國內外不同體制下實驗動物管理機制的實踐與啟示

劉曉宇，盧選成，陳洪巖，盧勝明，李根平，賀爭鳴

(1. 中國疾病預防控制中心，北京 102206；2. 中國農業科學院哈爾濱獸醫研究所，哈爾濱 150086；3.北京勃林格殷格翰維通生物技術有限公司，北京 102204；4. 北京市實驗動物管理辦公室，北京 100195；5.中國食品藥品檢定研究院，北京 102629）

現代科學中，眾多獲得諾貝爾獎的里程碑式的研究成果是通過動物實驗得出的，例如俄國科學家巴甫洛夫利用實驗犬證明了條件反射理論，美國科學家摩爾根利用果蠅確立綜合性基因染色體學說，卡佩基等利用小鼠發明了基因打靶技術[1]。鑒于實驗動物在科學研究中的重要性，世界各國都非常重視實驗動物工作的發展和管理。早在1831年英國生理學家Marshall Hall就建議對實驗動物工作加以規范；1942年初，英國病理學會向醫學研究會和農業研究會提議，將繁育健康實驗動物作為國家一項重要而緊迫的任務[2]；1966年，美國出臺《動物福利法》。上世紀中葉，歐美等發達國家實驗動物管理開始步入正軌。自20世紀80年代起，我國也開始推動實驗動物規范化和法制化管理。

我國實驗動物科技工作雖然起步晚于國外，但經過近40年發展歷程已取得長足進步，部分領域處于國際先進水平，但總體上還有一定差距。因此，準確研判我國科技創新迅猛發展態勢對實驗動物科技工作提出的新要求，在剖析科技發達國家實驗動物工作管理體制與機制的基礎上，全面梳理和研析我國實驗動物科技工作管理體制和機制存在的短板，提出適合我國實驗動物科技工作持續、穩步、快速發展的路徑，對滿足國家科技創新的重大需求提供保障具有重要的現實意義。

1 實驗動物管理體制的發展形成與分析

1.1 國外實驗動物管理體制的發展與分析

在一些發達國家，實驗動物科學已經歷了較長的發展過程，在遵循自身特點規律和市場發展需要的基礎上，逐步形成了能夠滿足科技發展需要的管理體系和科學研究體系，以及帶有市場機制的行業自律發展模式和發展格局。以實驗動物科技和實驗動物行業最為發達的美國為例，美國沒有為實驗動物管理設立唯一性的聯邦政府機構，而是在立法的基礎上，通過政府相關部門、市場機制、行業自律和民間認證機構進行管理[3-4]。美國農業部（United States Department of Agriculture，USDA）、動植物衛生檢疫局（Animal and Plant Health Inspection Service，APHIS）、食品藥品監督管理局（Food and Drug Administration，FDA）和國立衛生研究院（National Institutes of Health，NIH）設有專門的官員，依法負責對實驗動物在生產、運輸和使用中的動物保護和動物福利、動物實驗倫理實行執法監督管理，對違法行為進行處罰。美國的國際實驗動物評估和認證協會（Association of Assessment and Accreditation for Laboratory Animal Care，AAALAC）則是一個負責實驗動物評估和認證的民間商業性非贏利機構，但其認證結果得到許多美國政府部門的采信。美國的實驗動物行業發展比較成熟，實驗動物產業經過長期競爭，在行業自律下逐步形成了規范化的市場和產業化集群，并使得實驗動物質量和技術服務質量得到不斷提高。這種“國家立法-部門監督-第三方認可-政府采信-行業自律-市場機制”等多種管理要素構成的管理體制形成了符合實驗動物科學發展規律的有效的“管理閉環”。

另外一種管理體制就是以完善的法律作為基礎，以歐盟為代表的區域性管理，或通過行業國際組織[如國際實驗動物科學理事會（International Council for Laboratory Animal Science，ICLAS）]、區域組織[如歐洲實驗動物科學學會聯合會（Federation of European Laboratory Animal Science Associations，FELASA）]和國家行業機構[如加拿大動物管理委員會（Canadian Council on Animal Care，CCAC）]等發布實施的系列文件作為政策和指南，實行地區性和行業性的實驗動物管理工作。這些文件在發布和實施前通常均經過跨國同行征詢建議，具有廣泛的影響和認可度。如2013年歐盟啟用了新的實驗動物保護指令2010/63/EU[5]，對實驗動物使用和管理進行規范，使得保護實驗動物的最新理念得以在全體歐盟國家實現。加拿大則是通過由政府、科學界和人道主義學會等機構聯合組成CCAC[4,6-7]，發布《研究、教學和檢驗中選擇恰當的實驗終點》和《實驗動物管理和使用指南》等一系列完整的管理文件，對實驗動物使用情況進行管理和監督。

1.2 國內實驗動物管理體制的發展與分析

我國實驗動物科學事業起步始于20世紀80年代。在1981年全國人民代表大會和全國政治協商會議上，有關專家提出了加強實驗動物科技工作管理的提案。對此，國務院責成有關部門對全國實驗動物工作情況進行了廣泛調查。1982年，國家科學技術部（原國家科學技術委員會，以下簡稱國家科委）召集衛生、農業、醫藥等領域專家座談，商討中國實驗動物科技工作發展問題。同年，在云南西雙版納召開了第一次全國實驗動物工作會議，確定了發展中國實驗動物科學技術的方針和原則，由此開啟了中國實驗動物科學事業發展歷程[8]。

1988年科技部（原國家科委）發布了《實驗動物管理條例》（以下簡稱條例），以行政法規的形式，明確了“統一規劃，合理分工，有利于促進實驗動物科學研究和應用”的管理體制和管理原則，并在實驗動物科技工作的發展過程中，結合實際管理需要推動建立了我國實驗動物管理體系，包括：①科技部作為主管部門，并與國務院有關部門建立協調和聯動機制，負責全國實驗動物工作的管理。②各省（自治區、直轄市）科技行政主管部門負責本行政區域內實驗動物的監督管理工作。通過實驗動物管理機構（管理委員會、管理辦公室或其他發揮相同作用的機構）組織開展本地區實驗動物行政許可現場檢查、質量抽檢、法規和標準宣傳、學術交流，以及從業人員業務培訓等工作。此外，有些地區還成立了實驗動物專家委員會、實驗動物行業協會、實驗動物質量監督隊伍等，在協助本地區主管部門制定實驗動物科學發展規劃、實施監督檢查、加強行業自律和維護市場秩序、組織開展行業從業人員培訓和考核等方面發揮重要作用。③實驗動物生產和使用單位成立管理機構，其職責主要是宣傳和貫徹執行《條例》，確保各項管理法規、規章、標準和標準操作程序（Standard Operating Procedure，SOP）落實到位，依法依規管理本單位實驗動物工作[9]。

經過多年的探索，我國已基本建立適應科技創新和經濟社會發展需要，由國家和地方科技行政主管部門為主導的管理體制，并通過相關規定推動實驗動物相關單位建立管理機構，完善“管理鏈條”，使《條例》和各項規定在實際工作中得到落實。這種職責劃分明確的管理體制解決了因以往管理線條不清晰而導致的管理權限復雜化和重疊化，以及管理不到位的弊端，逐步形成了三級管理、統一要求和內部聯動的管理機制。這一具有我國特色的管理體制在制定實驗動物科技發展規劃和發展方向、組織開展實驗動物科技研究、推動實驗動物許可管理和標準化進程、依法依規開展實驗動物生產和使用，以及實驗動物從業人員專業基礎知識和專業技能培訓等方面發揮了重要作用。

1.3 我國實驗動物管理體制存在的主要問題

如何盡快完善有利于實驗動物科技工作快速發展的管理體制，持續穩步提升實驗動物為創新驅動發展提供支撐的能力和效能，是目前我國實驗動物科技發展中必須面對和解決的問題。

在管理體制的源頭上，進一步明確科技部作為主管部門的地位和職責，并明確各有關部門的責任與工作范圍。在我國，實驗動物工作的開展與穩步發展涉及多層次的部門管理和多領域的技術支撐。因此，在實驗動物管理過程中，科技部亟需加強與不同部門之間的溝通與協調，特別是與農業農村部、衛生健康委員會、海關總署、國家市場監督管理總局等在實驗動物運輸與檢疫、科技立項與攻關、推動標準研制與應用等關鍵環節聯手，協同解決妨礙實驗動物作為科技資源在建設與共享服務中的瓶頸問題，為保障實驗動物資源安全，建立服務我國科技創新的實驗動物資源共享服務體系，不斷提升實驗動物資源利用效率和共享服務水平創造有利條件。

我國不同地區實驗動物管理形式不統一，力度不平衡。采取許可和認可手段依法管理實驗動物的生產和使用是國際通行的做法，目前我國采取強制性的許可制度依法管理實驗動物工作，通過省（自治區、直轄市）科技主管部門開展行政許可工作，為保障實驗動物生產和使用合法合規、實驗動物質量監管和工作安全等發揮了重要作用。但因不同地區對實驗動物工作重視程度有差異，在前幾年的行政審批制度改革過程中，個別地區取消或下放了實驗動物行政許可事項，使原有管理體制發生了不協調變動，出現許可管理的多種形式。如一個省內按地域劃分許可管理權限，或由省科技主管部門連續下放兩級，直至地級市下的地區等，此外還存在個別省市下放行政許可事項后因條件不具備再次收回到省科技主管部門的情況。這些做法在客觀上不僅削弱了實驗動物依法管理的力度，而且給一些地方管理造成混亂，不利于實驗動物工作的有序開展。

實驗動物管理委員會和福利審查委員會工作未發揮應有作用。由于重視程度不夠，一些地區和一些機構實驗動物管理委員會和福利審查委員會的工作難以到位，加之未賦予一定的職權，使委員會和相關制度成為應付許可驗收的“必要條件”和對外合作時的“能力展品”，沒有發揮應有的作用，造成實驗動物工作停滯或發展緩慢。

2 不同管理體制下的實驗動物管理機制

2.1 國外實驗動物管理機制的特點分析

每個國家對實驗動物工作采取的管理機制和監督模式各不相同，這與該國實驗動物學科的形成與發展程度、實驗動物產業化和市場運作的成熟度，以及該國科學技術發展水平有直接的關系。歸納起來，主要分為三種：一是以國家或區域性（如歐盟）的法律（或具有法律效應的法令）為準繩[10]，政府相關部門結合具體項目實施專項管理；二是通過第三方機構認證方式，對實驗動物生產和使用以及相關的保障條件和市場行為進行管理；三是采用行業自律的方式管理。盡管這三種管理機制和監督模式的權重有所不同，但不管在哪一層面，均以保護實驗動物福利和實驗動物健康作為切入點，依據提出的必須滿足和遵守的強制性要求進行監督。

2.1.1 以政府管理為主 以美國為例，管理工作主要在政府相關部門，如USDA、美國公共衛生署（Public Health Service ，PHS）、FDA 和NIH等。農業部依據《動物福利法》[11]的授權，依法管理用于研究或實驗及其他目的的犬、貓以及其他動物的運輸、銷售和使用等，確保研究機構使用的動物受到人道的對待和護理。同時，農業部還制定人道使用、管理和對待實驗動物的相關條例，用于管理和規范動物經銷商、研究機構的行為。在科研管理中，PHS 依據《關于人道管理與使用實驗動物的公共衛生服務政策》要求科研人員在申請科學基金、發表學術論文時將遵循實驗動物的政策和責任要求作為前提條件。NIH 則負責監管所屬機構和項目，各機構實行報告制度。

2.1.2 以國家行業機構的認可為主 以加拿大為例，主要采用認可的管理模式。CCAC 與中國合格評定國家認可委員會（China National Accreditation Service for Conformity Assessment，CNAS）的設置和地位相似，由政府授權，獨立運作，認可結果得到政府采信。雖為自愿認可，但加拿大政府資助的項目開展動物實驗時，所在機構必須獲得CCAC認可[12]。美國的AAALAC作為一個權威的評估與認證動物飼養和使用標準的國際機構，其建立的認可體系目前已得到國際上的廣泛承認。美國實驗動物管理采取自愿認可的形式。

2.1.3 以行業自律為主 以日本為例，主要采用行業自律的模式管理。日本政府沒有對動物實驗設施和從業人員的資格認定程序，其實驗動物管理是在《動物保護與管理法》的約束下，通過政府各行政管理部門（文部省、科技廳、農林水產部、環境廳）和民間團體（日本醫學會、日本實驗動物學會等）的自律實現[13]。

另外，在國際貿易中，許多發達國家和地區利用WTO 規則，建立了完善的涉外貿易動物的福利保護法律制度，將其作為貿易標準適用于進入本國市場的外來動物、動物制品及動物福利保護有關的其他服務與產品[14]。如2013年開始，在歐盟范圍內禁止對化妝品成品和原料進行急性毒性、眼刺激、過敏、慢性毒性、生殖毒性和毒物代謝動力學的動物實驗，也不允許成員國從國外進口和銷售違反上述禁令的化妝品。將實驗動物福利作為管理政策和管理實踐中的關鍵點，已影響到經濟社會發展。這種管理機制和監管模式也是迄今為止力度最大、范圍最廣的一種。

無論國家層面采用以上哪種管理機制，開展動物實驗的單位均由實驗動物管理與使用委員會（Institutional Animal Care and Use Committee，IACUC）負責審查使用實驗動物的相關活動以確保動物福利，這在國際學術界已達成共識。也正是因為許多國家沒有設置專門管理實驗動物的機構，因而IACUC 的地位和作用顯得非常重要。IACUC 以法律、法令、各種條例和規范作為依據開展實驗動物各項工作，并被賦予監督和處罰的權利，使得IACUC 更具有權威性，這也成為實驗動物管理機制中一種有效方式。同時，以各種指南作為指導開展IACUC工作，使各項法律法規在具體實踐中得以落實。

2.2 國內實驗動物管理機制的特點分析

《條例》確立了我國實驗動物管理體系框架和管理機制，并隨著科技發展與規范管理的需要不斷賦予新的內涵。以《條例》為基礎，依據《中華人民共和國行政許可法》等法律和《實驗動物機構 質量和能力的通用要求》（GB/T27416—2014）等國家標準，建立了實驗動物管理的許可證制度、質量合格證制度和機構認可評價制度。

2.2.1 許可證制度 據2015年調查結果，在全國31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）以及軍隊系統的1382個實驗動物相關單位中共有實驗動物許可證1870個（其中422個生產許可證，1448個使用許可證）[15]。許可證制度的實施為促進實驗動物行業健康發展，從源頭上阻斷不合格的實驗動物流入市場，保證實驗動物和動物實驗質量提供了制度保障。

2.2.2 質量合格證制度[16]質量合格證制度是對實驗動物作為“高科技生物技術產品”的質量認可規定。該制度要求取得生產許可證的單位，在出售實驗動物時應提供實驗動物質量合格證和近期質量檢測報告；取得使用許可證的單位所使用的實驗動物必須來源于取得實驗動物生產許可證的單位，并且是質量合格的實驗動物。質量合格證制度的實施，推動了實驗動物質量監測體系的建立與運行，有效地保證了實驗動物質量。

2.2.3 實驗動物機構認可評價制度 CNAS作為國家授權的認可機構，創建了我國實驗動物機構認可評價體系，并于2018年正式啟動機構認可評審工作。該認可評價制度更加關注管理體系、環境設施、飼養管理、獸醫護理和職業健康安全等五大方面的內容，與許可證制度相互促進、相互補充。同時，利用CNAS 這一國際互認平臺，有望通過國際間或區域間的互認，幫助有條件的實驗動物機構率先通過認可，取得國際地位，參與國際競爭，逐步提升中國在國際實驗動物領域中的地位和話語權。自2018年認可制度開始實施至今，已有8 家國家級科研單位的實驗動物機構通過了認可，為實驗動物福利倫理、質量標準化和動物實驗的有效性提供保障。建立和實施的實驗動物許可證制度、質量合格證制度和機構認可評價制度相結合的實驗動物工作管理模式，必將促進我國實驗動物規范管理和行政監管體系的完善，推動我國實驗動物科學事業的快速發展。

此外，為保證實驗動物品種/品系遺傳信息的正確傳遞和穩定，保證實驗動物質量和研究數據的準確，科技部建立了實驗動物種子管理制度；為使實驗動物從業人員了解和掌握有關法律法規和管理政策，持續提高業務素質和技術水平，建立了實驗動物從業人員專業培訓和考核制度；為與國際接軌，保障實驗動物福利與倫理要求在實際工作中得到落實，建立了實驗動物福利倫理審查制度等。

2.3 我國實驗動物管理機制面臨的挑戰

實踐證明，許可制度和認可制度是實驗動物管理的有效措施，有力推動了實驗動物管理工作和管理水平的可持續性發展。許可管理是實驗動物工作規范化和科學化管理的重要組成部分，也是推動實驗動物科學發展的重要手段。《實驗動物機構 質量和能力的通用要求》（GB/T 27416—2014）提出可與國際認可體系相銜接并適用于我國實驗動物機構認可評價的通用要求和評價技術，它的實施進一步完善了我國實驗動物工作管理模式。

2.3.1 缺乏具體管理要求 在生產和使用實驗動物主要單位的隸屬部門，如藥品監督管理局、衛生健康委員會、農業農村部、教育部等，缺少有關實驗動物管理的要求，或雖然有但力度不夠，從而導致對使用實驗動物開展相關研究和教學的領域管理薄弱。另外，各部門之間、有關部門與主管部門（科技部）之間缺少聯動機制，結合不同行業特點的針對性深度管理缺位，農業農村部和科技部聯合發布的《關于做好實驗動物檢疫工作的通知》（農醫發[2017]36 號）這類文件極為鮮見。

2.3.2 缺乏專門管理機構 部分省市和地區發布了實驗動物許可證管理文件，制定了與之配套的管理辦法和工作流程，有力推動了許可制度的實施。但有些地區缺少專門機構，實施力度偏弱，在前幾年取消和下放行政審批事項的過程中，部分地區從多種因素綜合考慮還取消或下放了實驗動物許可事項，給實驗動物許可這一有效管理手段帶來很大的不確定性，使本來管理就比較薄弱的實驗動物許可制度受到嚴重影響。

2.3.3 IACUC工作不深入 大多數機構的IACUC能夠發揮一定的作用，承擔著貫徹執行國家和地方有關實驗動物管理的法規、規章和標準的職責，鼓勵和支持實驗動物從業人員參與專業培訓，開展實驗動物福利倫理審查，進行實驗動物生產、供應、質量檢測和動物實驗以及支撐保障條件的管理工作。但有些單位的IACUC工作不深入，僅停留在一般性工作管理，組織機構和管理文件成為應付檢查、為申請許可證過關的“擺設”，而沒有發揮應有的作用。

3 完善與強化我國實驗動物管理體制和機制的對策與建議

在國家科技創新發展新態勢下，充分發揮我國管理制度的優勢，借鑒發達國家實驗動物工作管理的經驗，補齊我們自身的短板，進一步完善適應我國實施科技強國戰略、科技發展和經濟社會發展需要的實驗動物管理體系，提升實驗動物支撐能力和服務水平至關重要。

3.1 進一步完善我國實驗動物管理體制并強化地區管理功能

在管理體制方面，《條例》曾確立的由科技部門主管實驗動物工作，并由國務院各組成部門管理其部門系統的實驗動物工作的體制已不適用，無法滿足現實工作管理需要。該規定雖然尊重了不同政府部門之間差異性的工作特點，但同時也導致了管理權限的復雜化和重疊化。應修訂《條例》，明確農業、衛生、市場監督等部門依照相關規定，分別就實驗動物管理中涉及本部門職責的工作實施管理，如農業農村部主要承擔實驗動物飼養、運輸過程中的動物防疫等工作，在權限上限于本行業對實驗動物管理的特殊要求，制定相應的規范，或進行相應的管理。這樣的劃分可使各部門之間的權限更加清楚，有利于更好地履行其法定職責中與實驗動物相關的義務。在此基礎上，通過科技部定期或不定期組織的部際工作會議，協調推進全國的實驗動物工作。

在?。ㄗ灾螀^、直轄市）科技行政主管部門設專門的執法人員，或由政府聘請經過培訓的專家組成監督隊伍，協助管理部門對實驗動物工作依法依規實施監督檢查。在“放管服”改革中，創新管理模式，進一步優化實驗動物管理流程，強化事中、事后的監管，提升行政許可的服務和管理水平，實現該“放”的堅決放開，該“簡”的堅決精簡，該“管”的堅決管好，該“服”的服務到位。

3.2 推進落實各項實驗動物管理制度并積極探索新的工作機制

實驗動物許可制度、質量合格證制度和機構認可制度相結合的管理機制，是我國在多年實踐工作中創建的具有中國實驗動物科技工作發展特色的新的管理模式。這一管理模式的運行必將促進我國實驗動物規范管理和行政監管體系的完善，推動我國實驗動物科學事業的快速發展。在目前和今后很長一段時間內，應及時總結和不斷完善行政許可和第三方機構認可相結合的實驗動物管理制度，在依法實施實驗動物行政許可的基礎上，鼓勵更多的實驗動物機構申請認可，為促進我國實驗動物規范管理和行政監管體系的完善，推動我國實驗動物相關的科學研究、產業發展和國際合作提供有效保障。

在國家加快科技創新和經濟社會發展，以及支持國家級新區深化改革、推動高質量發展的新形勢下，在配合有關部門和新區下放行政審批交接工作的過程中，積極探索實驗動物許可制度實施中“一業一證”審批模式的新機制和新模式，如上海浦東新區進行的深化“一網通辦”改革，加大環節精簡和流程優化再造力度，強化跨部門協同，提高許可管理的高效性、便捷度和滿意度。

在實際管理工作中，因多方面因素導致一些行之有效的管理制度執行不到位或力度欠缺，在某些管理環節中力度偏軟，對違規行為的處罰難以落實。隨著科技發展和技術進步，實驗動物科學監管也必將被賦予新的內涵，如逐步建立信用制度、發揮行業自律和行業管理機制等。特別是利用CNAS 認可這一國際互認平臺，大力推進我國實驗動物機構認可制度的實施，為與國際認可機構之間的合作談判對等、認可結果的互認奠定基礎。通過國際間或區域間的互認，幫助有條件的實驗動物機構率先通過認可，取得國際地位，參與國際競爭，提高我國實驗動物機構的國際地位和影響力。

3.3 推動和落實實驗動物福利工作管理

目前我國還不可能為實驗動物福利單獨立法，探索建立符合國際規范要求、適應和服務于我國科技創新發展的實驗動物福利倫理審查的法制管理體系和科學管理體系，將實驗動物福利倫理審查與許可制度和認可制度深度融合，在許可和認可的過程中形成具有鮮明特點的福利倫理審查機制，對推動落實實驗動物福利具有重要意義[17]。

實驗動物福利立法是保證實驗動物福利落實的根本措施，可使實驗動物福利工作有法可依，有章可循，才能以相應的法律規范對損害實驗動物福利的行為實施有效的制裁，而不僅是道德層面的譴責。我國在立法保護實驗動物福利和依法實施實驗動物福利法等方面落后于其他國家，甚至落后于一些經濟發展水平不如我國的一些國家。因此，推動為實驗動物管理工作立法，積極探索在立法基礎上，適應新形勢發展需求的實驗動物福利倫理審查的新機制，并結合實驗動物福利技術研究和福利產品研發與應用，實現實驗動物福利的最大化和動物實驗倫理的國際認同，為我國科技創新發展提供保障。