從危害防止到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防：環(huán)境治理的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)身與制度調(diào)適

張 寶

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北武漢 430073)

自德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里希·貝克提出“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的論斷以降，“風(fēng)險(xiǎn)”逐步成為社會(huì)科學(xué)研究的高頻語(yǔ)詞，包括法學(xué)在內(nèi)的各個(gè)學(xué)科不僅將風(fēng)險(xiǎn)作為討論現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的社會(huì)背景，同時(shí)也致力于討論如何有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。(1)參見(jiàn)宋亞輝：《風(fēng)險(xiǎn)控制的部門法思路及其超越》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第10期。作為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的典型場(chǎng)域，環(huán)境問(wèn)題更是法學(xué)各學(xué)科討論風(fēng)險(xiǎn)議題時(shí)不可回避的例證，并成為檢驗(yàn)傳統(tǒng)法律制度功能與運(yùn)作實(shí)效的標(biāo)尺以及法理和法律變革的“催化劑”；環(huán)境法學(xué)則逐漸將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防視為一項(xiàng)基本原則(2)參見(jiàn)王燦發(fā)：《由〈大氣污染防治法(修訂草案)〉論環(huán)境法中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的確立》，載《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期。或者作為預(yù)防原則的一個(gè)面向(3)參見(jiàn)汪勁：《環(huán)境法學(xué)(第四版)》，北京大學(xué)出版社2018年版，第49-50頁(yè)。。從后果控制向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的轉(zhuǎn)身，被視為中國(guó)環(huán)境法轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志。(4)參見(jiàn)呂忠梅：《從后果控制到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防：中國(guó)環(huán)境法的重要轉(zhuǎn)型》，載《中國(guó)生態(tài)文明》2019年第1期。但對(duì)于為何轉(zhuǎn)型，以及這種轉(zhuǎn)型對(duì)環(huán)境治理理念的變遷和治理秩序的塑造有何影響，尚需深入、系統(tǒng)的論證。職是之故，本文將通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與危害防止的對(duì)比，嘗試揭示環(huán)境治理的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)身為何必要與何以可能，并探索環(huán)境治理機(jī)制應(yīng)當(dāng)如何調(diào)適以回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的要求。

一、環(huán)境法上危害防止理念的形成與實(shí)現(xiàn)

(一)危害防止的內(nèi)涵解讀

危害防止在我國(guó)語(yǔ)境下通常被表述為損害預(yù)防原則或預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理原則，(5)參見(jiàn)竺效：《論中國(guó)環(huán)境法基本原則的立法發(fā)展與再發(fā)展》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第3期。是指人類活動(dòng)可能導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降時(shí)，應(yīng)當(dāng)事前采取預(yù)測(cè)、分析和防范措施，以避免、減少由此帶來(lái)的環(huán)境損害。(6)參見(jiàn)信春鷹主編：《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法釋義》，法律出版社2014年版，第17頁(yè)。本文之所以稱之為“危害防止”，主要是考慮到采用“損害預(yù)防”或“預(yù)防為主”均難以反映概念的精確性以及概念背后的本質(zhì)內(nèi)涵。從語(yǔ)義上分析，“損害”更多是一種已經(jīng)發(fā)生的不利后果，難以涵蓋“危險(xiǎn)”的含義；危險(xiǎn)則是一種可能性，又不能涵蓋已經(jīng)發(fā)生的損害，故“損害預(yù)防”概念難以稱得上精準(zhǔn)。而“危害”在中文語(yǔ)境下可以同時(shí)包含這兩種狀態(tài)，在我國(guó)環(huán)境立法上又有先例，(7)如1989年《環(huán)境保護(hù)法》中多處出現(xiàn)“危害”概念，表征了環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為所造成的“損害”和“危險(xiǎn)”。典型如第41條第1款規(guī)定：“造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對(duì)直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失”，此處“危害”大體上對(duì)應(yīng)了傳統(tǒng)民法中的“損害或損害之虞”。“防止”則可以涵蓋“預(yù)防”和“阻止或排除”的觀念，故本文采用“危害”與“危害防止”概念，來(lái)對(duì)應(yīng)英文的Prevention Principle(8)參見(jiàn)Arie Trouwborst, Prevention, Precaution, Logic and Law: The Relationship Between the Precautionary Principle and the Preventative Principle In International Law And Associated Questions,2 Erasmus Law Review 105(2009).以及德文的Gefahrenabwehr概念(9)Breuer, R.: Gefahrenabwehr und Risikovorsorge im Atomrecht, DVBl. (Deutsches Verwaltungsblatt) 1978, 829.。

對(duì)于危害防止的理解，可以從“危害”與“防止”兩個(gè)層面加以考察。“危害”是指環(huán)境侵害對(duì)生態(tài)環(huán)境和人身、財(cái)產(chǎn)造成影響的一種狀態(tài)，除了已經(jīng)確定發(fā)生的損害，還指向一個(gè)具體而現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)，這種現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)如果不加以阻止與排除，將轉(zhuǎn)化為實(shí)際損害。對(duì)于何謂“現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)”，則通過(guò)經(jīng)驗(yàn)法則(10)所謂經(jīng)驗(yàn)法則，通俗說(shuō)無(wú)外乎常識(shí)、日常生活經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)情理，即人們從生活經(jīng)驗(yàn)中歸納獲得的關(guān)于事物因果關(guān)系或?qū)傩誀顟B(tài)的法則或知識(shí)。參見(jiàn)張衛(wèi)平：《認(rèn)識(shí)經(jīng)驗(yàn)法則》，載《清華法學(xué)》2008年第6期。加以判斷。也即是說(shuō)，這種危險(xiǎn)必須是：(1)根據(jù)現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)可以預(yù)測(cè)的；(2)客觀存在而非想象的；(3)損害發(fā)生具有高度可能性的狀態(tài)。質(zhì)言之，危險(xiǎn)概念預(yù)設(shè)了對(duì)于損害發(fā)生的因果關(guān)系有明確的認(rèn)識(shí)，并且可以從這個(gè)關(guān)系中得知損害的發(fā)生應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)。(11)張寶：《基于健康保障的環(huán)境規(guī)制——以〈環(huán)境保護(hù)法〉修訂案第39條為中心》，載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)》2014年第3期。“防止”則是對(duì)危害的一種應(yīng)對(duì)措施，既包含對(duì)已發(fā)生損害的阻止或排除，更包含了對(duì)個(gè)案中有非常高可能性會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境和人體健康造成具體且顯著的危險(xiǎn)的預(yù)防。由此可見(jiàn)，危害防止的概念，實(shí)際上建立在確定性和可預(yù)測(cè)性的觀念之上，它要求法律對(duì)尚未發(fā)生、但有高度可能會(huì)造成權(quán)利侵害或法益減損的危險(xiǎn)采取預(yù)防措施，同時(shí)也要對(duì)已經(jīng)發(fā)生的損害進(jìn)行排除或者救濟(jì)。

危害防止理念的形成，與工業(yè)革命以來(lái)的科學(xué)世界圖景的演變密切相關(guān)。近代以來(lái)，以部分可以脫離整體的機(jī)械論、物質(zhì)可以無(wú)限劃分的還原論以及客觀規(guī)律能夠把握的決定論為核心的經(jīng)典科學(xué)世界圖景鍛造并催生了現(xiàn)代自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)基本的思維方式和視域。在經(jīng)典科學(xué)決定論看來(lái)，所有現(xiàn)象的背后都有某種自然法則在操控，科學(xué)的最終目的就是為了完全的理解和控制自然；如果不能控制，至少也要能夠完全的預(yù)測(cè)自然的過(guò)程。(12)參見(jiàn)Gerd Gigerenzer, et.al.,The Empire of Chance: How Probability Changed Science and Everyday Life, Cambridge University Press 1990, p184.反映到社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，就是崇尚對(duì)社會(huì)生活的全面掌控以及相信線性邏輯的因果關(guān)系，認(rèn)為只要理解自然法則、并厘清在此自然法則下產(chǎn)生作用的變數(shù)，就可以預(yù)測(cè)乃至控制未來(lái)。(13)參見(jiàn)G.. E. M. Anscombe, Causation and Determination, in Sosa and Tooley ed., Causation, Oxford University Press, 1993, p90.以此為指導(dǎo)，近代以來(lái)的法律科學(xué)也是以確定性損害和可預(yù)測(cè)危險(xiǎn)為核心概念構(gòu)建法律的規(guī)范體系，在公法層面建立了以秩序行政為核心的危害防止體系，在私法層面也建立了以過(guò)錯(cuò)責(zé)任為核心的損害賠償體系。其共通之處在于，無(wú)論是公法還是私法，均強(qiáng)調(diào)對(duì)危害的有限介入，即損害必須已經(jīng)發(fā)生或者有確切證據(jù)表明沒(méi)有采取預(yù)防或阻止措施損害就會(huì)發(fā)生，且行政機(jī)關(guān)或受害人需舉證證明此種損害或者危險(xiǎn)系由行為人違法或過(guò)錯(cuò)所致。

(二)危害防止支配下的環(huán)境治理模式

嚴(yán)格意義上說(shuō)，在危害防止理念下，公法用以預(yù)防和阻止環(huán)境危害的過(guò)程還難以稱得上“環(huán)境治理”，原因在于，“治理”在當(dāng)前語(yǔ)境下具有特定的內(nèi)涵，即治理意味著對(duì)命令與控制體系的超越，強(qiáng)調(diào)多中心、多主體的參與，而危害防止最初恰恰是沿用秩序行政下的公權(quán)力規(guī)制模式，隨后在治理理念影響下才逐漸演化為綜合運(yùn)用市場(chǎng)工具、信息工具以及公眾參與等多元方式來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的公共任務(wù)。

從環(huán)境問(wèn)題變遷史角度考察，在原始社會(huì)到農(nóng)耕文明相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，人類對(duì)環(huán)境的改造和利用程度雖然在逐漸增強(qiáng)，但囿于人口數(shù)量、生產(chǎn)力水平、資源開(kāi)發(fā)和社會(huì)發(fā)展程度，環(huán)境問(wèn)題并未成為一個(gè)顯著的社會(huì)問(wèn)題。工業(yè)革命以降，人類對(duì)環(huán)境的影響加劇，局部環(huán)境問(wèn)題逐漸突出，基于不動(dòng)產(chǎn)利用而產(chǎn)生的環(huán)境糾紛逐漸增多。對(duì)此，人們首先試圖在傳統(tǒng)法律框架內(nèi)解決這一問(wèn)題，具體體現(xiàn)為沿用傳統(tǒng)的民、刑事法律，以司法為中心，采取個(gè)案解決的方式加以應(yīng)對(duì)。其背后的原因在于，在工業(yè)革命早期，環(huán)境問(wèn)題被視為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“必要的惡”，在以保障自由權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)為中心的近代法律框架下，私法應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的重心并不在于提供對(duì)污染受害者的救濟(jì)，毋寧是強(qiáng)調(diào)行為人的排放自由；公法上也是盡量避免對(duì)市民社會(huì)施加過(guò)多的干涉，由此形成了限制行政權(quán)啟動(dòng)的法理。其本質(zhì)上都是依據(jù)以個(gè)人責(zé)任為基礎(chǔ)的市民法原理來(lái)尋求事態(tài)的解決，原則上認(rèn)為不得以公權(quán)力介入來(lái)隨便混淆個(gè)人責(zé)任原則。(14)參見(jiàn)[日]原田尚彥：《環(huán)境法》，于敏譯，法律出版社1999年版，第7頁(yè)。概言之，此時(shí)環(huán)境保護(hù)并未成為一種獨(dú)立的法益，環(huán)境侵害僅能在造成人身、財(cái)產(chǎn)的確定性損害或損害之虞時(shí)，方能以傳統(tǒng)的相鄰法制和過(guò)失侵權(quán)加以應(yīng)對(duì)，國(guó)家并無(wú)干預(yù)余地。

“二戰(zhàn)”以后，面對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境破壞與日漸顯現(xiàn)的健康風(fēng)險(xiǎn)，基于個(gè)人責(zé)任和市民法原理的刑事責(zé)任、侵權(quán)責(zé)任和治安責(zé)任雖能對(duì)一部分造成顯著危害的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行矯正，但由于現(xiàn)代環(huán)境問(wèn)題不僅是特定主體實(shí)施的故意侵害行為所造成，更多情形下是由多數(shù)人無(wú)可非難的日常行為累積所致，對(duì)于這些由不特定多數(shù)污染源所造成的環(huán)境公害，很難追究特定人的責(zé)任。這就使得以事后救濟(jì)、法院中心、個(gè)案解決為特色的傳統(tǒng)法理在應(yīng)對(duì)環(huán)境危害上捉襟見(jiàn)肘。更為關(guān)鍵的是，基于環(huán)境損害尤其是人身?yè)p害的不可逆性，事后應(yīng)對(duì)的手段已經(jīng)不具有正當(dāng)性，必須通過(guò)公共手段來(lái)保護(hù)環(huán)境與公眾健康。在此背景下，基于環(huán)境運(yùn)動(dòng)的展開(kāi)和公眾環(huán)境保護(hù)訴求的日益提升，各國(guó)開(kāi)始對(duì)環(huán)境保護(hù)的呼聲進(jìn)行回應(yīng)，并推動(dòng)環(huán)境法律的制定或修改，其基本途徑是采取秩序行政下的公權(quán)力規(guī)制模式，通過(guò)設(shè)立專責(zé)機(jī)關(guān)、制定標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)、設(shè)定禁止性規(guī)范和行為義務(wù)，并對(duì)違反者施以各種制裁等方式對(duì)污染和破壞生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行規(guī)制，這種以命令與控制為核心的規(guī)制模式被稱為“第一代環(huán)境規(guī)制”。(15)參見(jiàn)Richard B. Stewart, A New Generation of Environmental Regulation?, 29 CAP. U. L. REV. 21(2001).

盡管命令與控制模式較為權(quán)威與直接，但也飽受僵化、繁瑣、低效、昂貴、抑制創(chuàng)新等非議，往往受到過(guò)度規(guī)制或規(guī)制不足的雙重責(zé)難。(16)參見(jiàn)Bruce A. Ackerman & Richard B. Stewart, Reforming Environmental Law, 37 Stan. L. Rev. 1333 (1985).受經(jīng)濟(jì)性規(guī)制中規(guī)制緩和和激勵(lì)性規(guī)制等思潮影響，環(huán)境法也逐漸主張發(fā)揮市場(chǎng)在環(huán)境保護(hù)中的機(jī)能，強(qiáng)調(diào)通過(guò)間接規(guī)制，由政府制定一套公平合理、符合公共利益的規(guī)范，讓參與者在追求其利益的驅(qū)使下自動(dòng)配合，便自然地達(dá)到政府原先預(yù)想的規(guī)制目的，包括成本-收益分析、守法激勵(lì)、協(xié)商性規(guī)則制定、自愿環(huán)境協(xié)議以及市場(chǎng)工具等。這種模式強(qiáng)調(diào)規(guī)制的靈活性和經(jīng)濟(jì)誘因的采用，被認(rèn)為是命令與控制模式的補(bǔ)充和超越，也因此被稱為“第二代環(huán)境規(guī)制”。(17)參見(jiàn)Bill L. Long, Environmental Regulation: The Third Generation, OECD Observer, Vol. a, 1997.晚近以來(lái)，在治理理念影響下，環(huán)境規(guī)制進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)去中心化，主張采取多元手段，倡導(dǎo)公私協(xié)力，允許社會(huì)自我規(guī)制，從而走向由國(guó)家、社會(huì)與市場(chǎng)共同塑造規(guī)制過(guò)程的規(guī)制治理階段。(18)參見(jiàn)Peer Zumbansen, Transnational Private Regulatory Governance: Ambiguities of Public Authority and Private Power, 76 Law and Contemporary Problems 117(2013).

不難看出，危害防止理念及其指引下的環(huán)境治理模式，均是基于危險(xiǎn)化為實(shí)害的高度可能性，故而立法上需要建立相應(yīng)的預(yù)防與阻止機(jī)制，以維護(hù)環(huán)境和公眾健康。但晚近以來(lái)，隨著科技發(fā)展帶來(lái)的社會(huì)復(fù)雜性提升，諸如新化學(xué)物質(zhì)合成、溫室氣體排放、轉(zhuǎn)基因生物等是否會(huì)造成損害，科學(xué)上亦無(wú)法給出定論，此時(shí)法律上應(yīng)如何應(yīng)對(duì)，逐漸成為學(xué)者討論的重心，為與傳統(tǒng)的損害、危險(xiǎn)概念相區(qū)分，學(xué)理上逐漸抽象出與危險(xiǎn)相區(qū)別的“風(fēng)險(xiǎn)”(risk)概念，并試圖建構(gòu)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與治理體系。

二、危害防止向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的演進(jìn)與根源

(一)危險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)與剩余風(fēng)險(xiǎn)的界分

與危害防止中的可預(yù)測(cè)危險(xiǎn)相比，風(fēng)險(xiǎn)是一種時(shí)間的重構(gòu)，其本質(zhì)上仍是一種危險(xiǎn)，但與危害中可預(yù)測(cè)的具體危險(xiǎn)相比，風(fēng)險(xiǎn)作為一種抽象危險(xiǎn)，強(qiáng)調(diào)的是未來(lái)?yè)p害發(fā)生的不確定性。質(zhì)言之，二者是以損害發(fā)生的蓋然性大小為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，至于蓋然性大小，則依經(jīng)驗(yàn)法則加以判斷。據(jù)此，危險(xiǎn)就是在未曾中斷的事實(shí)發(fā)生過(guò)程中，于可預(yù)見(jiàn)的時(shí)間內(nèi)，有高度蓋然性會(huì)導(dǎo)致?lián)p害發(fā)生的情形；如果損害發(fā)生的可能性尚無(wú)法通過(guò)經(jīng)驗(yàn)法則加以確定，卻也無(wú)法在科學(xué)上排除其發(fā)生的可能性，則屬于風(fēng)險(xiǎn)范疇。由此帶來(lái)的問(wèn)題是，面對(duì)不確定風(fēng)險(xiǎn)，以法益保護(hù)為核心的法律應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對(duì)。

3.以法律審查為手段，加強(qiáng)法律風(fēng)險(xiǎn)防控制度體系。各種管理制度與法律法規(guī)之間存在一定的協(xié)調(diào)關(guān)系，管理制度不能超越法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。所以，應(yīng)當(dāng)在事前、事中和事后三個(gè)階段對(duì)管理制度進(jìn)行法律審查。

依照德國(guó)學(xué)者Breuer關(guān)于危險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)與剩余風(fēng)險(xiǎn)的三分理論，對(duì)于具有高度蓋然性會(huì)發(fā)生之危險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)加以排除、防御，是為危險(xiǎn)防御；對(duì)于損害發(fā)生難以確定的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)加以預(yù)防、規(guī)避，是為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防；對(duì)于采取預(yù)防和控制措施仍然無(wú)法排除的風(fēng)險(xiǎn)，則為剩余風(fēng)險(xiǎn)，法律上無(wú)需加以干涉。(19)參見(jiàn)Rüdiger Breuer, Gefahrenabwehr und Risikovorsorge im Atomrecht, DVBl. 1978, 829 ff.據(jù)此，如果將損害發(fā)生的蓋然性程度視為一個(gè)漸變頻譜，由淺到深分別代表著損害發(fā)生的可能性高低，法律在進(jìn)行應(yīng)對(duì)時(shí)，必須在代表?yè)p害發(fā)生蓋然性較高的深色頻譜一端劃出一道風(fēng)險(xiǎn)與危險(xiǎn)的分界線，在另一端劃出一道風(fēng)險(xiǎn)與剩余風(fēng)險(xiǎn)的分界線，從而形成以風(fēng)險(xiǎn)為居中點(diǎn)的三大領(lǐng)域(如圖1所示)。

圖1 危險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)與剩余風(fēng)險(xiǎn)的界分

由此可見(jiàn)，危險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)僅具有相對(duì)的界限，風(fēng)險(xiǎn)是危害發(fā)生的蓋然性不確定，但隨著科技發(fā)展，某些風(fēng)險(xiǎn)造成損害的蓋然性會(huì)逐漸顯著，從而使得風(fēng)險(xiǎn)向具體明確的危險(xiǎn)轉(zhuǎn)化，因而風(fēng)險(xiǎn)往往又被稱之為“抽象的危險(xiǎn)”。

環(huán)境法上的風(fēng)險(xiǎn)，大體表現(xiàn)為三種形式：一是損害已然發(fā)生，但是囿于當(dāng)時(shí)科學(xué)認(rèn)知或者知識(shí)局限，無(wú)法確定損害的源頭。典型如氟氯氫造成的臭氧層空洞，盡管科學(xué)家在二十世紀(jì)五、六十年代就發(fā)現(xiàn)有臭氧減少的趨勢(shì)，到八十年代初發(fā)現(xiàn)南極上空出現(xiàn)臭氧層空洞，但最初人們認(rèn)為這是氣候變化的結(jié)果，直到八十年代末才從科學(xué)上確認(rèn)了臭氧層空洞是由50年前發(fā)明的、被廣泛運(yùn)用于制冷等各領(lǐng)域的氟氯氫排放所致。二是科學(xué)上存有爭(zhēng)議，但因行為作用的時(shí)空過(guò)于龐大，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)還無(wú)法確知損害是否會(huì)發(fā)生，典型如溫室氣體排放與轉(zhuǎn)基因生物等領(lǐng)域。三是屬于新生事物，尚無(wú)法累積判斷其是否具有危害的經(jīng)驗(yàn)法則。以新化學(xué)物質(zhì)為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前世界上大約有700萬(wàn)種化學(xué)物質(zhì)，其中常用化學(xué)物質(zhì)超過(guò)7萬(wàn)種，并且每年還有千余種新化學(xué)物質(zhì)問(wèn)世；我國(guó)已生產(chǎn)和上市銷售的現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)大約有45,000種，每年申報(bào)新化學(xué)物質(zhì)約100種。(20)參見(jiàn)《中國(guó)化學(xué)品環(huán)境管理的問(wèn)題與建議》，載《國(guó)合會(huì)專題政策報(bào)告》2007年第8期。這些化學(xué)物質(zhì)的毒性效應(yīng)在短期內(nèi)很難顯現(xiàn)，因而也就難以確定其是否屬于需要規(guī)制的有毒有害物質(zhì)。這些風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，顯然難以在傳統(tǒng)以確定性損害和可預(yù)測(cè)危險(xiǎn)為規(guī)范對(duì)象的規(guī)制體系內(nèi)得到解決，唯有開(kāi)辟新法理、建立新制度方能加以應(yīng)對(duì)。

(二)危害防止向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防演進(jìn)的緣由

危害防止向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的過(guò)渡，首先根源于危害防止理念下的治理模式在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)上的難題。在經(jīng)典科學(xué)決定論思維下，人們相信萬(wàn)事萬(wàn)物遵循著確定的規(guī)律而運(yùn)作，并且這些規(guī)律能夠被自然科學(xué)越來(lái)越多地揭示出來(lái)；規(guī)律所隱含的“現(xiàn)象的重復(fù)性”假定使人們相信，通過(guò)同類事務(wù)的積淀和因果知識(shí)的增多，人們就能夠預(yù)測(cè)未來(lái)。當(dāng)這種因果決定論和線性時(shí)間觀被移植到法律領(lǐng)域時(shí)，就體現(xiàn)為以自由主義為內(nèi)核的法秩序，要求行政機(jī)關(guān)在采取基于危害防止理念的命令與控制手段之前，盡可能以相關(guān)事實(shí)的認(rèn)定、客觀經(jīng)驗(yàn)以及事理法則為基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)預(yù)測(cè)性因果關(guān)系的考察，認(rèn)定損害的發(fā)生存在相當(dāng)?shù)目赡苄浴?21)參見(jiàn)陳春生：《行政法上之預(yù)測(cè)決定與司法審查》，載陳春生：《行政法之學(xué)理與體系》，臺(tái)灣地區(qū)三民書局1996年版，第183頁(yè)。這種規(guī)制模式背后隱藏的邏輯是，基于基本權(quán)利的防御權(quán)功能，國(guó)家不應(yīng)過(guò)多的參與到社會(huì)生活的塑造過(guò)程，行政權(quán)對(duì)公民基本權(quán)利與自由的限制，屬于強(qiáng)制性的公權(quán)力行政，應(yīng)受到行政法治原則的約束，確保社會(huì)自由空間不至于遭到公權(quán)力的不當(dāng)侵蝕。(22)參見(jiàn)張翔：《論基本權(quán)利的防御權(quán)功能》，載《法學(xué)家》2005年第1期。據(jù)此，根據(jù)法律保留原則，行政權(quán)的啟動(dòng)必須取得法律授權(quán)，以使行政權(quán)具有穩(wěn)定性、預(yù)見(jiàn)性；依據(jù)比例原則，此類授權(quán)通常會(huì)要求行政機(jī)關(guān)有確鑿證據(jù)表明確有危害時(shí)方可進(jìn)行規(guī)制。正如日本學(xué)者所指出的，行政機(jī)關(guān)對(duì)于企業(yè)實(shí)施的權(quán)力性規(guī)制，不僅要從形式上立基于法律，且實(shí)質(zhì)上也要具有合理性與正當(dāng)性，只要未被證明有害，就不能成為權(quán)力性規(guī)制的對(duì)象。(23)參見(jiàn)[日]黑川哲志：《環(huán)境行政的法理與方法》，肖軍譯，中國(guó)法制出版社2010年版，第83頁(yè)。

但上述確定性和可預(yù)測(cè)性的預(yù)設(shè)在現(xiàn)代社會(huì)已受到極大挑戰(zhàn)：現(xiàn)代社會(huì)充滿復(fù)雜和不確定性；社會(huì)行為的影響是非線性和不可預(yù)知的；社會(huì)生活隨著科技發(fā)展而日新月異……簡(jiǎn)言之，傳統(tǒng)規(guī)范模式的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)——機(jī)械論與決定論，已由復(fù)雜和不確定性所取代。風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，推翻了經(jīng)典科學(xué)所仰賴的確定性和可預(yù)測(cè)性，也使得風(fēng)險(xiǎn)難以沿用傳統(tǒng)危害防止的法理與制度加以應(yīng)對(duì)。當(dāng)科技的日新月異使得無(wú)法依靠經(jīng)驗(yàn)法則累積起作為規(guī)制基礎(chǔ)的“危害”經(jīng)驗(yàn)時(shí)，便無(wú)法依據(jù)秩序型的環(huán)境治理模式加以應(yīng)對(duì)。但另一方面，若對(duì)此類行為或物質(zhì)放任不管，又往往會(huì)造成嚴(yán)重乃至不可逆損害，對(duì)人類生存和發(fā)展造成根本性威脅。因而，環(huán)境保護(hù)不能因科技發(fā)展的不確定而有所延緩，甚至必須超越現(xiàn)行科技水平對(duì)未來(lái)的環(huán)境政策加以規(guī)劃與決定，從而使得環(huán)境治理的對(duì)象由傳統(tǒng)秩序法上的危險(xiǎn)進(jìn)入不確定的風(fēng)險(xiǎn)層面，環(huán)境治理因之具有濃厚的風(fēng)險(xiǎn)決策和利益權(quán)衡色彩；國(guó)家的安全任務(wù)也由較為消極的危害防止，轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮榉e極的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制逐漸成為國(guó)家所應(yīng)承擔(dān)的基本任務(wù)。(24)參見(jiàn)[德]烏爾里希·普羅伊斯：《風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作為國(guó)家任務(wù)——安全的認(rèn)知前提》，劉剛譯，載劉剛編譯：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制：德國(guó)的理論與實(shí)踐》，法律出版社2012年版，第153頁(yè)。

(三)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和治理的基本框架

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作為一項(xiàng)法律原則被提出，最早見(jiàn)于德國(guó)1970年的《空氣污染防治法》草案之中，該草案于1974年被正式通過(guò)。(25)參見(jiàn)Moltke, K. von. The Vorsorgenprinzip in West German Environmental Policy, Twelfth Report of Royal Commission on Environmental Pollution, London: HMSO, 1988, p58.此后，該原則陸續(xù)被納入德國(guó)環(huán)境法律，用以處理空氣污染、酸雨、氣候變化與北海污染等環(huán)境問(wèn)題。(26)參見(jiàn)UNESCO. World Commission on the Ethics of Scientific Knowledge and Technology, The Precautionary Principle. Paris: UNESCO, 2005.最著名的表述則是1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則15的規(guī)定：“為了保護(hù)環(huán)境，各國(guó)應(yīng)按照本國(guó)的能力，廣泛使用預(yù)防原則；遇有嚴(yán)重的或者不可逆轉(zhuǎn)的損害威脅時(shí)，不得以缺乏科學(xué)充分確實(shí)證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化”。這一表述成為關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的經(jīng)典定義，在國(guó)際層面上獲得了普遍認(rèn)同，并逐漸開(kāi)始進(jìn)入內(nèi)國(guó)法的視野，成為各國(guó)應(yīng)對(duì)不確定風(fēng)險(xiǎn)的重要依據(jù)。

由于風(fēng)險(xiǎn)治理本質(zhì)上是國(guó)家代表人民決定是否接受特定剩余風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程，行政機(jī)關(guān)對(duì)是否介入、何時(shí)介入、如何介入具有廣泛的裁量空間和判斷余地，而傳統(tǒng)適用于危害防止的法治原則又難以有效發(fā)揮作用，如果缺乏有效的控制程序，風(fēng)險(xiǎn)治理就難以避免滑入規(guī)制不足或者過(guò)度規(guī)制的兩極。因而，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)治理而言，一方面需要從正面確立風(fēng)險(xiǎn)治理的制度框架，另一方面需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理進(jìn)行正當(dāng)性控制，從而一方面避免人民無(wú)助的暴露于科技風(fēng)險(xiǎn)之中，另一方面防止風(fēng)險(xiǎn)治理異化為吞噬社會(huì)自由空間的利維坦。從目前來(lái)看，“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估—風(fēng)險(xiǎn)溝通—風(fēng)險(xiǎn)決策”的風(fēng)險(xiǎn)治理框架已經(jīng)被廣泛接受，但傳統(tǒng)法治原則如何進(jìn)行改造以避免風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)治理帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，尚需進(jìn)一步強(qiáng)化。

三、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防在我國(guó)環(huán)境法上的落實(shí)與難題

(一)我國(guó)環(huán)境法上“預(yù)防”概念的基本指向

我國(guó)環(huán)境立法很早就確立了預(yù)防原則，這一原則在立法中通常表述為“預(yù)防為主、防治結(jié)合和綜合治理”，《防沙治沙法》《水污染防治法》等即為適例。(28)如《防沙治沙法》本身就將預(yù)防作為立法的重心，并直接在第3條第1款第2項(xiàng)將“預(yù)防為主、防治結(jié)合和綜合治理”作為該法的核心；2017年修改的《水污染防治法》第3條規(guī)定，“水污染防治應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理的原則，……預(yù)防、控制和減少水環(huán)境污染和生態(tài)破壞。”2014年修改的《環(huán)境保護(hù)法》也規(guī)定了“預(yù)防為主”原則，根據(jù)全國(guó)人大法工委的解讀，這一原則是指在整個(gè)環(huán)境治理過(guò)程中，要將事前預(yù)防與事中事后治理相結(jié)合，并優(yōu)先采用防患于未然的方式。(29)參見(jiàn)信春鷹主編：《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法釋義》，法律出版社2014年版，第17頁(yè)。鑒于中文語(yǔ)境下“預(yù)防”概念較為模糊和中性，可以同時(shí)囊括prevention和precaution的內(nèi)涵，有學(xué)者將其解讀為同時(shí)確立了損害預(yù)防原則和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。(30)參見(jiàn)呂忠梅主編：《環(huán)境法學(xué)概要》，法律出版社2016年版，第80頁(yè)。

但是，從法律原則作為“法律的基礎(chǔ)性真理、原理，或是為其他法律要素提供基礎(chǔ)或本源的綜合性原理或出發(fā)點(diǎn)”(31)張文顯主編：《法理學(xué)(第三版)》，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社2007年版，第121頁(yè)。的定位來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防很難說(shuō)已經(jīng)成為我國(guó)環(huán)境法的一項(xiàng)法律原則，更不用說(shuō)是基本原則。從目前各環(huán)境立法的目的、法律條文中廣泛使用的“損害”“危害”“防治”“控制”等概念以及具體制度來(lái)看，其建構(gòu)的基礎(chǔ)依然是危害防止理念。當(dāng)前環(huán)境立法的重心，仍然是通過(guò)各種措施，包括命令與控制措施、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施以及信息公開(kāi)與公眾參與等制度來(lái)預(yù)防、控制和減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞(參見(jiàn)圖2)。僅有個(gè)別立法，如2009年通過(guò)的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》(32)該條例第21條規(guī)定，“有下列情形之一的，審查小組應(yīng)當(dāng)提出不予通過(guò)環(huán)境影響報(bào)告書的意見(jiàn)：(一)依據(jù)現(xiàn)有知識(shí)水平和技術(shù)條件，對(duì)規(guī)劃實(shí)施可能產(chǎn)生的不良環(huán)境影響的程度或者范圍不能作出科學(xué)判斷的；(二)規(guī)劃實(shí)施可能造成重大不良環(huán)境影響，并且無(wú)法提出切實(shí)可行的預(yù)防或者減輕對(duì)策和措施的。”這一條款中兩種不應(yīng)予以通過(guò)環(huán)境影響報(bào)告書的情形，恰恰對(duì)應(yīng)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和危害防止的要求。與2014年修改的《環(huán)境保護(hù)法》(33)該法將“風(fēng)險(xiǎn)”與“危害”相并列，在第39條規(guī)定了“國(guó)家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，鼓勵(lì)和組織開(kāi)展環(huán)境質(zhì)量對(duì)公眾健康影響的研究，采取措施預(yù)防和控制與環(huán)境污染有關(guān)的疾病。”部分體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的要求，但顯然還難以稱得上是一項(xiàng)原則。

圖2 危害防止理念支配下的環(huán)境治理機(jī)制

較為特殊的是2018年通過(guò)的《土壤污染防治法》。該法廣泛運(yùn)用了“風(fēng)險(xiǎn)”概念，將之區(qū)分為公眾健康風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，首次在立法上將“風(fēng)險(xiǎn)管控”確立一項(xiàng)基本原則，并建立了土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)的制度框架。但與此同時(shí)，該法也規(guī)定了預(yù)防為主原則，并專設(shè)“預(yù)防與保護(hù)”一章加以落實(shí)。這似乎意味著，立法者并不認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防可以為預(yù)防為主原則所涵蓋，二者規(guī)范目標(biāo)和手段均應(yīng)有所區(qū)別，預(yù)防為主以環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度為核心，風(fēng)險(xiǎn)管控以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、調(diào)查、評(píng)估制度為核心。(34)參見(jiàn)王彬輝：《從碎片化到整體性：長(zhǎng)江流域跨界飲用水水源保護(hù)的立法建議》，載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期。

(二)我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理存在的主要問(wèn)題

盡管《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的雛形，《土壤污染防治法》等立法也貫徹了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的要求，但客觀來(lái)看，我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的法律制度還存在不少問(wèn)題，主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：

一是以科學(xué)判斷代替法律判斷。“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估——風(fēng)險(xiǎn)管理”的風(fēng)險(xiǎn)分析框架已經(jīng)得到普遍認(rèn)可，并被用于建構(gòu)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的制度框架。(35)《土壤污染防治法》的風(fēng)險(xiǎn)管控也是基于這種分析框架，該法第35條明確規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)管控包括“土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、風(fēng)險(xiǎn)管控效果評(píng)估”，實(shí)際上也是將土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理分成了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理兩個(gè)環(huán)節(jié)。其中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是科學(xué)判斷，以測(cè)量或考察特定行為可能產(chǎn)生的結(jié)果或強(qiáng)度；風(fēng)險(xiǎn)管理為價(jià)值判斷，是在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上決定選擇何種應(yīng)對(duì)策略。但在實(shí)際運(yùn)行中，鑒于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性，常常出現(xiàn)以科學(xué)判斷代替價(jià)值判斷的情形，使得風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不再僅作為風(fēng)險(xiǎn)管理的支撐工具，而是直接取代風(fēng)險(xiǎn)管理，從而造成技術(shù)專家壟斷風(fēng)險(xiǎn)決策的局面。

二是難以形成有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通。風(fēng)險(xiǎn)溝通是風(fēng)險(xiǎn)治理的核心要素，在增強(qiáng)公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)決策的接受度、減輕行政機(jī)關(guān)決策的政治責(zé)任和法律責(zé)任等方面具有重要意義，故很多學(xué)者都主張建立基于平等對(duì)話(36)參見(jiàn)黃澤萱：《現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)治理框架下的民意困局及其出路探究——兼評(píng)張小燕等人訴江蘇省環(huán)保廳環(huán)評(píng)行政許可案》，載《清華法學(xué)》2018年第5期。或者商談(37)參見(jiàn)杜輝：《挫折與修正：風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防之下環(huán)境規(guī)制改革的進(jìn)路選擇》，載《法學(xué)評(píng)論》2015年第1期。的風(fēng)險(xiǎn)治理模式。我國(guó)環(huán)境立法也將公眾參與確立為一項(xiàng)基本原則，但從實(shí)踐來(lái)看，公眾參與多流于形式，聽(tīng)證會(huì)、溝通會(huì)等形式上的參與機(jī)制多淪為項(xiàng)目建設(shè)單位的政策說(shuō)明會(huì)，全面審慎評(píng)估的信息付之闕如，從而缺乏持不同立場(chǎng)利害關(guān)系人對(duì)話溝通的平臺(tái)。(38)參見(jiàn)杜建勛：《論環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型》，載《中國(guó)人口、資源與環(huán)境》2019年第10期。由于政府、技術(shù)專家與公眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知不同，如果缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通，很容易導(dǎo)致鄰避事件的發(fā)生。

三是尚未建立對(duì)風(fēng)險(xiǎn)決策裁量權(quán)的控制機(jī)制。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理是一項(xiàng)涉及高度科技背景與專業(yè)判斷的事項(xiàng)，基于風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，無(wú)法通過(guò)事前立法進(jìn)行命令與控制，只能由立法機(jī)關(guān)通過(guò)概括授權(quán)的方式賦予行政機(jī)關(guān)廣泛的裁量權(quán)。這種廣泛的裁量空間可從《土壤污染防治法》窺見(jiàn)一斑，該法授予了行政機(jī)關(guān)在土壤污染防控標(biāo)準(zhǔn)制定、組織實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)等方面的主導(dǎo)權(quán)，但并未規(guī)定相應(yīng)的裁量權(quán)行使的控制機(jī)制。盡管依據(jù)該法第97條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟，但相關(guān)法律并未明確，法院需以何種強(qiáng)度加以審查。

四、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防指導(dǎo)下我國(guó)環(huán)境治理模式的調(diào)適路徑

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的提出，對(duì)于基于危害防止理念的環(huán)境治理模式提出了挑戰(zhàn)，要求對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境治理模式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)化改造，走向風(fēng)險(xiǎn)治理。但風(fēng)險(xiǎn)治理不應(yīng)也不會(huì)構(gòu)成對(duì)危害防止型環(huán)境治理模式的取代，它只是在傳統(tǒng)治理模式基礎(chǔ)上加入了新的規(guī)范對(duì)象和內(nèi)容。由此，這種改造應(yīng)當(dāng)是有限度的，應(yīng)當(dāng)在厘清風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法律地位的基礎(chǔ)上，根據(jù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策屬于行政機(jī)關(guān)專業(yè)判斷范圍的特性，以公私合作為基礎(chǔ)建立風(fēng)險(xiǎn)治理框架，以程序理性為內(nèi)核建立防止規(guī)制不足或者規(guī)制過(guò)度的裁量權(quán)控制機(jī)制。

(一)以預(yù)防原則為接口重塑風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防在環(huán)境立法中的表達(dá)方式

盡管風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的初衷是為回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代的安全需求，試圖將環(huán)境治理的對(duì)象不斷向上游推進(jìn)，但這種推進(jìn)并不意味著以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防取代危害防止，而是針對(duì)危害防止手段無(wú)法應(yīng)對(duì)科技發(fā)展所引發(fā)的不確定風(fēng)險(xiǎn)，另行建立的一套風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和規(guī)制體系，并不構(gòu)成對(duì)傳統(tǒng)治理模式的取代。現(xiàn)代環(huán)境法的重心，始終是對(duì)確定性損害和可預(yù)測(cè)危險(xiǎn)的預(yù)防、排除、阻止和矯正，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防僅在個(gè)別具有科學(xué)不確定性的議題上加以適用。因而，盡管需要以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防思維對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境治理模式加以審視，但要把風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防確立為整個(gè)環(huán)境法的基本原則，尚難謂有正當(dāng)性。適宜的做法是一方面對(duì)作為環(huán)境基本法的《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行調(diào)適，使之體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的要求；另一方面對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)意味濃厚的具體法律領(lǐng)域進(jìn)行變革，使之貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的要求。

從目前來(lái)看，盡管《環(huán)境保護(hù)法》中已經(jīng)出現(xiàn)了個(gè)別體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防要求的制度，但總體而言，這部法律依然具有濃厚的末端治理色彩，沒(méi)有很好的貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念，尚未形成“風(fēng)險(xiǎn)管理-沖突管理-危機(jī)管理”的完整治理體系。(39)參見(jiàn)呂忠梅:《“環(huán)境保護(hù)法”的前世今生》，載《政法論叢》2014年第5期。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)勃興的背景下，作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)和綜合性法律、主要規(guī)定環(huán)境保護(hù)共通原理和制度的《環(huán)境保護(hù)法》，顯然應(yīng)當(dāng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的要求作出回應(yīng)，從而為各單行立法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)化改造提供授權(quán)和支撐。從具體路徑來(lái)看，可以通過(guò)對(duì)預(yù)防為主原則進(jìn)行擴(kuò)充解釋，使之既覆蓋對(duì)于尚無(wú)科學(xué)證據(jù)表明損害必然發(fā)生的行為，亦能覆蓋損害發(fā)生具有高度現(xiàn)實(shí)可能性的行為，從而使預(yù)防原則成為“君臨環(huán)境法域”的“帝王條款”，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防由此可以作為預(yù)防原則的一個(gè)面向進(jìn)入環(huán)境法的基本原則。對(duì)于一些風(fēng)險(xiǎn)意味濃厚的具體法律領(lǐng)域，可以直接確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的核心地位，并在具體制度上加以落實(shí)。例如，對(duì)于核能安全、轉(zhuǎn)基因食品安全、氣候變化、新化學(xué)物質(zhì)、生物多樣化保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境與健康等領(lǐng)域，可以直接在立法目的中確立防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和/或公眾健康風(fēng)險(xiǎn)，并確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的基本原則地位，同時(shí)對(duì)具體制度進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)化改造，從而盡可能減少風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到保障公眾健康的目標(biāo)。

此外應(yīng)當(dāng)注意的是，類似在風(fēng)險(xiǎn)刑法、風(fēng)險(xiǎn)侵權(quán)法以及預(yù)防性公益訴訟等語(yǔ)境下討論的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，觀其實(shí)質(zhì)，多是混淆了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)與傳統(tǒng)社會(huì)的“風(fēng)險(xiǎn)”——危險(xiǎn)，也忽視了以法院為中心、以事后救濟(jì)為特色的規(guī)范模式并非應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的適當(dāng)場(chǎng)所。

(二)以公私合作為基礎(chǔ)建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的制度框架

公私合作建立在公共任務(wù)、國(guó)家任務(wù)和行政任務(wù)區(qū)分的基礎(chǔ)之上，強(qiáng)調(diào)盡管實(shí)現(xiàn)公共利益和福祉是國(guó)家的根本任務(wù)，但并不必然導(dǎo)出國(guó)家應(yīng)承擔(dān)實(shí)現(xiàn)一切公共任務(wù)的責(zé)任，也不必然意味著公共任務(wù)只能由國(guó)家獨(dú)占行使，而是應(yīng)通過(guò)公私合作實(shí)現(xiàn)公共任務(wù)，國(guó)家則設(shè)定社會(huì)主體的自我規(guī)制框架，并承擔(dān)最終的履行擔(dān)保責(zé)任。(40)參見(jiàn)陳松：《公私合作的公法調(diào)適——以固定擔(dān)保責(zé)任為中心》，載《武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)》2015年第5期。其啟迪意義在于，國(guó)家與社會(huì)成員應(yīng)當(dāng)協(xié)力分擔(dān)生活共同體所衍生、待解決的公共問(wèn)題，當(dāng)傳統(tǒng)基于公權(quán)力規(guī)制的命令—控制模式無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代多元、多中心和分散的社會(huì)結(jié)構(gòu)時(shí)，國(guó)家也不再位居層級(jí)結(jié)構(gòu)的頂端，完全支配其他次級(jí)系統(tǒng)，而是趨向平行的互動(dòng)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)合作與協(xié)商關(guān)系，從而使得社會(huì)自主規(guī)制成為公共任務(wù)的另一套執(zhí)行機(jī)制。

將公私合作作為建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理制度框架的基礎(chǔ)，不僅可以強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)溝通和公眾參與，構(gòu)建一個(gè)多元參與、多方協(xié)同的風(fēng)險(xiǎn)治理共同體；同時(shí)也是增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)治理合法性的重要方式。從歷史角度看，行政權(quán)正當(dāng)性理論先后經(jīng)歷了由強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)需由人民主權(quán)代表資格的民意機(jī)關(guān)授權(quán)的“傳送帶模式”，過(guò)渡到注重發(fā)揮專家理性支配下的自由裁量的“專家模式”，再到防止行政恣意的“參與模式”。(41)參見(jiàn)Richard Stewart, The Reformation of American Administrative Law, 88 Harv. L. Rev.1667 (1975).而當(dāng)前我國(guó)無(wú)論是危害防止還是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，均是構(gòu)筑于專家模式之上。但是，就科學(xué)層面而言，越來(lái)越多連專家也束手無(wú)策的難題，使得基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的分析并不必然能決定政策上的方案選擇；同時(shí)，由于現(xiàn)代社會(huì)的特征是利益、價(jià)值與認(rèn)知的多元化、差異化與特殊化，對(duì)于眾多涉及環(huán)境倫理和社會(huì)價(jià)值的選擇，也非專家所能輕易判斷和評(píng)估。(42)參見(jiàn)Lynton K. Caldwell, Environmental Policy as a Political Problem, 12 Policy Studies Review 104(1993).在此背景下，環(huán)境治理就不再是單純的事實(shí)認(rèn)定，而是對(duì)于相互沖突的環(huán)境利益與其他社會(huì)利益進(jìn)行優(yōu)先排序的過(guò)程。既然是對(duì)不同的利益進(jìn)行權(quán)衡，強(qiáng)化不同利益方在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理中的參與就成為應(yīng)有之義。(43)參見(jiàn)Michael Harris, Environmental Deliberative Democracy and the Search for Administrative Legitimacy: A Legal Positivism Approach, 44 U. Mich. J. L. Reform 343(2010), at 373.通過(guò)社會(huì)參與風(fēng)險(xiǎn)治理政策的制定與實(shí)施過(guò)程，不僅有助于多元意見(jiàn)的整合，還可以消除社會(huì)對(duì)于國(guó)家干預(yù)的種種不安與疑慮，促使私主體依其自主意志調(diào)整行為模式，以免受到國(guó)家的干預(yù)和強(qiáng)制，則風(fēng)險(xiǎn)治理的目的即可以同時(shí)達(dá)成，無(wú)需再由國(guó)家啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施。

(三)以程序理性為內(nèi)核構(gòu)筑環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的裁量控制機(jī)制

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可謂是科技創(chuàng)新和進(jìn)步帶來(lái)的副產(chǎn)品。在科技創(chuàng)新中，風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇并存，對(duì)新興科技風(fēng)險(xiǎn)采取預(yù)防措施，不僅可能對(duì)科技創(chuàng)新產(chǎn)生負(fù)面影響，同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防本身也可能引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)；但另一方面，如果對(duì)新興科技風(fēng)險(xiǎn)熟視無(wú)睹，又可能使公眾無(wú)助地暴露于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)之中。由此，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防實(shí)際上就是在技術(shù)革新與安全保障之間進(jìn)行權(quán)衡，這種風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡遠(yuǎn)非立法機(jī)關(guān)事先通過(guò)立法加以規(guī)定，也非司法機(jī)關(guān)通過(guò)事后、個(gè)案審查的方式加以解決，從而給行政機(jī)關(guān)留下了廣泛的裁量空間與判斷余地，如何建立針對(duì)行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的控制機(jī)制，成為完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理體系的重心。鑒于風(fēng)險(xiǎn)決策屬于政策性乃至科學(xué)性判斷事項(xiàng)，屬于行政機(jī)關(guān)的裁量范圍，很難從實(shí)體上判斷其合理與否，因此，宜強(qiáng)化對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的程序控制，以程序理性化解或者減少風(fēng)險(xiǎn)決策可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)此，可以從行政機(jī)關(guān)自我控制機(jī)制、公眾參與機(jī)制與司法審查機(jī)制等三個(gè)層面加以考察。對(duì)于行政機(jī)關(guān)自我控制而言，應(yīng)當(dāng)建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理的溝通與銜接機(jī)制，避免以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估代替行政判斷；在公眾參與方面，應(yīng)當(dāng)建立公眾在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理各個(gè)階段的有效參與機(jī)制，來(lái)提高風(fēng)險(xiǎn)決策的公正性、預(yù)防措施的合法性和公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)決定的接受度；在司法審查方面，對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策這一涉及高度科技性與政策判斷的專業(yè)領(lǐng)域，法院應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)在合法性基礎(chǔ)上的裁量空間，著重從程序上審查行政機(jī)關(guān)的決定是否構(gòu)成恣意、專斷或不合理，而不宜直接從實(shí)體上判斷風(fēng)險(xiǎn)決策是否妥當(dāng)。

結(jié)語(yǔ)

盡管現(xiàn)代環(huán)境法肇端于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之中，但環(huán)境問(wèn)題成為一個(gè)社會(huì)問(wèn)題進(jìn)而被作為國(guó)家的一項(xiàng)基本任務(wù)，并不是直接以風(fēng)險(xiǎn)治理作為主要手段。事實(shí)上，現(xiàn)代環(huán)境法產(chǎn)生之初，基本上沿用的是秩序行政下的命令與控制手段，即基于經(jīng)典科學(xué)的世界圖景，以事實(shí)認(rèn)定、客觀經(jīng)驗(yàn)以及事理法則為基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)確定性損害和預(yù)測(cè)性因果關(guān)系的考察，認(rèn)定損害的發(fā)生具有相當(dāng)?shù)目赡苄詴r(shí)才能采取預(yù)防和排除措施，質(zhì)言之，環(huán)境治理是建立在“危(險(xiǎn))(損)害防止”理念之上，要求國(guó)家對(duì)損害可能性的判斷達(dá)到相當(dāng)確信的程度方可行動(dòng)。但是，這種模式在應(yīng)對(duì)不確定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)上逐漸面臨諸多挑戰(zhàn)：科技迅速發(fā)展帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法通過(guò)經(jīng)驗(yàn)法則加以判斷，亙立在行政機(jī)關(guān)面前的是一條“未知之幕”，如果不采取規(guī)范措施又有可能導(dǎo)致不可逆危害的發(fā)生，行政機(jī)關(guān)必須決策于未知，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念由此孕育而生，這就提出了如何在自由與安全之間達(dá)成平衡的問(wèn)題，更提出了如何將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防納入環(huán)境治理法治軌道的問(wèn)題。對(duì)此，本文更多是在宏觀層面上討論由危害防止向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防演進(jìn)的制度背景及規(guī)范需求，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)治理的具體制度建構(gòu)，尚待進(jìn)一步討論。