國家管轄范圍以外區域海洋遺傳資源的國際治理
——歐盟方案及其啟示

李浩梅

(1.中國海洋大學，山東青島266100)

聯合國框架下正在開展國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性(以下簡稱BBNJ)養護和可持續利用議題的政府間談判，這是當前及未來一段時間國際海洋法領域最重要的立法進程，談判將制定《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)第三個執行協定，從而對國家管轄范圍外海域的法律秩序和利益分配格局產生深遠影響。 國家管轄范圍以外區域海洋遺傳資源(以下簡稱海洋遺傳資源)具有重要的科學價值和商業開發潛力，被許多國家視為戰略性資源。由于發展中國家與發達國家在科技水平上存在較大差距，雙方就如何規制國家管轄范圍以外區域海洋遺傳資源存在嚴重分歧，海洋遺傳資源及其惠益分享議題成為BBNJ 國際協定談判中爭議最大的議題之一。 隨著BBNJ 政府間大會第四次會議的召開，各國圍繞BBNJ 國際協定案文草案的談判將日趨激烈。 研究海洋遺傳資源獲取和惠益分享的多種制度選項，尋求能夠化解分歧、兼容各方利益的規制方案，是推進國際談判進程的必然要求和緊迫任務。

在海洋遺傳資源規制問題上，77 國集團、非洲國家等“惠益共享派”主張建立嚴格的資源獲取和強制性惠益分享制度，美國、日本等“海洋開發派”主張遺傳資源自由獲取以及自愿性的惠益分享，面對兩種尖銳對立的立場，歐盟、澳大利亞、新西蘭等國以及一些非政府國際組織的立場相對溫和，屬于“協調務實派”。①胡學東、高巖、戴瑛：“生物多樣性國際談判的基礎問題與解決途徑”，《中國海洋報》，2017 年 6 月 28 日第 2 版。在政府間談判進程中，歐盟圍繞國際協定案文草案提出了具體的政策主張，歐盟方案嘗試兼顧發展中國家與發達國家的利益訴求，有望為國際談判提供一種協調各方立場的妥協方案。 本文解讀歐盟主張的規制方案，剖析其方案的優勢及不足，進而探討對我國參與BBNJ 政府間談判的啟示，為我國參與BBNJ 政府間談判提供對策建議。

一、國際談判的進展與分歧

海洋提供了天然的遺傳資源寶庫，是當前及未來一段時間生物基因研究的熱點區域，世界上主要的海洋強國都已經開展了海洋生物勘探調查活動，尋找海洋遺傳資源。 近年來，與海洋遺傳物質有關的專利不斷增長，商業化案例也已出現。②Jesús M. Arrieta， Sophie Arnaud-Haond and Carlos M. Duarte， “What Lies Underneath： Conserving the Oceans’ Genetic Resources”， Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America， Vol.107， No.43， 2010， pp.18318-18320.但海洋法并沒有對國家管轄范圍以外區域海洋遺傳資源的法律適用做出明確規定，實踐中海洋遺傳資源的獲取和利用沒有受到特別的約束。 發展中國家不滿這一現狀，要求基于人類共同繼承財產原則建立關于國家管轄范圍以外區域海洋遺傳資源獲取和惠益分享的國際機制，并成功推動海洋遺傳資源議題納入聯合國BBNJ 國際磋商談判進程。

2004 年11 月17 日，聯合國大會通過第59／24 號關于海洋和海洋法的決議，設立不限成員名額非正式特設工作組(以下簡稱特設工作組)，專門研究與國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性養護和可持續利用有關的問題。③“Resolution Adopted by the General Assembly on 17 November 2004”， UN Doc.A／RES／59／24， February 4， 2005， https：／ ／documents - dds - ny. un. org／doc／UNDOC／GEN／N04／477／63／PDF／N0447763.pdf？ OpenElement.然而，發展中國家與發達國家在海洋遺傳資源的規制問題上存在原則性分歧。 發展中國家主張國家管轄范圍以外區域海洋遺傳資源屬于人類共同繼承財產，應當制定具體的法律制度落實人類共同繼承財產原則，分享利用遺傳資源產生的惠益。 而美國、日本、俄羅斯等技術發達國家反對適用人類共同繼承財產原則，主張公海自由原則適用于國家管轄范圍以外區域海洋遺傳資源，沒有必要建立新的國際制度。 盡管各方在法律原則的適用以及是否應當建立惠益分享制度上意見不一，但制定BBNJ 國際協定的主張逐漸占據主流，特設工作組以協商一致的方式向聯合國大會建議通過政府間談判擬定一份國際文書，建立全面的全球性制度以改善海洋生物多樣性的保護和可持續利用。

聯合國大會采納了特設工作組的建議，2015 年 6 月 19 日通過第 69／292 號決議，決定成立一個籌備委員會(PrepCom)，根據《公約》的規定制定具有法律拘束力的BBNJ 國際協定，一攬子解決海洋遺傳資源及其惠益分享、海洋保護區等劃區管理工具、環境影響評價、能力建設和海洋技術轉讓等問題。④“Resolution Adopted by the General Assembly on 19 June 2015”， UN Doc.A／RES／69／292， July 6， 2015， http：／ ／www.un.org／Depts／los／general＿assembly／general＿assembly＿resolutions.htm.在政府間會議召開之前舉行了四次籌備委員會會議，就擬定BBNJ 國際協定案文草案的要點向大會提出建議。 在籌備委員會會議期間，各方就海洋遺傳資源規制的指導原則、范圍和定義、資源獲取和惠益分享等議題進行了討論，顯示了各方在這一議題上的嚴重分歧。⑤“Chair's Overview of the Third Session of the Preparatory Committee Established by General Assembly Resolution 69／292”，March 27 - April 7， 2017， https：／ ／www. un. org／depts／los／biodiversity／prepcom＿files／Chair＿Overview.pdf.這一階段，人類共同繼承財產原則和公海自由原則的爭論依然存在，發展中國家與發達國家就資源獲取和惠益分享機制提出了不同的規制主張。 具體來說，發展中國家主張采取事前審批許可等方式規制海洋遺傳資源的獲取，要求負責任的獲取行為并確保海洋遺傳資源利用透明；實行非貨幣惠益分享以及貨幣惠益分享，對可能限制海洋遺傳資源獲取的知識產權進行限制；重視國際海底管理局的管理和監督作用。 發達國家則普遍主張海洋遺傳資源的自由獲取，強調惠益分享應建立在自愿的基礎上，要求尊重和保護知識產權，反對貨幣惠益分享。①各國立場參見大會關于根據《聯合國海洋法公約》的規定就國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題擬訂一份具有法律約束力的國際文書的第69／292 號決議所設籌備委員會的會議文件，https：／ ／www.un.org／Depts／los／biodiversity／prepcom.htm.

自2018 年9 月以來BBNJ 政府間會議已經舉行了三次，目前已經形成了兩版國際協定案文草案，即政府間談判第二次會議后形成的BBNJ 國際協定案文草案②“根據《聯合國海洋法公約》的規定就國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題擬訂的協定案文草案”，UN Doc.A／CONF.232／2019／6*， May 17， 2019， https：／ ／undocs.org／zh／a／conf.232／2019／6。(Zero Draft，以下簡稱“零案文草案”)和政府間談判第三次會議后形成的BBNJ 國際協定案文草案修訂版③“根據《聯合國海洋法公約》的規定就國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題擬訂的協定案文草案修改稿”， UN Doc.A／CONF.232／2020／3， November 18， 2019，https： ／ ／undocs.org／zh ／a／conf.232 ／2020 ／3。(Revised Zero Draft，以下簡稱“案文草案二稿”)，相關議題的主要制度框架已基本形成。 隨著談判進程的推進，關于海洋遺傳資源法律地位的原則性分歧逐漸被淡化，談判逐漸聚焦于海洋遺傳資源獲取和惠益分享的制度設計和具體規則。 盡管各國在海洋遺傳資源議題的規制目標、規制框架等方面達成了一定共識，但發展中國家與發達國家在規制模式和具體制度安排上仍然存在諸多分歧。 主要包括：新機制的適用范圍如何界定，采用何種程序監管原生境資源獲取，是否應設定一項義務確保異地獲取的自由和開放，是否為獲取電腦模擬信息和數據提供便利，哪些活動將引發惠益分享，惠益應在自愿還是強制基礎上分享，可分享哪些類型的惠益，如何及何時可進行惠益分享，是否應處理知識產權問題以及如何處理，建立何種監測和追蹤機制等。④“會議主席在聯合國大會根據《聯合國海洋法公約》的規定就國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題擬定一份具有法律約束力的國際文書政府間會議第三屆會議閉幕式上的發言”，UN Doc.A／CONF.232／2019／10*， September 13， 2019， https：／ ／undocs.org／zh／a／conf.232／2019／10。 這些爭議也體現在最新形成的“案文草案二稿”中。

發達國家與發展中國家在海洋遺傳資源規制議題上的立場分歧，反映了雙方差異化的利益訴求。 發達國家與發展中國家在生物勘探以及研發能力上存在巨大差距，只有少數技術發達國家有能力實際獲取位于公海和國際海底區域的海洋遺傳資源并加以開發利用，發展中國家要求打破少數國家壟斷資源獲取和利用的局面，實現資源共享和惠益分享，而發達國家則希望保持資源獲取和開發利用的自由，維持其技術優勢和經濟利益。 達成BBNJ 國際協定需要尋求兼顧雙方利益和關切的互利共贏方案。

二、歐盟方案的制度設計

歐盟是參與和推動BBNJ 國際協定談判的重要力量，在多輪談判進程中就劃區管理工具、環境影響評價以及海洋遺傳資源等議題積極發聲，提出政策主張并提交案文草案修改建議。下文將結合歐盟在籌備委員會會議期間提交的政策立場文件、政府間談判前三次會議期間的發言以及其提交的對“案文草案二稿”的修訂建議(以下簡稱歐盟案文提案)，解讀歐盟提出的海洋遺傳資源規制方案。

2.1 法律原則的適用

人類共同繼承財產原則與公海自由原則之爭是海洋遺傳資源議題談判中的核心爭議，發展中國家與發達國家各執一詞，分歧難以化解。面對人類共同繼承財產原則與公海自由原則的二元爭論，歐盟認為確定海洋遺傳資源的法律地位不是處理海洋遺傳資源獲取和惠益分享問題的先決條件，主張采取務實做法，提出切實可行的遺傳資源獲取和惠益分享措施。①“Written Submission of the EU and Its Member States：Marine Genetic Resources， Including Questions on the Sharing of Benefits”， February 22， 2017， https：／ ／www.un.org／depts／los／biodiversity／prepcom＿files／rolling＿comp／EU＿Written＿Submission＿on＿Marine＿Genetic＿Resources.pdf.

大會主席在案文中基本采納了歐盟的上述提議。 在會議主席向政府間談判第二次會議提交的協助討論文件中曾有兩處關于原則和方法的條款提及人類共同繼承財產和公海自由原則，②“根據《聯合國海洋法公約》的規定就國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題擬訂一份具有法律拘束力的國際文書政府間會議第二屆會議主席協助談判文件”，UN Doc. A／CONF. 232／2019／1 *， December 3， 2018， https：／ ／undocs.org／zh／A／CONF.232／2019／1。但目前形成的“零案文草案”和“案文草案二稿”中已不再列舉包含上述兩個原則的條款。相比之下，各方對規制目標達成了基本共識，案文草案在海洋遺傳資源部分設定了目標條款，具體包括促進公正公平的惠益分享、培養發展中國家獲取和利用海洋遺傳資源的能力、促進知識生成和技術創新(包括促進和便利海洋科學研究)、促進海洋技術的開發和轉讓。 部分發展中國家要求將推動實現公正和公平的國際經濟新秩序列入目標條款中，但由于歐盟等代表團反對，“案文草案二稿”中刪除了這一項。 國際談判是一個相互妥協的過程，盡管人類共同繼承財產原則沒有納入國際協定案文草案引發部分國家不滿，但不得不承認各方談判重點已經轉移到海洋遺傳資源獲取和惠益分享的具體規則上。

2.2 海洋遺傳資源的獲取制度

歐盟主張海洋遺傳資源的獲取特指在國家管轄范圍以外區域原生境獲取海洋遺傳資源，不涉及從儲存庫、基因庫等途徑異地獲取海洋遺傳資源，也不包括獲取其生物數據信息。 在此基礎上，歐盟及其成員國主張在國家管轄范圍以外區域原生境獲取海洋遺傳資源應當符合《公約》關于海洋科學研究以及海洋環境保護的規定，保持原生境獲取海洋遺傳資源的自由。③“BBNJ IGC-1 Highlights”， Earth Negotiations Bulletin，Volume 25， Number 176， 2018， https：／ ／enb. iisd. org／vol25／enb25176e.html.

根據歐盟案文提案，各國享有原生境獲取海洋遺傳資源的權利和自由，所有國家和國際組織都有權根據《公約》收集海洋遺傳資源，同時又要求相關主體報告有關獲取海洋遺傳資源的相關信息。 在惠益分享條款中，歐盟案文提案要求締約方應確保在原生境獲取國家管轄范圍外海洋遺傳資源之前將以下信息提交給信息交換所機制：項目的性質和目標；計劃收集的資源以及收集資源的用途；項目開展的地理區域；科研船預計首次出現和最后離開的日期，或視情況部署設備和撤走設備的日期；項目資助機構的名稱、負責人和項目負責人；多大程度上同意那些需要并請求技術援助的國家(特別是發展中國家)參與或派代表參與該項目；關于擬議的主要方案及其目標的情報。④“EU Textual Proposals on the MGR Part for IGC4”，February 20， 2020， https：／ ／www. un. org／bbnj／sites／www. un. org.bbnj／files／textual＿proposals＿compilation＿-＿28＿feb＿2020.pdf.

需要說明的是，歐盟的信息分享要求與發展中國家提議的海洋遺傳資源獲取須取得許可證或者事前通知的事前管控主張有所不同，在制度設計上，歐盟無意將出海考察信息的分享作為類似許可證或通知程序的資源獲取前置性管制程序，而是將其作為惠益分享的要求之一，通過信息發布提升資源利用的透明度。 歐盟支持將海洋遺傳資源的原生境獲取作為海洋科學研究活動進行規制，主張按照《公約》有關國家管轄范圍以外區域開展海洋科學研究的規定確保原生境獲取海洋遺傳資源的自由，反對對原生境獲取施加額外的限制。 分享出海考察信息的要求被置于惠益分享條款中，其依據主要源于《公約》關于海洋科學研究國際合作的規定，特別是第244 條第1 款：各國和各主管國際組織應按照本公約，通過適當途徑以公布和傳播的方式，提供關于擬議的主要方案及其目標的情報以及海洋科學研究所得的知識。 這種情報和知識的公布和傳播義務不同于對開展海洋科學研究活動設置前提條件，而是加強合作、提高透明的措施。

2.3 惠益分享制度

海洋遺傳資源與海底礦產資源的屬性不同，礦產資源在勘探階段已經具有貨幣價值，而海洋遺傳資源只有潛在價值，研發周期長、資金投入大并且存在較大風險。 在現有的實踐中，能夠進入商業化開發的案例極少，絕大多數情況下對海洋遺傳資源的研究無法成功研制出產品、產生經濟效益，貨幣惠益取決于多項因素，可能無法實現；并且來自不同管轄區域的各種遺傳材料可用于同一產品，有時無法將特定的遺傳物質來源與具體的產品聯系起來，因此惠益分享的討論應關注更容易獲得和實際可行的非貨幣惠益。①“Written Submission of the EU and Its Member States： Marine Genetic Resources， Including Questions on the Sharing of Benefits”，February 22， 2017， https：／ ／www.un.org／depts／los／biodiversity／prepcom＿files／rolling＿comp／EU＿Written＿Submission＿on＿Marine＿Genetic＿Resources.pdf.對于惠益分享的種類，歐盟認為《公約》關于海洋科學研究以及海洋技術發展和轉讓的規定可以作為惠益分享制度的起點，此外還可以利用《名古屋議定書》規定的非貨幣惠益的指示性清單。 歐盟案文提案中規定的惠益分享包括非貨幣惠益分享、信息共享、技術轉讓和能力建設三類，凡原生境獲取國家管轄范圍以外區域海洋遺傳資源就應當及時進行惠益分享。

歐盟案文提案規定，出海考察前有關項目信息以及出海考察后的通知均須提交給信息交換所，其中，海洋遺傳資源樣本及數據應在三年內提供開放獲取，并且應考慮海洋科學領域的國際習慣(international practice)將資源數據和樣本(在可行的情況下)存放于提供公開訪問的數據庫、儲存庫或基因庫中。 關于資源樣本存放地點的信息以及存儲海洋遺傳資源環境元數據、分類信息和遺傳序列數據的儲存庫或數據庫的信息一旦確定，也應及時提交到信息交換所。②“EU Textual Proposals on the MGR Part for IGC4”， Februry 20， 2020， https：／ ／www.un.org／bbnj／sites／www.un.org.bbnj／files／textual＿proposals＿compilation＿-＿28＿feb＿2020.pdf， Article 11.BBNJ 國際協定設立的科學技術機構負責收集關于當前國家管轄范圍以外區域海洋遺傳資源利用的實踐信息并向締約方提出建議，以確定收集樣本和分享樣本數據的指南或最佳實踐。 此外，能力建設和海洋技術轉讓也是惠益分享的組成部分，BBNJ 國際協定案文草案列舉了能力建設和海洋技術轉讓的類型。

根據歐盟的案文提案，惠益分享主要用于促進海洋生物多樣性的養護和可持續利用，促進科學研究和為收集資源提供便利，需要技術援助的國家在獲取、保護和利用海洋遺傳資源方面的能力建設，建立和加強締約國養護和可持續利用生物多樣性的能力，支持海洋技術轉讓。 加強能力建設與提供技術轉讓應當基于對國家需求和優先事項的評估，海洋技術的開發和轉讓應根據共同商定的條款和條件，并確保知識產權得到充分有效保護，相關準則由締約方會議制定和通過。

2.4 信息交換所機制

信息分享機制對于提升海洋遺傳資源利用的透明度、落實惠益分享要求十分重要，各方基本認同建立信息交換所機制作為傳播數據和科學信息、加強能力建設與技術轉讓以及改善合作和協調的機制。 目前分歧主要在于發展中國家要求建立監測機制，例如太平洋小島嶼發展中國家強調需要建立嚴格的追蹤機制，主張在申請專利時增加來源披露要求，發達國家則反對對遺傳資源的獲取和利用進行監測，主張尊重現行的知識產權制度，反對在BBNJ 國際協定中討論知識產權問題。

歐盟立場相對折中，一方面，反對采取監測措施，以免對海洋科學研究造成妨礙，另一方面，支持提升海洋遺傳資源利用的透明度。 歐盟認為信息交換所機制是傳播數據和信息特別是關于技術轉讓信息的工具，但很難提升透明度，為此歐盟提議將信息交換所作為收集信息的“原存儲器”(meta-repository)，將出海考察前的信息和出海后的通知及時傳送到信息交換所。③“BBNJ IGC-2 Highlights”， Earth Negotiations Bulletin，Volume 25， Number 187， 2019， https：／ ／enb. iisd. org／vol25／enb25187e.html.基于此，歐盟案文提案要求各締約國采取必要措施確保向信息交換所機制提交多種信息，包括出海考察前信息，出海考察后通知，計劃采取的便利數據庫、儲存庫和基因庫訪問的方式，科學數據和信息等。 信息交換所機制的具體運作模式由締約方會議決定。 可見，歐盟主張構建一個集信息收集、獲取、發布、分享功能為一體的信息交換所機制，作為資源獲取和利用以及相關科學數據信息發布的中心平臺，這一主張比美國的立場①美國主張信息交換所機制使締約國能夠獲取、公開和傳播相關信息，但其提出的案文草案建議刪除了收集信息和評價功能，不要求通過信息交換所提交和公布關于海洋遺傳資源利用獲取和利用情況的信息。 “United States Proposals Submitted for Consideration at the Fourth Session of the Intergovernmental Conference on an International Legally Binding Instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction”， https：／ ／www.un.org／bbnj／sites／www.un.org.bbnj／files／textual＿proposals＿compilation＿-＿28＿feb＿2020.pdf.更進一步。

三、歐盟方案評析

各方在國際磋商談判中提出多種規制模式建議，如國際海底管理局模式、《生物多樣性公約》及其《名古屋議定書》遺傳資源獲取和惠益分享模式，借鑒《糧食和農業植物遺傳資源國際條約》建立全球多邊惠益共享機制，這些模式在適用于國家管轄范圍以外區域海洋遺傳資源的規制時會遇到法律或現實障礙。 歐盟方案基于海洋科學研究制度規范海洋遺傳資源的獲取和惠益分享，法律基礎較好，更能適應海洋遺傳資源開發利用的現狀與特點，也能兼顧多樣化的利益關切。 下文將從法律基礎、科學基礎、制度功能以及不足四個方面對歐盟方案進行評估和分析。

3.1 法律基礎：以海洋科學研究制度為框架

海洋遺傳資源的開發利用在樣本采集和研發階段與海洋科學研究活動高度重合，原生境獲取的行為歸屬于海洋科學研究的范疇。 在實踐中，商業機構通常采用與公共機構合作的方式開展研發，難以將純科學目的的科學研究活動與商業性目的的海洋遺傳資源勘探開發區別規制。 從現有的法律規則看，海洋科學研究的定義和類別、適用范圍等規定可以適用于海洋遺傳資源的獲取和利用，有關情報、數據和研究成果傳播分享的規定也能為海洋遺傳資源非貨幣惠益分享提供法律基礎，②Chuxiao Yu， “Implications of the UNCLOS Marine Scientific Research Regime for the Current Negotiations on Access and Benefit Sharing of Marine Genetic Resources in Areas Beyond National Jurisdiction”， Ocean Development & International Law， Vol.50， No.4，2019， p.13.《公約》的海洋科學研究制度具備作為適用于國家管轄范圍以外區域海洋遺傳資源法律制度的可行性。③張小勇、鄭苗壯：“論國家管轄范圍以外區域海洋遺傳資源適用的法律制度——以海洋科學研究制度的可適用性為中心”，《國際法研究》，2018 年第 5 期，第 21-29 頁。在海洋科學研究制度框架下構建海洋遺傳資源的獲取和惠益分享制度，既能保障各國享有海洋科學研究的權利自由，也有利于落實和進一步發展有關海洋科學研究合作以及能力建設和技術轉讓的國際規則。

采用國際海底管理局集中管理模式和生物多樣性雙邊協商模式則存在一定的法律障礙。國際海底區域制度建立在國際海底區域及其資源屬于人類共同繼承財產的法律地位上，而這一法律地位是在建立國際政治經濟新秩序運動的背景下經過艱難談判和妥協達成的。④參見［斐濟］薩切雅·南丹主編，毛彬中譯本主編：《1982年＜聯合國海洋法公約＞評注》，海洋出版社，2009 年版，第25-27頁；王宗來：“《聯合國海洋法公約》國際海底部分的主要內容及其面臨的問題”，《中外法學》，1992 年第 1 期，第 11 頁；張鴻增：“關于國際海底制度的斗爭中的一些法律問題”，《中國國際法年刊》，1984 年，第 215-218 頁。在BBNJ 談判中，發達國家普遍不支持采納人類共同繼承財產原則，國際海底管理局模式因缺乏足夠的政治意愿將難以復制。 類似的，《生物多樣性公約》及《名古屋議定書》承認主權國家對自然資源享有主權權利，建立在雙邊基礎上的遺傳資源獲取與惠益分享模式主要適用于國家管轄范圍內的遺傳資源；公約對國家管轄范圍以外區域的生物多樣性保護和可持續利用缺乏具體規定，只是提及各國應通過進一步合作治理國家管轄范圍以外區域的生物多樣性問題。⑤《生物多樣性公約》序言及第4 條。由于國家管轄范圍以外海域不存在主權歸屬國，事先知情同意和共同商定條件的資源獲取和惠益分享模式無法適用于國家管轄范圍外海洋遺傳資源。

3.2 科學基礎：適應海洋生物技術研發的特點

雖然海洋生物多樣性比陸地生物多樣性更豐富，但目前人類對深海生物多樣性及其生態系統功能的認知還十分有限，對國家管轄范圍以外區域海洋遺傳資源的發現與研究尚處于起步階段。 海洋遺傳資源在理論上具有巨大的開發潛力，但最終只有極少數比例的研發進程能夠成功商業化，實現海洋遺傳資源的經濟價值。目前獲取并用于研發的海洋遺傳資源還主要來源于熱帶和溫帶國家的領海和專屬經濟區，缺乏有關深海遺傳資源實際商業開發規模的確切數據。①David Leary， S. Kim Juniper， “Addressing the Marine Genetic Resources Issue： Is the Debate Heading in the Wrong Direction”， in Clive Schofield Seokwoo Lee and Moon-Sang Kwon eds.， The Limits of Maritime Jurisdiction， Martinus Nijhoff Publishers，2014， p.773.鑒于目前海洋遺傳資源開發利用的階段和特征，不宜對國家管轄范圍以外區域海洋遺傳資源建立過于嚴格和僵化的惠益分享制度，避免對相關海洋科學研究和開發活動產生負面影響。

海洋遺傳資源獲取和惠益分享制度應適應生物技術研發的特點。 生物技術研究、開發和商業化進程常常不是簡單的線性發展，發現新生物的工作通常發生在基礎科學研究階段，與后續天然產物的篩選和藥物研發關聯較弱；生物信息學的發展與基因測序和數據挖掘等革命性技術的出現也在改變生物技術研發的方式，生物技術公司可以通過數據庫獲得大量有用的科學數據進而開展商業開發，未來合成生物學甚至可能取代海洋生物物理樣本作為生物研發的來源。②同①， pp.777-780.近年來各項國際海洋科學計劃都在推動數據交換與共享，海洋微生物領域中開放獲取數據、信息和樣本材料的實踐也在發展，分享基因數據和科學信息已經成為海洋生物科學研究領域的普遍做法，幾乎所有的基因序列數據都可以通過開放訪問的基因庫獲得。③“Submission by IUCN Following the Second Session of the Preparatory Committee on the Development of an International Legally Binding Instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction”， December 5， 2016，https：／ ／www. un. org／depts／los／biodiversity／prepcom ＿ files／rolling ＿comp／IUCN.pdf， p.21.這些發展中的行業慣例、最佳實踐正在對科學人員發揮實際約束力，并在逐步擴大進入公共領域的數據和信息范圍。 歐盟方案主張利用海洋科學領域的國際習慣規范資源樣本、數據和知識分享，這一做法也能減少制度改革的政治阻力。

一些提案主張借鑒糧食和農業植物遺傳資源獲取和惠益分享多邊系統構建海洋遺傳資源獲取和惠益分享的全球多邊機制，但實施這一提案會遇到一些實際障礙，原因在于海洋遺傳資源與糧農植物遺傳資源的利用存在明顯差異，糧農植物遺傳資源多邊系統的很多制度設計無法適用于國家管轄范圍以外區域的海洋遺傳資源。 例如，糧農植物遺傳資源多邊系統僅適用于64 種糧農植物遺傳資源，而海洋遺傳資源數量龐大且新物種不斷增加，制定物種清單并進行標準化管理幾乎不現實；海洋生物研發及產業化過程中可能會涉及不同的遺傳資源成分，在借鑒標準材料轉讓協議制度時必須考慮如何權衡惠益分享義務的標準化和降低成本、適應復雜遺傳資源衍生物之間的關系；此外，海洋生物研發投資大，統一、量化的利潤分享會削弱產業研發的經濟激勵。④張湘蘭、李潔；“國家管轄外海域遺傳資源惠益分享機制的構建——以知識產權保護為視角”，《武大國際法評論》，2017 年第 4 期，第 67 頁。 David Leary et al.， “ Moving the Marine Genetic Resources Debate Forward： Some Reflections”， The International Journal of Marine and Coastal Law， Vol.27， No.2， 2012， pp.442-445.相比之下，歐盟主張的基于海洋科學研究實踐及其制度的海洋遺傳資源獲取和惠益分享機制更能適應海洋遺傳資源開發利用的階段與特點。

3.3 制度功能：兼顧各方利益和關切

國家管轄范圍以外區域海洋遺傳資源國際治理的核心矛盾是發達國家希望維持技術和經濟優勢與發展中國家要求資源開發利用惠益分享之間的矛盾。 為了確保資源所衍生利益能夠公平惠及所有國家，國際海底生物資源惠益分享制度的構建須兼顧發達國家與發展中國家的利益。①張善寶：“淺析國際海底生物資源開發制度的構建”，《太平洋學報》，2016 年第 3 期，第 6 頁。歐盟主張的資源獲取和惠益分享制度方案能夠兼顧到海洋遺傳資源開發利用中利益相關方的利益訴求，在促進科學研究和開發活動的同時，有助于促進惠益分享，提升資源利用的公平性，為協調發達國家與發展中國家的立場提供了一個可供參考的方案。

首先，提升資源利用及其利益分配的公平性。 國家管轄范圍以外區域海洋遺傳資源的開發利用具有很高的科技門檻，從深海大洋地區收集海洋遺傳資源需要先進的船舶和潛水器以及用于樣品處理的實驗室設備，實驗室基礎研究和商業開發階段也需要掌握先進的生物技術。 發展中國家與發達國家開發利用海洋遺傳資源的能力存在巨大差距，統計顯示，90%與海洋基因相關的專利由10 個發達國家掌握，其中美國、德國和日本三個國家占到70%。②Sophie Arnaud-Haond， Jesús M. Arrieta and Carlos M. Duarte， “Marine Biodiversity and Gene Patents”， Science， Vol.331， No.6024， 2011， p.1521.發展中國家要求建立資源利用的惠益分享機制，提升海洋遺傳資源開發利用的公平性。 歐盟方案要求獲取國家管轄范圍以外區域海洋遺傳資源的主體提供樣本和數據的開放獲取、信息分享以及能力建設與技術轉讓等惠益分享，并通過信息交換所作為信息收集和分享的平臺，提升資源獲取和利用的透明度。 這些措施有利于國際社會共享海洋遺傳資源樣本和數據，擴大各國特別是發展中國家對海洋遺傳資源的獲取和利用，提升國家管轄范圍外海洋遺傳資源利益分配的公平性。

其次，促進科學研究和技術創新。 目前人類對深遠海生物多樣性的探索和了解還非常有限，深海遺傳資源勘探有很大空間，已經采集的海洋生物樣品也是被分散持有，有關公海和國際海底區域遺傳資源的商業化實例很有限，海洋遺傳資源的潛力有待挖掘。 海洋遺傳資源獲取和惠益分享機制應鼓勵相關科學研究、知識生產以及技術創新，不應阻礙海洋遺傳資源的科學研究和技術創新。 在BBNJ 籌備委員會會議期間，深海管理倡議聯盟(Deep Ocean Stewardship Initiative)就曾呼吁加強國際合作，增進關于海洋生物多樣性及遺傳資源的知識，促進深海生物數據、樣本和知識的分享，避免過多的官僚程序阻礙海洋科學研究，這些主張反映了科學家團體的訴求。③“Deep-sea Marine Scientific Research and Genetic Resources in Areas Beyond National Jurisdiction： Submission”， March 22， 2016，https：／ ／www.un.org／depts／los／biodiversity／prepcom＿files／DOSI.pdf.歐盟方案在堅持海洋遺傳資源原生境獲取自由開放的同時，要求資源、數據的公開分享和能力建設，旨在促進全球利益相關方參與海洋遺傳資源的開發利用以及相互協作，從而增進全球海洋科學知識生產，加快生物發現和研發速度。④Jane Eva Collins et al.， “Inclusive Innovation： Enhancing Global Participation in and Benefit Sharing Linked to the Utilization of Marine Genetic Resources from Areas Beyond National Jurisdiction”，Marine Policy， Vol.109， 2019， p.8.

第三，為商業開發提供制度激勵。 海洋遺傳資源開發利用的最終目的在于發現功能性成分并開展產業化利用，海洋遺傳資源研發利用需要大量的資金投入并承擔巨大的風險，經過漫長的研發周期最終能夠進入商業化應用的案例卻十分有限，吸引產業在該領域的投資需要提供足夠的激勵。 知識產權是提供財產權保障、激勵投資的重要制度工具，這種激勵效應將有助于促進深海遺傳資源的研究和開發，促進成果的流轉和惠益分配。⑤劉惠榮、紀曉昕：“國家管轄外深海遺傳資源的歸屬與利用——兼析以知識產權為基礎的惠益分享制度”，《法學論壇》，2009 年第 4 期，第 65 頁。歐盟認為知識產權問題應當在世界知識產權組織和世界貿易組織框架下討論，主張BBNJ 國際協定的規定不干預或修改現有的國際知識產權制度。 同時，歐盟案文提案要求在三年內提供資源數據和樣本的開放分享，可以為研發主體提供相對充足的時間優先發表科研成果或開展研發活動，也能保證先行開發者在申請專利方面的優先性。

3.4 歐盟方案的不足

為了擴大共識、減少分歧，推動BBNJ 國際協定盡快達成，歐盟案文提案主要采納了各方認可度較高的制度方案。 對于一些分歧較大的議題，歐盟提案或者直接回避留給其他國際機制處理，或者僅做了原則性規定交由締約方會議決定具體操作規范，雖然提供了靈活性，但也會削弱BBNJ 國際協定的實際拘束力。

首先，歐盟提出的事前通知機制可能會抑制海洋科學研究的開展，應科學設計其信息分享機制。 歐盟支持原生境獲取海洋遺傳資源的自由，但同時要求分享關于科學考察的信息以提升資源利用的透明度，特別是要求出海考察前后均須向信息交換所提交信息或通知。 但是在實際操作過程中，由于出海考察前無法完全確定收集樣本材料的區位、種類、性質等的實際情況，要求事前提交信息會徒增海洋科學研究的負擔，采取事后報告機制優于事前通知制度。①袁雪、廖宇程：“國家管轄范圍外區域海洋遺傳資源獲取和惠益分享的制度化構建”，《南昌大學學報》(人文社會科學版)，2019 年第 5 期，第 78-79 頁。歐盟主張利用信息交換所機制作為獲取和公布信息的中央平臺但沒有提供具體的機制方案，而是交由締約方會議確定其運作模式，采取何種報告機制以及這一機制對海洋科學研究帶來的負面影響都存在不確定性。

考慮到相關主體需要公布和分享關于海洋遺傳資源獲取和利用的多種數據信息，信息分享機制的設計和運作還應盡量便捷、優化，避免復雜煩瑣。 目前海洋生物科學領域已有大量數據庫平臺和分散的儲存庫和基因庫，海洋遺傳資源樣本和數據也會保存在其中，建立信息交換所機制應重視通過主管國際組織加強協調、整合與共享，減少信息發布和分享的碎片化，避免給海洋科學研究增加過多負擔。 BBNJ 國際協定可以通過信息交換所機制提供一個平臺，將各種數據和信息交換系統組織和鏈接起來，更好地實現數據和信息的分享。②“Submission by IUCN following the Second Session of the Preparatory Committee on the Development of an International Legally Binding Instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction”， December 5， 2016，https：／ ／www. un. org／depts／los／biodiversity／prepcom ＿ files／rolling ＿comp／IUCN.pdf， p.21.

其次，數據和樣本等非貨幣惠益的分享是歐盟方案提供的核心惠益，但歐盟案文提案僅規定存儲、公開和分享數據及資源樣本應考慮該領域的國際習慣，沒有提供具體的操作指南，確保國際社會能夠獲取資源樣本和數據還需要依托數據庫、儲存庫、基因庫的規范化和數字化管理，這需要科學技術機構考察和總結海洋科學領域有關樣本和數據存儲、分享的做法，在良好實踐的基礎上提出有關資源樣本和數據獲取和轉讓的規范和指南。 在這方面，政府間海洋學委員會(IOC)是海洋科學和海洋技術轉讓領域的主管國際組織，具備海洋技術領域的專業知識和管理經驗，應重視發揮其在便利和促進數據、信息和樣本分享以及海洋科學研究合作方面的作用。③Harriet Harden-Davies， “ Marine Science and Technology Transfer： Can the International Oceanographic Commission Advance Governance of Biodiversity Beyond National Jurisdiction？” Marine Policy， Vol.74， 2016， pp.263-265.

再次，能力建設和技術轉讓是海洋遺傳資源惠益分享的重要組成部分，是推動海洋遺傳資源公平利用的重要手段，但歐盟案文提案對知識產權、能力建設和技術轉讓、貨幣性惠益分享等議題堅持保守立場，沒有提出實質性規則。 歐盟提案反對通過BBNJ 國際協定修改現有的知識產權制度，并且刪掉了關于能力建設和技術轉讓的義務性規定，對能力建設和海洋技術轉讓的模式也是交由締約方會議根據需要確定；要求根據共同商定的條款和條件開展海洋技術開發和轉讓，確保實施技術轉讓時知識產權得到充分有效的保護。 這些規定軟化了加強能力建設與便利技術轉讓的規則，從而會削弱海洋遺傳資源惠益分享機制的實際功能。

四、歐盟方案對我國參與談判的啟示

我國作為參與深海大洋生物勘探和開發的重要力量，要積極參與BBNJ 國際協定的談判磋商進程，支持構建針對國家管轄范圍以外區域的海洋遺傳資源惠益分享制度，推動構建公平正義的國際海洋新秩序。 我國主張新國際文書應符合《公約》的目的和宗旨，應兼顧各方利益和關切，立足于國際社會整體和絕大多數國家的利益和需求；有關海洋遺傳資源的制度安排應有利于促進科研和鼓勵創新，公平公正地分享養護和可持續利用海洋遺傳資源所產生的惠益，提升人類共同福祉。①參見“中華人民共和國政府關于國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性養護和可持續利用問題國際文書草案要素的書面意見”，2017 年 4 月 20 日，https：／ ／www.un.org／depts／los／biodiversity／prepcom＿files／streamlined／China.pdf。結合歐盟提案以及目前的談判形勢，下文就中國參與國際規則談判磋商提出幾點建議。

4.1 加強談判立場的溝通和協調

隨著政府間談判逐步深入，各國圍繞BBNJ國際協定草案的博弈也日趨激烈。 歐盟是BBNJ 政府間談判中的主導力量之一，相比人類共同繼承財產主張以及公海自由主張，歐盟提出的規制方案相對折中和務實。 我國的政策立場在很多方面與歐盟方案一致，在政府間談判中我們應加強同歐盟代表團的溝通與協調，積極化解分歧、擴大共識，在BBNJ 國際協定談判中貢獻中國方案。

中國政府的一些政策主張與歐盟提案契合，在這些議題上中國與歐盟可以相互支持。如中國主張對海洋遺傳資源原生境獲取適用自由獲取制度，支持優先考慮樣本的便利獲取、信息交流、技術轉讓和能力建設等非貨幣惠益分享措施，贊成在專門的國際平臺處理知識產權問題，支持建立信息交換所機制，便利數據、材料和信息的分享和國際合作。

而在我們與歐盟持有不同意見的議題上，我們應積極發聲、闡述合理訴求，積極同歐盟等代表團進行雙邊和多邊磋商，尋求共識、化解分歧，爭取達成互利共贏的最佳方案。 具體來說，我們可在以下方面提出自己的主張。 第一，在資源獲取的程序上，中國政府贊成由締約方自行頒發許可進行規制，認為事前通知程序對原生境獲取采取了較為嚴格且煩瑣的管制方式，不利于便利和促進海洋科學研究和技術創新；為了提升資源利用的透明度、加強執行監督，可以要求締約方定期提交關于海洋遺傳資源獲取信息的報告，由締約方會議審議并提出建議。第二，中國政府不支持海洋遺傳資源樣本異地訪問的自由開放，強調樣本材料的便利化分享須顧及保藏者的利益，可以要求樣本材料轉讓時應給予資源樣本持有者適當的經濟補償，以維護保藏主體的合法權益。 第三，中國政府特別強調能力建設與技術轉讓對實現BBNJ 國際協定總體目標的重要性，鼓勵多種形式的國際合作提升發展中國家養護和可持續利用BBNJ的能力和技術水平，包括搭建國際合作平臺、建立信息分享機制、發揮政府間海洋學委員會等國際組織的作用，為發展中國家爭取切實有效的能力建設與技術轉讓措施，推動相關機制逐步制度化。 第四，中國不支持在大規模商業化之前進行貨幣化惠益分享，但對探討建立貨幣化惠益分享機制持開放態度，貨幣化惠益應通過指定的信托基金負責接收和管理。

4.2 重視軟法規范的制定與實施

從政府間談判第三次會議的磋商情況看，發達國家與發展中國家在海洋遺傳資源的具體議題上仍存在諸多爭論，為最大限度達成共識、規避分歧，歐盟案文提案采納了許多軟性規定。國際談判是一個不斷尋求妥協與合意的過程，很多難以達成共識的問題最終可能被回避或者做模糊化處理，正如關于海洋遺傳資源法律地位的原則爭論已漸漸被淡化。 因此，BBNJ 國際協定談判短期內更可能談判達成關于海洋遺傳資源的獲取和惠益分享的原則性規定框架，協定生效以后依賴締約方會議等機制制定軟法性規范逐步推進原則性規定的落實。 這種“由軟及硬”逐步推進惠益分享制度的做法符合《生物多樣性公約》及《名古屋議定書》的歷史經驗，具有現實可行性。①張磊：“論國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性治理的柔化——以融入軟法因素的必然性為視角”，《復旦學報》(社會科學版)，2018 年第 2 期，第 169-180 頁。

目前的歐盟案文提案主張資源樣本和數據分享以及異地獲取和訪問需要基于海洋科學領域的國際習慣反映了這一趨勢，不僅能夠適應海洋科學和生物技術領域技術快速發展的動態特征，也能避免使用剛性規則引發分歧的風險，這種方案有可能被BBNJ 國際協定采納。 無論是當前BBNJ 協定案文的磋商還是協定實施過程中軟法性規則的制定都是我國參與BBNJ 國際治理不可忽視的內容。 依托海洋遺傳資源收集、保藏和科學研究領域積累的專業知識和管理經驗，我國可以在惠益分享的制度安排以及實施機制上提出科學、合理的建議，在軟法規范的制定及實施機制的建設中發揮積極作用。

當前全球都處在深海生物資源勘探開發的初期，我國雖然起步晚，但發展較快。 我國開展了多次大洋生物勘探，依托蛟龍號、海龍號、潛龍號為代表的深海裝備體系，收集了大量深海微生物資源并建立了我國第一個深海菌種庫，已經實現規范化、業務化運行；我國在深海生物基礎研究方面也作出了積極探索，海洋微生物新物種分類與進化研究、功能與代謝機制研究取得進展。②“國家海洋局：我國深海大洋生物資源探測開發取得階段性成果”，中央人民政府網站，2017 年 7 月 22 日，http：／ ／www.gov.cn ／xinwen ／2017-07 ／22 ／content＿5212661.htm。中國建立了專業化的海洋微生物菌種保藏管理中心，負責全國海洋微生物菌種資源的收集、整理、鑒定、保藏、供應與國際交流，并出臺了資源共享管理規定③《中國海洋微生物菌種保藏管理中心資源共享管理規定》，中國海洋微生物菌種保藏管理中心網站，http：／ ／mccc.org.cn／about／Details／86a86a58-878e-4bb0-b983-2a6b64b8ff99，訪問時間：2020 年 3 月 20 日。。 我國可依托在資源勘探、保藏以及基礎研究方面積累的經驗，系統總結海洋生物勘探以及科學研究的最佳實踐，在政府間談判中提出技術提案，并在BBNJ 國際協定達成以后的實施階段積極參與科學技術機構和締約方會議的工作，推動中國實踐成為確定科學領域國際習慣的重要參考。作為深海遺傳資源原生境收集和保藏的重要力量，我國可以在樣本材料轉讓相關規則的磋商中提出專家建議。 此外，我國還是政府間海洋學委員會、國際大洋中脊協會等國際組織的重要成員，應充分利用國際組織的平臺參與科學考察活動的行為規范、數據分享以及海洋技術轉讓等軟法規范的制定工作。

4.3 提升科技創新能力

隨著政府間談判進程的不斷推進，BBNJ國際協定有望在不久后出臺，歐盟方案展示了現階段各方在制度設計上可能達成的共識方案，建立非貨幣惠益分享機制、推進關于國家管轄范圍以外區域海洋遺傳資源樣本、數據和知識的分享將成為發展趨勢，這種制度變革將使國際競爭更加聚焦創新性、應用性研發而非資源的原生境獲取。 這將導致我國發展較快的深海勘探以及基礎研究領域積累的資源收集與保藏優勢被削弱，我們應及早進行戰略規劃和布局，回應國際海洋法律秩序變革帶來的影響。

雖然我國已成為具有深海大洋勘探能力的國家，但我國深海遺傳資源研發能力和取得的專利成果與歐美發達國家相比還有較大差距，需要進一步加強海洋遺傳資源的研發，加快申請專利以及技術轉化、實現產業化利用，積極參與國際競爭與合作。 為推進深海微生物資源產業發展，我國應在政策、研發、機制和合作等方面進行改革，具體措施包括：盡快制定深海生物知識產權管理方法，規范深海生物專利的申報與技術轉讓，激勵創新；發展關鍵技術，擴大資源和戰略儲備，完善深海生物資源庫與管理平臺；組建深海生物資源開發聯合實驗室，建立產學研一體化機制；緊跟國際前沿，在國際合作中提升我國生物調查技術水平。④高巖、李波：“我國深海微生物資源研發現狀、挑戰與對策”，《生物資源》，2018 年第 1 期，第 16 頁。我們只有充分把握現有的窗口期和機遇期，提升對海洋遺傳資源的研發和利用，才能應對國際海洋法律秩序變革帶來的挑戰，在激烈的國際競爭中尋求發展。

五、結 語

海洋生物多樣性豐富，具有重要的生態價值、科學價值和經濟價值，我國是參與海洋生物勘探和開發的重要力量，深海大洋是我國建設海洋強國不可忽視的戰略新疆域。 習近平總書記在建設海洋強國的重要論述中指出，要拓展和確保在公海、國際海底的合法權益，要在國際海洋規則和制度領域擁有與我國綜合國力相稱的影響力。 BBNJ 國際協定政府間談判進入沖刺階段，發達國家與發展中國家在國家管轄范圍以外區域海洋遺傳資源的獲取和惠益分享制度方案上存在分歧，歐盟提案提供了一種相對折中的規制方案，值得關注。 我國應加強與歐盟等代表團的溝通與協調，擴大共識，縮小分歧，在談判中形成合力，推動達成兼顧各方利益關切、符合國際社會整體利益的BBNJ 國際協定。 在政府間談判中，我國應充分發揮在深海勘探和科學研究領域積累的專業知識和管理經驗，積極參與國際規則制定以及國際機制構建，維護我國合法權益和發展利益，為BBNJ 國際治理貢獻中國智慧。