我國鐵路運輸結構調整現狀分析及對策

高 飛

(國家鐵路局 市場監測評價中心，北京 100070)

按照國家提出調整運輸結構、減少公路運輸量、增加鐵路運輸量的要求，截至2019 年年底，鐵路積極進行運輸結構調整。在借鑒運輸結構調整相關研究[1-3]的基礎上，結合京津冀及周邊地區、長三角地區、汾渭平原等重點區域運輸結構調整調研，分析煤炭、鐵礦石、集裝箱等品類運輸結構調整進展，分析運輸結構調整面臨的主要困難和存在問題，提出鐵路推進運輸結構調整對策，為運輸結構調整推進提供支撐。

1 我國貨物運輸市場結構現狀

1.1 貨物運輸市場分析

根據2019 年國民經濟和社會發展統計公報，我國全年貨物運輸總量2019 年471 億t，貨物運輸周轉量199 290 億t·km，貨物運輸總量和貨物運輸周轉量較2018 年均有所下降。目前，我國貨物運輸最主要的運輸方式為公路運輸，占比高達75%以上，并保持波動上漲的態勢。2017 年、2018 年公路貨運量增幅分別為9.4%和7.4%，2019 年受國家運輸結構調整政策影響，下降了約13.2%。

鐵路貨運量2017 年之前呈現下降的趨勢，2017年降本增效、2018 年和2019 年運輸結構調整等國家政策的影響下，鐵路貨運量占全國貨運總量的比重有所提高，分別增長了10.1%，9.2%，7.2%，但占總量比例仍然不到10%，有很大的提升空間。2019年全年，全國鐵路累計完成貨物發送量43.18 億t，同比增長7.3%，其中國家鐵路完成貨物發送量34.4億t，創歷史新高，同比增長7.8%[4]。

盡管運輸結構調整初見成效，但交通運輸部2019 年初在《推進運輸結構調整2018 年工作總結及2019 年工作安排》明確，2019 年全國鐵路貨物發送量目標為較2018 年的40.25 億t 增長3.5 億t，即達43.75 億t。2020 年鐵路貨運增量壓力仍然面臨巨大的挑戰[5]。

1.2 鐵路運輸結構調整分析

（1）加快推進鐵路專用線建設。2019 年9 月，為實現鐵路干線運輸與重要港口、大型工礦企業、物流園區等的高效聯通和無縫銜接，解決鐵路運輸“最后一公里”問題，國家發展和改革委員會、自然資源部、交通運輸部、國家鐵路局、中國國家鐵路集團有限公司(以下簡稱“國鐵集團”)聯合印發了《關于加快推進鐵路專用線建設的指導意見》，明確鐵路專用線重點項目清單，并從新線建設規劃、專用線技術標準等方面提出了指導意見，通過簡化接軌條件、壓縮辦理時限、創新運維模式、優化運輸服務等方面優化政策環境。

（2）發展港口大宗貨物“公轉鐵”運輸。貨運增量的關鍵是大宗物資。鐵路通過采取加大運力供給、提升運輸服務質量、降低運輸成本等措施，完成了《推進運輸結構調整三年行動計劃》中“2018 年底前，環渤海地區、山東省、長三角地區沿海主要港口煤炭集港改由鐵路或水路運輸”的要求，港口大宗貨物“公轉鐵”初見成效。

（3）推進鐵路集裝箱運輸。集裝箱運輸是鐵路貨運的發展方向之一，也是發展多式聯運、實現運輸結構調整的重要途徑[6]。近年來，鐵路部門及企業大力推廣應用35 t 集裝箱、45 ft 集裝箱、冷藏集裝箱等，研制經濟實用的集裝箱輕型小型吊具，推進公鐵聯運馱背運輸專用車和運用考核，開通裝備許可審批綠色通道，提高運輸效率。

（4）信息互聯互通建設。針對當前多式聯運中涉及到的信息資源共享程度低、交換體系不健全、交換標準不統一、公共信息服務能力薄弱、決策支撐能力不足等突出問題，鐵路企業積極參與籌建多式聯運信息交換平臺，主動與港口或物流企業開展合作，推進個性化應用開發等相關工作的實施[7]。

1.3 運輸結構調整存在問題

（1）地方政府缺乏統一的組織領導和協調。一是地方政府的組織協調有待提高。運輸結構調整涉及政府部門、多個運輸企業，單純依靠鐵路運輸企業難度較大，需要地方政府積極協調相關企業。二是地方政府的配套政策有待完善。由于運輸結構調整不是單純的市場行為，有可能增加企業調整運輸結構的運營成本，因而地方政府應出臺相關的配套政策，推動和促進企業積極主動調整運輸結構。

（2）基礎設施配套升級有待進一步加強。隨著運輸結構調整的不斷推進，基礎設施能力與運輸需求間的不匹配成為制約運輸結構調整推進的一個重要因素。一是港口鐵路集疏能力有待提升。“公轉鐵”要求港口鐵路專用線的運量均有一定程度的增加，部分港區專用線的線路、調車機、接軌站等基礎設施設備陳舊，集疏運能力難以適應不斷增長的貨運量。二是港口鐵路裝卸車設施有待升級。部分港口鐵路裝卸車設施設備陳舊，設施設備數量和作業效率均不能滿足貨運需求，成為制約運輸結構調整運量任務的瓶頸。三是企業專用線建設和改造升級有待推進。“公轉鐵”使礦石等大宗貨物利用鐵路進行疏運至鋼廠等企業，部分企業并未建設專用線，導致末端還需要公路的短接駁，增加了運輸成本和運輸時間。

（3）鐵路運價水平和調整規則競爭力有待加強。鐵路運價相對公路競爭力不強，主要有2 個方面：一是運輸結構調整前港口的集裝箱集港主要通過公路集卡，回空時往往運價相對較低，采用鐵路疏港時價格競爭力不如公路；二是雖然鐵路貨運組織改革后，推行了運價的浮動機制，但是不同浮動比例操作起來需要一定的流程和手續。目前鐵路運價較高的多是小批量、不穩定貨源，鐵路運價的競爭力仍需提高。

（4）運輸方式之間的運輸組織協調有待提高。一是不同運輸方式間的組織協調有待提高。目前，不同運輸方式間的聯運運載單元、快速轉運設備、專用載運機具等方面還相對欠缺，一定程度上影響了聯運的效率和服務水平；鐵路與港口之間的信息共享有待提升，鐵路現車、裝卸車、貨物在途、到達預確報以及港口裝卸、貨物堆存、船舶進出港、船期艙位預定等鐵水聯運信息尚未實現互聯共享。二是鐵路系統內組織協調有待提高。港區集疏港的鐵路專用線和地方鐵路與國鐵的干線鐵路之間的銜接有待提升；國鐵集團系統內跨鐵路局集團公司組織協調有待提升。

（5）推進運輸結構調整政策保障力度有待提升。各級地方政府和有關部門為推動運輸結構調整工作出臺了多項政策和措施推進“公轉鐵”，一定程度上促進了公路運量向鐵路和水運轉移。但是存在少數地區對落實情況的督查力度不夠，部分政策未能充分落實的情況[8]。

2 鐵路推進運輸結構調整對策分析

2.1 加強組織協調和市場監測

運輸結構調整需要地方政府加強組織協調政府部門、多個運輸企業，鐵路企業應成立專門領導小組摸清運輸結構調整的需求，細化鐵路貨運量增量方案并推進實施，對運輸結構調整能力進行有效保障，最大限度提高運輸能力和生產效率，兌現增量目標。此外，鐵路部門及企業還應研究精簡審批事項、簡化審批手續，充分發揮市場主體的積極性，進一步完善鐵路運價市場化變動機制，做好市場監測，發揮價格引導資源配置的基礎性作用。完善貨運價格動態調整機制，采用精細化，差異化策略動態調整。加強鐵路貨運收費管理，清理無用環節和收費，與全社會物流市場規則有機銜接，有效推動物流成本的降低，從而進一步促進運輸結構的有益調整。

2.2 推進基礎設施配套升級

針對運輸結構調整出現的基礎設施能力與運輸需求之間的不匹配問題，需要加快推進基礎設施配套能力升級。一是鐵路企業應對影響港區鐵路集疏的瓶頸進行改造升級，進一步提升港口鐵路的集疏能力適應不斷增長的貨運量；推進企業專用線建設和改造升級，針對礦石等大宗貨物疏運末端“最后一公里”，降低運輸成本、減少運輸時間、提高運輸效率，加強與省市地方政府和企業對接，全力推進鐵路專用線建設。二是政府部門需要加快制定支持政策，根據實際情況指導優化專用線設計方案，簡化專用線審批流程，壓縮辦理時間，優化專用線與既有路網接軌流程，提高辦理效率，全力為專用線接軌建設提供便利。三是港口部門應對運輸結構調整過程中港口內不同品類貨物鐵路裝卸車情況進行分析，對運量增長穩定但裝卸車設施能力不足的設施設備，增加設施設備數量，提高作業效率，消除制約運量增長的瓶頸。

2.3 有效提升鐵路貨運服務質量

在運輸結構調整的攻堅戰中，鐵路企業應努力用高質量的服務贏得客戶、贏得市場。一是補短板。針對部分運能緊張的干支線路和樞紐場站，加快設施建設、運力調配、運輸組織優化等工作，通過調整運行圖、調整客貨列車比例等途徑，深入挖掘運輸潛力，為鐵路運輸結構調整增量行動提供可靠的運力保障，確保“公轉鐵”能“接得了、運得好、可持續”。二是優服務。進一步提升服務理念，改善服務水平，提高客戶體驗。著力創新運輸組織模式，推動鐵路運輸企業向多式聯運經營人轉變，提升全程物流服務水平；針對附加值高、時效性強的白貨，研究打造不同種類等級的快運班列體系，滿足貨主的需要。三是強協同。主動加強與地方政府和貨主、物流企業的溝通協調，共同研究“公轉鐵”舉措，提高運力調配和運輸組織的針對性、時效性。對于同一家企業到達的原材料和發運的產成品，實施物流總包，通過整體打包、量價捆綁、兩端讓利等措施，降低客戶物流成本，同時增加鐵路競爭力，進一步降低企業客戶兩端物流成本。

2.4 推進海鐵聯運

鐵路運輸企業應完善路港合作機制，按照“一港一策”的原則，采取多項具體措施加以落實，全力拓展海鐵聯運市場份額，逐港、逐企制定鐵路運輸解決方案，努力降低全程物流成本，達到運輸能力的提升。通過在運費政策、運營模式、技術創新等層面采取多種措施，有力推進集裝箱鐵水聯運的發展。一是給予運費優惠的政策支持；二是開辟無軌站或無水港，將鐵路運輸網絡與港口航線網絡組網，以水鐵聯運模式建設鐵路綠色物流通道；三是積極研發鐵海聯運、鐵水聯運項目，通過整合公路、鐵路、港口、海運等優勢資源，將鐵路集裝箱集港班列納入基本運行圖，固定發到時刻、固定運行徑路和編組，保證鐵路、海運的運力和時限，配套發到端優質汽運短駁服務等，實現多式聯運無縫銜接。

鐵路運輸企業還應因地制宜，按照“一企一策”的原則，逐企制定鐵路運輸解決方案，采取多種不同措施，推動煤炭、礦石、鋼鐵等大型工礦企業提升鐵路運量。一是簽訂運量運能互保協議，實現互惠共贏方面。各鐵路局集團公司與轄區內大型工礦企業簽訂戰略合作或運量互保協議，客戶降低物流成本，鐵路增運增收，實現互惠共贏。二是挖掘客戶潛在物流需求，全力為戰略客戶提供優質服務。可綜合采取細分到達車流、優化停時考核、加大堆場能力等手段，提高運輸組織效率；在價格優惠上，享受適度下浮政策；在運費結算上，提供銀行承兌支持，進一步加深路企合作。

2.5 推進多式聯運信息互聯互通

針對多式聯運中涉及到的信息資源共享程度低、交換體系不健全、交換標準不統一，公共信息服務能力薄弱、決策支撐能力不足等突出問題，各鐵路局集團公司應積極推進多式聯運信息互聯互通。一是積極參與籌建多式聯運信息交換平臺，主動與港口或物流企業開展合作，可以通過構建鐵路貨物運輸管理信息系統優勢，推進個性化應用開發，為客戶提供需求受理、在線查詢、訂單實時跟蹤、在線評價等增值服務，拓展業務范圍，開發敞頂箱和通用箱等專用箱的接取送達業務。二是不斷開發擴展鐵路貨運統功能，上線 “鐵路物資配送”“物流基地倉配一體化”等功能，進一步完善公鐵聯運體系建設。三是積極與機場集團公司、航空公司、郵政快遞公司等物流示范企業開展合作，成立 “鐵公空海”多式聯運企業聯盟，打造多式聯運“一體化”平臺，探索實施公鐵聯運“一票制”、“一條龍”綜合服務供應鏈，推動實現信息流、資金流和物流深度融合。四是對于特種貨物，應不斷加強與特貨公司的溝通協調力度，提前掌握保溫車計劃到達時間，并與企業共享信息，及時組織上貨，確保快速裝運,減少貨物在站停留時間。

3 結束語

2020 年是運輸結構調整推進的關鍵一年，需要進一步針對存在問題不斷改進，統籌做好鐵路發展規劃編制，提升技術裝備和網絡設施保障能力，推進鐵路運輸規則標準研究，大力推進鐵路專用線建設，著力解決“前后一公里”瓶頸問題，進一步擴大主要繁忙干線貨運能力，持續深化貨運價格市場化改革，狠抓減稅降費措施落實，全力承接“公轉鐵”運量，確保實現鐵路運輸結構調整目標。