進行立法保障，是完全必要和可行的。

二、社區(qū)教育立法的現(xiàn)實基礎

1.從教育立法現(xiàn)狀來看

目前我國國家層面的教育立法重在關注學校教育，國家層面的社會教育和家庭教育立法幾乎還是空白。21世紀以來，為貫徹落實依法治國方略，教育領域也要求“依法辦學，依法治教”。新時代黨和政府更加重視社區(qū)教育，有關社區(qū)教育的指導性意見與政策建議也在逐步制訂與完善過程中，整體呈現(xiàn)國家法律法規(guī)缺失、國家政策逐步完善、地方政策法規(guī)積極推動的現(xiàn)狀。這一現(xiàn)狀為社區(qū)教育在促進社區(qū)民眾提高文化素質(zhì)和提升技能水平發(fā)揮獨特作用提供了政策性依據(jù)，也為我國制訂社區(qū)教育法奠立了扎實的現(xiàn)實基礎。

從相關法律看，我國目前沒有專門規(guī)定社區(qū)教育的法律，只是在相關法律中有社區(qū)教育相關的法律規(guī)定。1982 年的《中華人民共和國憲法》第19條規(guī)定，“國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè)，提高全國人民的科學文化水平。……國家鼓勵集體經(jīng)濟組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”。憲法作為我國的根本大法，并沒有明確將社區(qū)教育納入我國的教育事業(yè)。1995年9月1日實施的《中華人民共和國教育法》第51條規(guī)定，“國家、社會建立和發(fā)展對未成年人進行校外教育的設施。學校及其他教育機構應當同基層群眾性自治組織、企業(yè)事業(yè)組織、社會團體相互配合，加強對未成年人的校外教育工作。”上述法律條款，僅僅為社區(qū)教育方面的相關權利義務做了相應的規(guī)定，可以視為制訂社區(qū)教育專門法的法律依據(jù)。2015年12月27日，全國人民代表大會常務委員會通過《關于修改〈中華人民共和國教育法〉的決定》，并于2016年6月1日起施行。作為依法治教的根本大法，修改后的《中華人民共和國教育法》第二十條明確規(guī)定：“國家實行職業(yè)教育制度和繼續(xù)教育制度。……國家鼓勵發(fā)展多種形式的繼續(xù)教育，使公民接受適當形式的政治、經(jīng)濟、文化、科學、技術、業(yè)務等方面的教育，促進不同類型學習成果的互認和銜接，推動全民終身學習。”修改后的教育法明確了繼續(xù)教育的法律地位，但對社區(qū)教育仍然沒有進行法律規(guī)制。

2.從相關社區(qū)教育政策來看

伴隨社區(qū)教育的發(fā)展需要，各級黨和政府相繼制定并出臺了一系列有關社區(qū)教育的政策文件，做了積極的探索。重要政策文件的具體內(nèi)容如下：

1993年《中共中央、國務院關于印發(fā)〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的通知》中提出，“支持和鼓勵中小學與附近的企事業(yè)單位、街道或村民委員會建立社區(qū)教育組織，……，探索出符合中小學特點的教育與社會相結合的形式。”1996年教育部發(fā)布《全國教育事業(yè)“九五”計劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》中提出“積極進行社區(qū)教育試點工作”。1999年國務院批轉教育部《面向21世紀教育振興行動計劃》再次明確提出“要開展社區(qū)教育的實驗工作，逐步建立和完善終身教育體系”。2004年教育部《關于推進社區(qū)教育工作的若干意見》(教職成〔2004〕6號)明確了社區(qū)教育的指導思想、原則、目標、主要任務和措施保障等，這是我國社區(qū)教育發(fā)展的重要里程碑。2006年國務院《關于加強和改進社區(qū)服務工作的意見》中(國發(fā)〔2006〕14號)提出，“推進社區(qū)文化、教育、體育服務。……調(diào)動社區(qū)資源和力量，支持和保障社區(qū)內(nèi)中小學校開展素質(zhì)教育和社會實踐活動，為青少年健康成長創(chuàng)造良好的社區(qū)環(huán)境。……面向社區(qū)居民開展多種形式的教育培訓和科普活動，建立覆蓋各類人群的多渠道、全方位的社區(qū)學習服務體系。”2010年國家頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“廣泛開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育，加快各類學習型組織建設，基本形成全面學習、終身學習的學習型社會”。2014年教育部、發(fā)改委、民政部等七部委聯(lián)合下發(fā)《關于推進學習型城市建設的意見》提出，“廣泛開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育，推動社會治理創(chuàng)新；構建終身教育體系，促進各類教育融合開放，引導和支持各類學校向社會開放學習資源，與社區(qū)融合”。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于印發(fā)《關于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設試點工作的指導意見》提出把農(nóng)村社區(qū)教育作為提升農(nóng)村社區(qū)公共服務供給水平的重要內(nèi)容。2016年教育部等九部委聯(lián)合下發(fā)《關于進一步推進社區(qū)教育發(fā)展的意見》進一步明確了社區(qū)教育的指導思想、基本原則、總體目標、主要任務和保障措施等，同時還提出了社區(qū)教育發(fā)展的具體意見，這是我國社區(qū)教育發(fā)展的又一重要里程碑。上述政策文件不但彰顯了黨和政府對社區(qū)教育的關心和重視，而且為新時代社區(qū)教育立法工作打下了堅實的政策理論基礎。

3.從社區(qū)教育工作實踐來看

當前全國各地的社區(qū)教育實踐推展也為新時代社區(qū)教育立法工作奠定了現(xiàn)實基礎。自21世紀初以來，我國社區(qū)教育事業(yè)工作成績顯著，截至2018年底，全國已經(jīng)建立了國家級實驗區(qū)、示范區(qū)180個，省級實驗區(qū)、示范區(qū)470個，這些實驗區(qū)、示范區(qū)的社區(qū)教育工作取得了許多的成功經(jīng)驗。這些成功的經(jīng)驗，迫切需要進一步制度化、規(guī)范化和法制化，即有條件也有必要把它們上升到立法層面，通過社區(qū)教育的專門立法，來總結、確認、推廣和提升全國的社區(qū)教育發(fā)展。

2016年12月頒布的《成都市社區(qū)教育促進條例》等相關社區(qū)教育的地方立法的先行實踐，也為國家層面的社區(qū)教育立法積累了經(jīng)驗，并奠定了基礎。可以說，新時代社區(qū)教育立法工作，是一個自下而上的逐步推動的過程。隨著我國社會經(jīng)濟文化的發(fā)展，全國一些具備條件的省、自治區(qū)和直轄市會相繼制定本地的社區(qū)教育促進條例等地方性法規(guī)，并已進行了開拓性的寶貴探索。比如北京、上海、石家莊和福州等城市，都先后啟動了社區(qū)教育地方立法的調(diào)研工作，完成了研究報告，論證社區(qū)教育立法的必要性、可能性和科學性，設計了《社區(qū)教育促進條例》的基本框架和重要條款等內(nèi)容。在國家層面上，盡管目前我國還沒有專門的社區(qū)教育法律，但全國各地在地方層面所做的理論準備、輿論導向和地方法規(guī)條款擬制工作，有效緩解了國家層面社區(qū)教育立法空白的現(xiàn)狀，為新時代社區(qū)教育立法工作做了有益的鋪墊。

三、社區(qū)教育的立法策略

1.社區(qū)教育立法的價值取向

(1)社區(qū)教育立法應體現(xiàn)終身教育思想。社區(qū)教育具有普惠性、多樣性、開放性和終身性的特點，在我國構建終身教育體系和建設學習型社會的進程中，社區(qū)教育已日益成為一種區(qū)域性全民終身教育。[4]隨著終身教育的不斷發(fā)展，作為權利保障的終身教育思想更加深入人心。社區(qū)教育是終身教育發(fā)展的重要途徑，社區(qū)教育法的基本內(nèi)容應貫徹終身教育思想，遵循《中華人民共和國教育法》有關終身教育思想的原則，并以滿足社區(qū)居民終身學習需求為目的，促進社會的和諧和進步。

(2)社區(qū)教育立法應強化治理體系建設。《教育部等九部委關于進一步推進社區(qū)教育發(fā)展的意見》(教職成〔2016〕4號)提出，“到2020年，社區(qū)教育治理體系初步形成……基本形成具有中國特色的社區(qū)教育發(fā)展模式。”社區(qū)教育立法應體現(xiàn)治理精神，強化社區(qū)教育治理體系建設目標，明確社區(qū)教育的管理體制、運行機制和建設方向，凸顯社區(qū)教育促進社區(qū)建設和社區(qū)治理、構建和諧社區(qū)的地位和功能。

(3)社區(qū)教育立法應保障相關利益主體的權利和義務。一般“善法”或“良法”，既要規(guī)定利益相關主體的權利，也要規(guī)定他們的義務，否則就無法發(fā)揮立法的規(guī)范與協(xié)調(diào)的作用。對于《社區(qū)教育法》的法律責任認定，可以按主體來劃分，如國家教育行政主管部門、地方教育行政主管部門、社區(qū)教育相關組織機構和學習者，由此規(guī)定相對應的法律權利以及應承擔的法律義務，并設立追究責任的執(zhí)法主體。再就法律責任而言，筆者認為應當規(guī)定三個層面的責任，即行政責任、民事責任和刑事責任。對法律權利和義務的規(guī)定應當明確具體，規(guī)定承擔法律責任的具體情形，法律責任的性質(zhì)、范圍、大小、期限等，以使其具有較強的可操作性和依據(jù)性，由此起到有效保護各利益相關主體的權利，并在利益相關主體沒有完成其應盡的義務時追求其法律責任，從而最終體現(xiàn)法律的權威和尊嚴。在法律條文的表述上，既要注重對責任追究的程序，執(zhí)法主體，處罰的形式、幅度等的立法設計，又要注重對這三種權利之間在立法內(nèi)容方面的銜接。

(4)社區(qū)教育立法應強調(diào)經(jīng)費來源的保障。任何教育的有效運行均離不開經(jīng)費的保障，社區(qū)教育也不例外。經(jīng)費投入是保障社區(qū)教育有序運行和穩(wěn)健發(fā)展的基本要素之一，因此，社區(qū)教育立法應明確規(guī)定社區(qū)教育發(fā)展的經(jīng)費保障機制。具體來說，社區(qū)教育立法中明確規(guī)定建立以教育行政主管部門負責的經(jīng)費保障機制，建立健全政府、社會機構和學習者等利益相關方的多元經(jīng)費投入體系，各級政府在教育經(jīng)費的投入中應該增加發(fā)展社區(qū)教育的專項經(jīng)費。各級政府相關部門建立社區(qū)教育經(jīng)費督導機制，督促社區(qū)教育經(jīng)費專款專用。

2.社區(qū)教育立法的建議

我國的《社區(qū)教育法》本應依據(jù)我國的《教育法》和《終身教育法》來制定，但因作為上位法的《中華人民共和國終身教育法》尚未制定出臺，《中華人民共和國教育法》對社區(qū)教育也沒有詳細的規(guī)定，因此，筆者對社區(qū)教育的立法內(nèi)容、法律條款、立法目標、立法思路等提出如下立法建議：

(1)社區(qū)教育立法應充分認識立法內(nèi)容的多元性與復雜性。社區(qū)教育立法基于的是實現(xiàn)終身教育理念的基本導向，而終身教育同其他形態(tài)的教育相比較，則又具有多層次、多門類、多規(guī)格、多渠道的特征，終身教育同時肩負融合學歷教育與非學歷教育于一體的特殊使命。終身教育的這些特點，也決定了社區(qū)教育立法過程中必須體現(xiàn)出的廣泛性和多樣性，以及立法的靈活性和動態(tài)性的特征。換言之，要實現(xiàn)終身教育的各項基本原則與理念，社區(qū)教育的立法內(nèi)容亦必然復雜與多元，對此，認真總結經(jīng)驗，認識其發(fā)展規(guī)律，是社區(qū)教育立法之際應有的態(tài)度。

(2)社區(qū)教育法律法規(guī)條款應多采用倡導性而非強制性條款。立足中國國情和現(xiàn)實情況，筆者建議在現(xiàn)有社區(qū)教育政策指導意見的基礎上，可以先行制定出臺國家層面的社區(qū)教育行政法規(guī)。由國務院相關法律機構制定出臺《中華人民共和國社區(qū)教育促進條例》，社區(qū)教育促進條例應充分體現(xiàn)國家政策的基本意圖，明確社區(qū)教育的管理部門和職責、運行機制、經(jīng)費保障等。在具體法規(guī)條款內(nèi)容上，建議多采用倡導性、原則性條款，少采用強制性、懲戒性條款，甚至某些方面還可以采用鼓勵性、獎勵性條款。國家層面的社區(qū)教育條例出臺實施后，等時機成熟再由全國人民代表大會常務委員會進行社區(qū)教育專門立法。立法內(nèi)容上采取這種方式，既可以提高社區(qū)教育立法的積極意義，又可以促進對社區(qū)教育相關主體權利的保護。

(3)社區(qū)教育立法應立足現(xiàn)實并體現(xiàn)立法的前瞻性。我國社區(qū)教育在立法過程中既要立足現(xiàn)實，又要具有一定的前瞻性。社區(qū)教育近些年雖取得了長足發(fā)展，但我國社區(qū)教育目前仍處于初級發(fā)展階段，加之全國各地的社區(qū)教育發(fā)展很不均衡，仍有不少問題需要摸索與探討。在倡導終身學習和依法治教背景下，社區(qū)教育立法所立足的社會條件處于急速的變化發(fā)展之中，因此，社區(qū)教育法律的制定與實施既需要有前瞻性也要正視現(xiàn)實的可操作性。筆者認為，立法部門應將社區(qū)教育的重點問題先行立法，使之有法可依，并在立法過程中不斷適應新形勢，出臺具體的管理細則。在立法手段上，兼顧現(xiàn)實需要和未來發(fā)展趨勢，體現(xiàn)立法的前瞻性。在立法思想上注重“以人為本，以德樹人”，立法目標上明確健全社區(qū)教育體系、創(chuàng)建學習型社會，立法原則上遵守公平性、公益性和開放性原則。

(4)社區(qū)教育立法應注意借鑒國外立法的先進經(jīng)驗。制定社區(qū)教育法律法規(guī)，推進社區(qū)教育立法工作是發(fā)展社區(qū)教育的根本保證。綜觀國際上社區(qū)教育發(fā)展良好的國家，這些國家社區(qū)教育之所以發(fā)展好的根本原因是政府非常重視社區(qū)教育的立法工作。如美國政府分別在1862年和1917年制定了《莫雷爾法案》和《史密斯——休斯法》；日本政府根據(jù)日本《教育基本法》第7條的精神，相繼出臺了《社會教育法》(1949年)、《圖書館法》(1950年)和《博物館法》(1951年)，“三法”的頒布完成了對社區(qū)教育主要設施的立法。[5]上述國家均采取主動立法的手段為社區(qū)教育的發(fā)展掃除各種障礙，從而保證社區(qū)教育順利發(fā)展。我國應借鑒國外社區(qū)教育立法的成功經(jīng)驗，如社區(qū)教育的參與主體、管理體系、運行機制和經(jīng)費保障等方面，盡快制定符合我國實際情況的社區(qū)教育法律法規(guī)，使得我國社區(qū)教育在發(fā)展過程中有章可循，有法可依。

加快社區(qū)教育的立法有利于明確社區(qū)教育的法律地位，總結與推廣成功的社區(qū)教育經(jīng)驗，有效解決社區(qū)教育面臨的種種問題。但社區(qū)教育立法是一項基礎性的系統(tǒng)工程，應基于中國國情、社情、教情進行頂層設計和立法創(chuàng)新，借鑒國內(nèi)外相關成功立法實踐經(jīng)驗，形成具有中國特色、中國風格、中國氣派的社區(qū)教育法律，為新時代我國社區(qū)教育的穩(wěn)健發(fā)展保駕護航。