人民監督員制度的現狀分析與完善建議

鄭厚勇

(湖北科技學院 馬克思主義學院,湖北 咸寧 437100)

為了對人民檢察院查辦職務犯罪案件進行有效監督，提高檢察水平和辦案質量，保證人民檢察院依法履行檢察職責，根據《憲法》《人民檢察院組織法》等有關法律，2003年10月，最高人民檢察院制定頒布了《關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定(試行)》(簡稱《人民監督員制度試行規定》)，決定在遼寧、河北、湖北、浙江、天津、內蒙古等十個省、自治區、直轄市進行試點工作。由此可見，人民監督員制度，是為對檢察機關查辦職務犯罪工作進行監督而設立的，是人民群眾直接參與司法活動和監督司法活動的有效形式,是《憲法》《人民檢察院組織法》等法律關于檢察機關接受人民群眾監督規定的具體化和制度化。通過十幾年的實踐，人民監督員制度已經成為一項充分體現中國特色社會主義法治特點的司法性制度,是中國特色社會主義檢察制度和司法行政制度的重要組成部分。2010年10月，人民監督員制度試行結束，最高人民檢察院頒布《關于實行人民監督員制度的規定》(簡稱《人民監督員制度規定》)。2015年 2月，中共中央全面深化改革領導小組第十次會議審議通過的《深化人民監督員制度改革方案》(簡稱《人民監督員制度改革方案》)，對人民監督員制度作出全面的新部署,對人民監督員選任管理機關、人民監督員選任方式、人民監督員監督案件范圍和程序等提出了明確具體的要求。從此，人民監督員制度步入了規范化、制度化的發展軌道。

人民監督員制度，是指根據法律和其他有關規定選任的人民監督員，代表人民群眾，依法對檢察機關辦理職務犯罪案件工作進行監督，以促進公正司法的一種民主監督制度形式。人民監督員制度，是檢察機關為了尋求獨立的外部監督力量而進行的一項體制創新改革，它通過規范化的程序將檢察機關辦理職務犯罪的關鍵節點，置于人民群眾有效監督之下，從制度上確保檢察機關依法正確行使職務犯罪案件偵查權和公訴權，防止檢察機關濫用職權。

一、人民監督員制度的現狀分析

(一)設立人民監督制度具有憲法和法律依據

設立人民監督員制度，具有憲法和法律依據。《憲法》第2條第3款規定，人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。《憲法》第27條第2款規定，一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。《人民檢察院組織法》第11條規定，人民檢察院應當接受人民群眾監督，保障人民群眾對人民檢察院工作依法享有知情權、參與權和監督權。根據以上規定，2003年10月，最高人民檢察院制定頒布了《人民監督員制度試行規定》。人民監督員制度是人民群眾管理國家事務的形式之一，是人民群眾對于國家機關和國家工作人員提出建議、批評權利的具體表現。人民檢察院通過人民監督員制度來貫徹執行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監督。憲法和人民檢察院組織法的這些規定，可以認為是設立人民監督員制度的原則性依據，即根據這些規定，可以設立人民監督員制度，但設怎樣的人民監督員制度，則沒有的具體法律規定作為依據。

(二)人民監督員制度的具體規定缺乏法律依據

2003年10月，最高人民檢察院在遼寧、河北、湖北、浙江、天津、內蒙古等十個省、自治區、直轄市進行人民監督員試點工作以后，根據憲法和人民檢察院組織法制定的有關人民監督員制度的規定主要有：2010年10月最高人民檢察院制定的《人民監督員規定》；2016年7月最高人民檢察院、司法部聯合制定《人民監督員選任管理辦法》；2015年12月最高人民檢察院制定《關于人民監督員監督工作的規定》(2019年8月27日廢止)；2019年8月最高人民檢察院制定《人民檢察院辦案活動接受人民監督員監督的規定》。這些規定都屬于檢察機關系統內部的制度規定，不具有法律的屬性，對其他國家機關和有關人員沒有法律約束力。2015年2月，中央全面深化改革委員會發布的《深化人民監督員制度改革方案》(下稱深化改革方案》)，雖然對健全和完善人民監督員制度具有重要的指導作用，但也屬于政策性的指導文件，也不具有法律效力。總之，目前關于人民監督員制度的具體規定都不具有法律約束力，沒有相關的檢察、刑事訴訟等法律規定作為依據,與人民監督員工作相關的有關機關(如公安機關) ，有可能以沒有法律依據為由不執行或者怠于執行人民監督員制度。當前,人民監督員制度只能作為檢察機關系統內部的工作制度,不屬于具有普遍約束力的法律規范性制度。這種情況束縛了人民監督員制度的民主程度和監督效能的發揮，限制了人民監督員工作的開展。

(三)選任人民監督員的條件

《關于人民監督員規定》《改革方案》和《人民監督員選任管理辦法》都規定了人民監督員的選任條件，在人民監督員的年齡、品行、政治素質和文化素質等方面做了相同的要求，但在人民監督員所從事的監督事務和專業性方面，沒有作出具體要求。雖然在《試行規定》中，規定擔任人民監督員要具備一定的法律知識，《試行規定》在《人民監督員規定》頒布實施后廢止，具備一定法律知識不再是選任人民監督員的條件。目前，人民監督員的選任，主要是依據《改革方案》和《人民監督員選任管理辦法》規定的選任條件，對人民監督員的法律素質沒有作出要求。人民監督員進行的監督工作，屬于法律事務的范疇，人民監督員需要具備涉及刑法、刑事訴訟法及其他相關法律的理論和實踐知識，才能勝任監督職責，取得監督效果。目前，由于一些人民監督員在監督工作中，不能就監督事項發表專業性意見和建議，其監督工作得不到應有的重視。在具體監督工作中，人民監督員主要是在聽取案件承辦人員的案情介紹、擬處理決定和理由后，再由人民監督員進行審查、發表意見和作出表決。如果人民監督員不具備一定的法律知識，沒有自己的獨立見解，往往就被先入為主的案件承辦人的觀點和意見所左右，就會贊同案件承辦人員的處理意見，成為案件承辦人作出處理決定的后盾和支撐。這樣，可能影響人民監督員制度的發展和完善，使這一制度流于形式，發揮不了真正的監督作用。目前，在人民監督員中，受過系統法律教育或者從事較長時間法律實務工作的人員較少，有時參加一起案件監督活動的三名以上人民監督員中，沒有一個法律專業背景的人，發表監督意見多從非法律的角度出發，以合理或不合理為由進行分析。在法律上，只有聽從案件承辦人員的意見，不能起到實質性的監督作用。

(四) 人民監督員的監督范圍

2015年2月，中央全面深化改革委員會《深化改革方案》發布之前，人民監督員的監督范圍適《人民監督員規定》第13條規定。根據這一規定，在人民檢察院查辦職務犯罪案件中，有三件程序性事務，需要接受人民監督員監督：一是犯罪嫌疑人不服檢察機關的逮捕決定的；二是公安機關擬撤銷案件的；三是檢察機關擬不起訴的。另外，人民監督員可以就下列事項提出檢察建議：(1)對于人民檢察院在查辦職務犯罪案件中應當立案而不立案或者不應當立案而立案；(2)超期羈押；(3)違法搜查、扣押、凍結；(4)應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執行刑事賠償決定；(5)檢察人員徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀等情況的。在實踐中，人民監督員參與前三項監督事務較多，對可以提出檢察建議的5項事務，基本沒有涉及。根據《深化改革方案》，人民監督員的監督范圍包括以下11項具體事務：(1)應當立案而不立案或者不應當立案而立案的；(2)超期羈押或者檢察機關延長羈押期限決定不正確的；(3)違法搜查、扣押、凍結或者違法處理扣押、凍結款物的；(4)擬撤銷案件的；(5)擬不起訴的；(6)應當給予刑事賠償而不依法予以賠償的;(7)檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況的；(8)犯罪嫌疑人不服逮捕決定的；(9)采取指定居所監視居住強制措施違法的；(10)阻礙律師或其他訴訟參與人依法行使訴訟權利的；(11)應當退還取保候審保證金而不退還的。《深化改革方案》拓寬了人民監督員的監督范圍，監督事務除了包括《人民監督員規定》規定的三項監督事務和五項可以提出檢察建議的事務外，還將阻礙律師或者其他訴訟參與人依法行使訴訟權利、應當退還保證金而不退還的問題也納入了人民監督員監督的范圍。根據近幾年的實踐，人民監督員監督的主要事務仍然在是否撤銷案件、是否起訴、是否逮捕等三個方面，其他列入監督范圍的事務很少涉及。究其原因，筆者認為：第一，檢察機關在處理某件案件時出現與偵查部門及其他部門有不同意見或者對案件處理難以決斷時，就要求召集人民監督員參與監督，發表監督意見，為自己作出最終處理決定尋求外部意見支撐。對涉及檢察機關內部人員的徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證、違法扣押、凍結采取以及檢察機關刑事賠償等問題，認為不宜接受外部監督。第二，大部分人民監督員都有其職業，人民監督員工作屬于兼職，當自己的職業事務與人民監督員事務發生沖突時，一般會選擇處理自己職業事務。這樣，導致人民監督員沒有充裕的時間和精力去從事人民監督員的監督事務，這也是導致人民監督員的監督事務沒有完全拓展開的原因之一。

二、人民監督員制度的完善

人民監督員制度，是為對檢察機關查處職務犯罪案件的行為進行有效監督而設立的,在其逐步發展與完善過程中,一些研究和探討人民監督員制度的人士，在人民監督員進行監督的法律依據、人民監督員的選任以及人民監督員監督效果等問題上產生了一些質疑，特別是國家監察機關設立和人民檢察機關反腐職能轉隸后，人民監督員制度的實施出現了一些新的情況，也遇到了一些新問題等等。這些需要我們正確面對，仔細考量，需要對人民監督員制度進行修改和完善，使人民監督員制度適應新形勢新情況，與時俱進，發揮其應有作用。

(一)人民監督員制度的立法完善

在英美法系和大陸法系國家中，都有外部力量監督司法部門辦理案件的制度，但這種制度一般都規定在法律甚至憲法中。如美國的大陪審團制度，由《美利堅合眾國聯邦憲法 》規定；日本的檢察審查制度來源于《檢察審查會法》。[1]我國的人民監督員制度,自2003年最高人民檢察院頒布《人民監督員制度試行規定》并開展試點以來,就有立法呼聲。十幾年來，人民監督員制度推進的步子較為緩慢，與其缺乏強有力的法律依據有關。在全面依法治國的今天，各方面的事務都要依法進行，作為檢察機關系統外部力量的人民監督員對檢察機關偵辦職務犯罪案件的行為進行監督，應該依據法律規定進行。因此，人民監督員制度的法律化進程顯得尤為必要。只有將人民監督員制度法律化,才會產生具有普遍法律約束力的人民監督員制度,才能使人民監督員制度與檢察院組織法、刑事訴訟法等相關法律相銜接。

人民監督員制度的法律化進程可分兩步進行。第一，修改《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》。在《人民檢察院組織法》中增加“人民檢察院依法進行檢察工作時，應當接受人民監督員監督”等內容規定；在《刑事訴訟法》中增加“犯罪嫌疑人對逮捕決定不服，或者人民檢察院擬做出不起訴或者撤銷案件的處理意見時，需接受人民監督員的監督”等內容規定。人民監督員制度具有這兩部法律依據后，逐步實現人民監督員制度化、法律化和規范化進程，進一步拓展人民監督員的監督工作范圍。 第二，在人民監督員制度的實施取得實效經驗和成就的基礎上,制定《人民監督員法》,從法律上全面、系統地規定人民監督員制度的法律地位、人民監督員權利和人民監督員產生的條件、任期以及法律保障、經費補助、培訓、責任追究等相關事項。這樣，人民監督員制度從以檢察系統內部規定為依據，上升到以專門法律為依據，并具有法律約束力，使人民監督員工作與人大、政協等部門的監督工作一樣，成為人們熟知的常規性監督工作。

(二)人民監督員隊伍建設

實施人民監督員制度，使人民監督員的監督工作取得實效，首先要加強人民監督員隊伍建設。目前，人民監督員隊伍建設還存在一些問題，在一定程度上影響了監督效果，不利于發揮人民監督員的監督作用。加強人民監督員隊伍建設，打造一支適應新形勢下人民監督員隊伍，是推進人民監督員制度的一項重要任務。

1.科學選任人民監督員

根據《人民監督員選任管理辦法》第8條規定，具有高中以上文化學歷，擁護中華人民共和國憲法、品行良好、公道正派、身體健康的年滿23周歲的中國公民，可以擔任人民監督員。筆者認為，這一選任人民監督員的資格條件，不能適應今后監督檢察機關偵辦職務犯罪案件工作的需要。應在這一選任條件的基礎上進一步強調人民監督員的知識化、專業化條件，合理配備人民監督員名額，科學選任人民監督員。第一，政治素質和身體素質要求。選任的人民監督員，必須是擁護中華人民共和國憲法、品行良好、公道正派、身體健康的年滿23周歲的中國公民。第二，知識文化素質要求。選任的人民監督員需要具有高中以上文化學歷，這是對人民監督員的知識文化要求，這一選任條件需要加以完善。人民監督員的最低學歷要求可以要求具有高中以上學歷，在確定選任人民監督員的具體人數時，應該注意不同學歷搭配，即高中學歷、大專學歷、大學學歷的人員的合理分配，不能簡單地選任同一種學歷的人員。另外，也要重視研究生以上學歷人員的選任，以完善人民監督員的整體知識文化素質。第三，法律業務素質要求。擬選任的人民監督員中，要提出與人民監督員的實際監督工作密切相關的專業素質要求。也就是說，人民監督員隊伍中，要有一定數量的法律專業和法律實務工作背景的人員。如何配備法律專業或者法律實務工作背景的人員，以三人為一小組參加案件監督工作為例，三名人民監督員中，至少要有一名是具有法律專業或者法律實務工作背景的人民監督員。這樣，有通曉法律業務的人員參與某件職務犯罪案件查辦的監督工作，既可以讓其他人民監督員受到他的法律專業意見的啟發，從法律的角度發表監督意見，也可讓案件承辦人員得到法律專業方面的意見和建議，有利于取得案件監督效果。

2.強化人民監督員的培訓工作

人民監督員的監督，從某種意義上講,既是一種制約制衡機制,也是一種糾錯機制。人民監督員要監督檢察機關在查辦職務犯罪案件過程中行為是否合法，自己必須具有一定的相關法律知識，這樣才能履行依法監督和有效監督的職責。因此，對人民監督員進行法律業務培訓，是提高人民監督員法律業務素質的一個重要方法。新選任的人民監督員，必須經過相關法律業務培訓后才能上崗參與案件監督工作。要建立常規的定期法律業務培訓制度，一年二至三次，每次一至兩天。可以采取專家授課、座談討論、經驗交流等方式培訓。

(三)拓展人民監督員的監督范圍

1.根據《人民監督員規定》和《深化改革方案》規定，人民監督員對檢察機關辦理直接受理立案偵查案件的行為進行監督。檢察機關直接受理立案偵查案件，主要是指國家工作人員職務犯罪案件。2018年3月，國家監察法已公布施行。原來由檢察機關立案受理的大部分國家工作人員職務犯罪案件，轉由監察機關調查處理。如果人民監督員的監督范圍仍然是檢察機關辦理直接受理立案偵查案件的行為，監督范圍將比《監察法》頒布實施前的監督范圍大大縮小，這與《改革方案》的精神不相符。對檢察工作進行有效監督，是設立人民監督員制度的宗旨，也是《改革方案》明確的一項重要任務。人民監督員監督的檢察工作，主要是檢察機關查辦國家工作人員職務犯罪的工作。目前，檢察機關直接立案偵查的家工作人員職務犯罪案件，大部分轉由監察機關調查。為此人民監督員的監督范圍也應拓展到監察機關立案調查國家工作人員職務犯罪的行為。這既與設立人民監督員制度的宗旨保持一致性，也是全面貫徹落實《改革方案》的必然要求。

2.人民監督員制度，是一種對檢察權進行監督的外部制約機制，是司法民主化的要求，也是人民群眾參與司法活動的一種基本制度形式[2]。據此，人民監督員的監督范圍，不能僅限于檢察機關自偵案件的行為，應當覆蓋檢察機關辦理各類案件的行為，即覆蓋檢察機關的各項訴訟職權行為。

三、結語

推進人民監督員制度，并在實踐中不斷完善人民監督員制度，使人民監督制度發揮出有效作用，在于人民監督員制度的法律后盾和配套保障機制的完善，在于人民監督員和檢察人員的理性認可和切實執行。在當前監察體制建立的背景下，需要進一步深化人民監督員制度改革，完善人民監督員制度。要在人民監督員選任、拓展監督范圍、規范監督程序和完善人民監督員配套保障措施等方面，改革創新，與時俱進，以使人民監督員制度適應新時代中國特色社會主義法治建設的要求。