區域性國際金融公共產品的中國供給：緣起、問題與對策

張 彬 胡曉珊

(1.武漢大學，湖北 武漢430072)

區域性國際金融公共產品是區域性國際公共產品①一般而言，凡是溢出國界的公共產品都稱之為“國際公共產品”(International Public Goods)，國際公共產品根據區域范圍差異，可以分為區域性國際公共產品和全球性國際公共產品。 區域性國際公共產品有的文獻也表述為“區域性公共產品”(Regional Public Goods)，本文中區域性國際公共產品和區域性公共產品含義相同，區域性國際金融公共產品和區域性金融公共產品含義相同。中涉及金融領域的公共產品，指在特定的區域②本文中的區域包括依據地理劃分的區域和功能導向界定的區域。范圍內，由一國或多國提供且只服務于該特定區域金融穩定或金融發展的組織、協議和金融制度安排。 隨著區域性合作日趨成為當今國際合作的主流，區域性國際金融公共產品在全球金融治理體系中的作用不斷凸顯，中國把供給區域性國際金融公共產品作為融入全球治理體系的重要切入點。 區域性國際金融公共產品供給的基礎是區域內主要國家的綜合國力。 隨著經濟實力不斷增長并深度融入經濟全球化進程，中國提供區域性國際公共產品的能力與意愿持續增加，先后籌建了亞洲基礎設施投資銀行(下文簡稱“亞投行”)、絲路基金等區域性國際金融基礎設施，為區域發展提供了重要的金融支持。 但是，中國與美歐發達國家在金融綜合競爭力上的差距依然較大，未來如何通過供給區域性國際金融公共產品來改進自身不足是亟需解決的現實問題。 在當前國際金融市場激烈動蕩的背景下，本文基于區域性國際公共產品理論，分析中國供給區域性國際金融公共產品的理論緣起、實踐過程、發展趨勢、現實問題，并提出持續供給區域性國際金融公共產品的具體對策。

基于以上研究主旨，本文的論證將分為四個部分：第一部分基于區域性國際公共產品理論，分析區域性崛起大國主動參與供給區域性國際金融公共產品的理論緣起；第二部分結合區域性國際金融公共產品的供給方式，分析中國供給的實踐過程及存在的問題；第三部分根據實踐過程中的現實問題，提出中國供給的路徑選擇；第四部分提出保障中國持續供給區域性國際金融公共產品的對策建議。

一、區域性國際金融公共產品供給的理論緣起

“金融”作為體現國家競爭力的關鍵要素，一直是國際交往中最重要的議題之一。 對于“金融”的討論往往與經濟相結合，因此，國際關系中的金融存在兩層含義：一是各國如何消除或減少危機，保持經濟穩定；二是金融資源配置跨越國界，促進各國經濟發展。 金融從來不會局限于一國國境內，一國金融波動往往是內外部因素共同作用的結果。

一般而言，應對金融危機的途徑分為兩條，一是國內加強金融管制，二是面臨金融危機時，接受美歐主導的全球金融治理體系提供的援助安排。 1997 年亞洲金融危機爆發后，以區域合作提升應對危機能力的區域金融安排開始成為各國獲得金融安全的新選擇。①魯茉莉：“金融區域主義的興起和發展”，《國際觀察》，2014 年第 6 期，第 132 頁。這種區域金融安排是區域內國家針對如何應對危機沖擊及維護金融穩定達成的集體共識，一國在安排中所獲得的收益并不會減少其他國家獲得相應的收益；同時，一個國家的金融穩定對于其他國家維護金融穩定具有正面影響，因而具有明顯的區域性國際公共產品特征。

1.1 區域性國際金融公共產品的理論淵源

新區域主義和區域性國際公共產品理論是區域性國際金融公共產品的兩個理論來源。 區域性國際公共產品理論沿襲了新區域主義的分析方法，其理論邏輯則與區域性國際公共產品理論一致。

(1)新區域主義

區域主義是分析區域治理模式的理論框架，表現為一定區域內的國家(兩個或兩個以上)為實現相互合作的目標，在政治、經濟、安全等方面建立的機制、進程和安排等。②Christopher M. Dent， East Asian Regionalism， Routledge，2008， p.7.它產生于1951 年，以法德為首的歐洲國家為避免戰爭再次發生并促進經濟組成要素的區域內流動，通過簽訂《巴黎條約》成立了歐洲煤鋼共同體，率先開始區域一體化的探索，并逐漸拓展至政治、安全領域。 20 世紀70 年代中后期，石油危機和滯脹導致全球經濟發展緩慢，各經濟體將重心放在國內經濟發展上，區域主義發展幾乎停滯。1991 年蘇聯解體、冷戰結束后，全球經濟復蘇，歐洲一體化加速，區域主義研究重新回歸理論研究前沿，經濟學家們稱之為新區域主義。③鄭先武：“‘新區域主義’的核心特征”，《國際觀察》，2007年第 5 期，第 58 頁。新區域主義與傳統區域主義的區別在于，其理論背景以政治多極化格局替代了兩極冷戰格局，研究對象由區域國家集體行動取代了單一大國主導，研究范圍由經濟、政治多領域的合作替代了某一特定問題合作，新區域主義還倡導政府、企業、社會等多元主體廣泛參與。

金融區域主義是新區域主義在金融領域的最新體現，是應對頻繁爆發的金融危機而出現的理論闡述。 歐盟、東盟與中日韓(10+3)在應對2008 年全球金融危機的過程中，達成了一系列地區性應急安排協定。 亞洲開發銀行和美國布魯金斯學會一直重點關注，并于2010 年討論了金融區域主義對現行國際貨幣金融體系的政治經濟意義。 多梅尼科·隆巴迪(Domenico Lombardi)是金融區域主義研究的先行者，與河合正弘(Masahiro Kawai)合作構建金融區域主義的理論框架；①See Domenico Lombardi， “ Financial Regionalism： An Review of the Issues”， the Brookings Institution， Issues Paper， 2010.魯茉莉指出，“金融區域主義是區域內國家為避免對全球性金融治理機制的過分依賴，為應對和防范金融危機而共同構建的區域性金融合作機制”。②魯茉莉：“金融區域主義的興起與發展”，《國際觀察》，2014 年第 6 期，第 133 頁。

(2)區域性國際公共產品理論

區域性國際公共產品理論是區域性國際金融公共產品的直接理論來源，它將公共產品理論研究的重點從全球或世界層面拓展到地區層面。 托德·桑德勒(Todd Sandler)最早對區域性國際公共產品的特征進行了描述，指出其是在一個特定的地理范圍內具有非排他性和非競爭性特征的產品。③Todd Sandler， “Global and Regional Public Goods： A Prognosis for Collective Action”， Fiscal Studies， Vol. 19， No. 3， 1998，pp. 221-247.瑞典外交部2000 年針對區域性國際公共產品的基本定義、在區域制度體系中的地位和作用、與區域國家經濟發展及安全保障的聯系等重點問題，進行了系統地梳理與初步地理論構建。④See Patrik Staggren， “Regional Public Goods and the Future of International Development Co-operation： A Review of the Literature on Regional Public Goods”， Working Paper， Expert Group on Development Issues (EDGI)，Ministry for Foreign Affairs of Sweden，Stockholm，2000.以此為基礎，托德·桑德勒和丹尼爾·阿爾塞(Daniel G. Arce)對區域性國際公共產品的類型、供給、融資等進行了全面分析，基本形成現有的區域性國際公共產品理論框架。 國內學者樊勇明在借鑒國外研究成果的基礎上，對區域性國際公共產品概念的闡述更加具體化，指出“區域性國際公共產品是有關國家為了滿足區域經濟繁榮和區域安全穩定，而共同提供并維持的一系列制度性的安排和合作”。⑤樊勇明：“東亞合作與區域性國際公共產品”，載《上海市社會科學界第五屆學術年會文集(2007 年度)》(世界經濟·國際政治·國際關系學科卷)，上海人民出版社，2007 年版，第44-52 頁。而黃河則對區域性國際公共產品和區域間國際公共產品的概念進行區分，指出區域性國際公共產品具有兩方面的特點：一方面，其服務范圍為某些特定區域，另一方面，其成本由特定區域內的國家共同承擔。⑥黃河：“公共產品視角下的‘一帶一路’”，《世界經濟與政治》，2015 第 6 期，第 138-155 頁。李曉霞對東亞區域性國際公共產品供給模式進行研究，提出東亞地區在安全和經濟領域的公共產品“分別遵循大國供給的‘次佳表現’模式和聯合供給的加權模式兩種不同的理想供給模式”。⑦李曉霞：“東亞區域性公共產品供求關系與核心問題”，《世界經濟與政治論壇》，2017 第 5 期，第 131 頁。馬斌、王潤琦提出，“中國與歐亞地區國家共建‘一帶一路’，能對歐亞地區的區域性國際公共產品供給體系形成有益補充”。⑧馬斌、王潤琦：“‘一帶一路’倡議與歐亞地區區域性公共產品供給體系重構”，《復旦國際關系評論》，2018 年第2 期，第238 頁。

1.2 區域性國際金融公共產品的內涵

區域性國際金融公共產品的核心是區域金融體系，其實際內容是區域金融合作機制，其目標是金融資源的合理配置和金融危機的防范，其建設方式可以是區域性金融機構的成立、區域金融協議談判的達成，也可以是合作基金、匯率制度功能性合作等非制度化方式。 考慮到區域金融體系建設是長期的過程，以應對危機為目標的雙邊貨幣互換協議也是區域性國際金融公共產品之一。 因此，區域性國際金融公共產品的特征包括，其一，內容上是涵括兩個或兩個以上國家(地區)的區域金融合作機制，如區域性金融合作機構、兩國間的貨幣互換協議、區域應急儲備安排等；其二，規劃上涵括區域內若干國家(地區)的合作，如商談建立單一貨幣區(OCA)、籌建地區開發金融機構、協調區域各國金融政策、開展功能性合作等；其三，目標上涵括金融便利化和金融風險防范，通過金融便利化的機制安排，消除各國因金融政策差異對資金流動的約束，實現金融資源跨境合理配置，構建區域性應急儲備安排，以防范和應對金融風險。

1.3 區域性國際金融公共產品的類型劃分

按照托德·桑德勒對國際公共產品的分類方法，區域性國際公共產品可以劃分成四種類型：“純公共產品”(pure public goods)、“準公共產品”(impure public goods)、“俱樂部公共產品”(club goods)和“聯合產品”(joint goods)。①Todd Sandler and Daniel G. Arce， Regional Public Goods：Typologies， Provision， Financing and Development Assistance， Almqvist and Wiksell International for the Expert Group on Development Isuues，Swedish Ministry for Foreign Affairs，Stockholm， 2002， p.17.從個體貢獻與公共產品總體水平之間的關聯角度來看，公共產品主要通過簡單累加、最優環節、最弱關聯以及加權總和四種方式進行供給。②［西］安東尼·埃斯特瓦多道爾等著，張建新等譯：《區域性公共產品：從理論到實踐》，上海人民出版社，2010 年版，第18-19 頁。依照上述公共產品類型與供給方式，本文將區域性國際公共產品進行綜合分類(參見表1)。

表1 區域性國際公共產品的分類

參照區域性國際公共產品的分類標準，區域性國際金融公共產品按照成本分擔和受益范圍主要分為準公共產品和俱樂部產品；按照供應方式主要采用加權總和與最優環節(參見表2)。

表2 區域性國際金融公共產品的分類

值得注意的是，區域性國際金融公共產品與一般區域性國際公共產品的不同在于：一般區域性國際公共產品供給必須有籌資機制予以保證，而區域性國際金融公共產品本身就是資金方面的機制安排，它一方面作為一般區域性國際公共產品的融資渠道，滿足區域內共性需求；另一方面可以對區域內部分或全部國家供給資金，滿足個性需求。 比較而言，金融資源的稀缺性使東亞、中亞、拉丁美洲和非洲等區域對金融公共產品的接受性更強，而成本和收益的可衡量性更讓各區域供給國際金融公共產品的愿望更強。

二、區域性國際金融公共產品的中國供給實踐及問題

區域性國際金融公共產品將金融作為結構性因素納入區域性國際公共產品的分析框架，經常表現為金融協商制度或安排等無形的形式，而不是資金本身。

2.1 中國供給區域性國際金融公共產品的歷程

縱觀中國供給區域性國際金融公共產品的過程，可以劃分為被動供給、主動參與和倡導供給①劉雨辰：“從參與者到倡導者：中國供給國際公共產品的身份變遷”，《太平洋學報》，2015 年第 9 期，第 76-86 頁。三個階段，各階段變化伴隨中國供給區域性金融公共產品主動性持續增強。

第一，1997 年亞洲金融危機至2008 年全球金融危機之前，屬于被動供給階段。 這是中國供給區域性國際金融公共產品的起步階段，該階段推動力源于1997 年亞洲金融危機和1999年歐元區的成立。 經過20 多年的改革開放，中國外匯儲備從1997 年的1 399 億美元增長到2008 年6 月末的 18 088 億美元，②國家外匯管理局國際收支分析小組編：《2008 上半年中國國際收支報告》，中國金融出版社，2009 年版，第7 頁。金融基礎設施逐漸完善，金融企業實力顯著增強。 這個階段首先是參與和推動東亞共同外匯儲備基金的落地。 2000 年5 月，東盟十國與中日韓三國在泰國清邁談判達成了《清邁協議》，正式成立東亞共同外匯儲備基金。 其次是中國與多國就雙邊貨幣互換達成了眾多協議。 從2001 年開始，中國先后與泰國、日本、韓國和印度尼西亞等國中央銀行就雙邊貨幣互換簽訂了協議，合計金額超過210 億美元。③根據中國金融信息網(http：／ ／www.xinhua08.com)、中國人民銀行網站(http：／ ／www.pbc.gov.cn)數據整理，訪問時間：2019年 8 月 20 日。

第二，2008 年國際金融危機至 2013 年“一帶一路”倡議提出，屬于主動參與階段。 中國在該階段參與區域金融合作，由被動變為主動，開始與區域內其他國家合作供給區域性國際金融公共產品。 首先是擴大東亞外匯儲備庫。 在中國和日本的不斷推動下，《清邁協議》由一系列雙邊協議擴展為多邊協議，東亞共同外匯儲備基金的規模經兩次擴容后達到2 400 億美元。④“東盟與中日韓決定加強區域金融安全網建設”，人民網，2012 年 5 月 4 日， http：／ ／japan.people.com.cn／35463／7807753.html。其次是擴大貨幣互換協議達成的規模。 截至2013 年底，中國已經與全球范圍內的24 個國家和地區的中央銀行簽署了雙邊貨幣互換協議，總規模達到26 682 億元人民幣。⑤同②。

第三， 2013 年“一帶一路”倡議提出至今，屬于倡導供給階段。 這一階段，中國對外供給區域性國際金融公共產品的進程明顯加快，主要呈現出以下特征：其一，主動供給金融機構類公共產品。 2014 年，中國在上海成立了旨在提高金磚國家金融穩定性的金磚國家新開發銀行(簡稱“金磚銀行”)。 2015 年，中國在北京成立了旨在支持亞洲各國基礎設施建設的亞投行。此外，中國還致力于推進上海合作組織開發銀行的建立。 金融機構類公共產品是中國供給的區域性國際金融公共產品典型代表。 其二，推動雙邊和多邊金融合作基金的建立。 主要通過國家外匯管理部門和國有政策性銀行發起設立，包括中非發展基金、中國—東盟投資合作基金等。 其中，中非發展基金設立于2006 年，是中國最早供給的基金類公共產品。 基金類金融公共產品的規模也由2006 年的50 億美元，發展到2019 年底超過1 500 億美元。⑥根據中國人民銀行網站(http：／ ／www.pbc.gov.cn)、新華網(http：／ ／www.xinhuanet.com)等信息整理，訪問時間：2019 年 6 月 4日、2020 年 3 月 19 日。其三，構建新的金融穩定性公共產品。 2014 年7 月15 日，中國會同俄羅斯、印度、巴西和南非各國共同簽署條約，設立資金規模為1 000 億美元的金磚國家應急儲備安排。 其四，繼續擴大貨幣互換協議規模。 截至2019 年末，日本、英國、歐盟等39 個國家和地區的中央銀行與中國人民銀行簽署了貨幣互換協議，協議總規模高達30 025 億元人民幣①不含已失效、暫未續簽7 467 億元人民幣。(參見表3)。

表3 貨幣互換協議類公共產品（單位：億人民幣）

2.2 區域性國際金融公共產品的中國供給模式

現有文獻對區域性國際金融公共產品的供給模式缺少專門的闡述，對區域性國際公共產品供給模式的探討則沿著兩個方面展開，一方面按照供給國家的特點，另一方面按照個體貢獻與公共產品總體水平之間的關聯。

其一，從供給主體的特點來看。 理論界對區域性國際公共產品模式的探討主要集中在歐洲、北美、東亞三個地區。②黃河、戴麗婷：“‘一帶一路’公共產品與中國特色大國外交”，《太平洋學報》，2018 年第 8 期，第 50-61 頁。根據供給主體的特點，比較典型的區域性國際公共產品供給模式可以分為，以歐盟為代表的核心國主導供給模式、以北美自由貿易區為代表的霸權國主導供給模式、以東盟“10+3”為代表的小國集團主導供給模式。 隨著經濟實力增強和區域金融合作的深化，中國在合作共贏的框架下，單獨供給或聯合供給金融公共產品，參照上述三種區域性國際公共產品供給模式的分類方法，中國參與供給的區域性國際金融公共產品可以分為核心國主導供給模式、兩國聯合供給模式和區域合作組織主導供給模式三種。 區域性國際金融公共產品供給模式不是固定的，如在金融機構類公共產品中，亞投行是核心國家主導供給模式，金磚銀行是區域合作組織主導供給模式；在基金類公共產品中，絲路基金、中非基金基本都是核心國主導供給模式；貨幣互換類公共產品是兩國聯合供給模式；金磚國家應急儲備安排是合作組織主導供給模式。 中國供給的實踐表明，與其他經濟大國一樣，中國無法長期單獨承擔區域性國際金融公共產品供給的主要成本，因此，與區域內國家進行成本合理分擔的供給模式是更加現實的選擇。

其二，從個體貢獻與公共產品總體水平之間的關聯來看。 根據區域性國際公共產品的劃分標準，中國供給的區域性國際金融公共產品主要分為，大國供給的最優環節模式與聯合供給的加權總和模式。 前者主要由中國的貢獻決定公共產品總體水平，包括多邊合作發展基金和貨幣互換協議。 后者主要由于區域內國家無法通過平均分配的方式實現供給，為了實現聯合供給目的，包括中國在內的各參與國在成本和收益之間需要一個平衡點，從而塑造區域性國際金融公共產品的加權總和模式，包括區域共同儲備庫、區域性金融機構、開發性金融機構等。

另外，按照作用和目的劃分，區域性國際金融公共產品可以分為穩定型金融公共產品與發展型金融公共產品。 前者主要用于應對金融危機而簽署的協議或制訂的制度，如東亞共同外匯儲備基金、金磚國家應急儲備安排等；后者則是為實現在區域范圍內配置金融資源與促進區域共同發展，由區域內各國共同建立的組織或簽訂的協議。

2.3 中國供給區域性國際金融公共產品的實踐面臨的現實問題

當今世界政治經濟格局正發生深刻復雜變化，單獨或聯合供給區域性國際公共產品一方面能夠推進中國參與全球規則的制定，另一方面能夠構建自身發展的戰略緩沖區。 區域性國際金融公共產品供給是基于區域經濟合作內在需求的聚合供給，大多中國學者目前把注意力放在如何滿足供給條件的理論分析，往往忽略了對區域性國際金融公共產品需求偏好、有效供給機制的深入研究。

第一，區域性國際金融公共產品需求偏好匹配困難。 從中國供給的四類區域金融公共產品來看，貨幣互換和應急儲備安排由中國人民銀行負責；亞投行、金磚銀行等區域性金融合作機構由財政部負責；雙邊、多邊的區域性合作基金主要由外匯管理局、國家開發銀行和中國進出口銀行負責。 可以說，中國對于金融公共產品提供的國內負責部門已經有了初步的安排，但是對于供給過程中國內各部門對供給區域的分析，未見相關的制度安排，至少目前未能見諸文字，而這卻是對供給效果影響最為深遠的。不同的地理區域具有不同的文化認同、戰略信任和區域外大國的競爭，這就導致區域內國家對區域性國際金融公共產品具有不同的需求規模和類型。 同時，中國在某區域供給的區域性國際金融公共產品若能夠與所在區域的需求更好匹配，則能提高供給的有效性。

第二，區域外大國和全球性金融公共產品限制發展空間。 區域戰略的重要著力點是將比較優勢轉化為區域性國際公共產品，這就意味著必須妥善處理與區域外大國以及既有國際性金融公共產品的關系。 首先，區域性國際公共產品的成本或收益具有外部性，經濟全球化使得世界主要大國的利益遍布各區域，新增區域性國際公共產品的供給不可避免地影響區域外大國的利益，區域外大國將采取措施避免利益損失或獲得收益補償。 其次，中國提升區域性國際金融公共產品供給的自主性，并不謀求替代既有的全球性金融公共產品或區域性國際金融公共產品，目的是實現與美國等主要經濟體的互補性供給，但是很難獲得現有金融公共產品供給大國的信任。 最后，在“碎片化”的國際金融體系中，即使在創立區域性國際金融公共產品時，其定位以補充與改良為主，與國際金融公共產品在實踐中的競爭也不可避免，現有國際金融公共產品的打壓和排擠必然壓縮發展空間。

第三，區域性國際金融公共產品穩定供給與金融風險防范的兩難選擇。 區域復雜多變的安全形勢和經濟貿易問題會對金融公共產品供給帶來沖擊。 作為金融公共產品供給的后來者，不可避免地進入一些高風險的供給地帶。其一，區域性國際金融公共產品供給往往面對區域尚未構建整體合作安排、區域內各國經濟實力懸殊、法律制度不完善等不利因素。 由于這些因素存在，區域性金融風險防范缺乏強有力的制度體系支撐。 其二，區域內部分國家和地區政治不穩定。 中亞、西北亞、拉丁美洲、非洲多為發展中國家和地區，國內的經濟社會發展瓶頸、戰爭風險和國家間領土主權爭端等問題影響國家政治穩定性。 其三，部分區域缺少經濟金融合作基礎，各國利益協調困難，資金籌集、成本分擔和風險防范機制難以構建，區域性國際金融公共產品穩定供給面臨較大挑戰。

第四，在新區域主義背景下，國內金融發展水平與對外金融合作水平具有非同步性。 區域性國際金融公共產品供給能力依賴于供給主體的金融發展水平，國際貨幣基金組織和世界銀行建立的基礎是美歐當時的金融發展水平，這與當時世界先進的金融發展水平是同步的。 中國國內已經建立相對成熟的金融制度體系，但金融發展水平與美歐金融發展水平存在差距。區域性國際金融公共產品作為中國開展對外金融合作的主要表現形式，需采用世界流行的制度建設模式才可能具有普遍適用性，無論是亞投行，還是各種對外合作基金，都需要完善的內部治理體系與有效的制度運作機制來保證運行。

第五，中美貿易爭端對供給的影響仍將存在。 區域性國際金融公共產品一旦供給，就應該具備可持續性。 2018 年以來，中美貿易爭端的加劇，雖然不會直接沖擊現有的區域性國際金融公共產品，但其影響不容忽視。 其一，貿易爭端對中國經濟穩定性產生負面影響。 中美貿易爭端使中國經濟企穩回升變得更加嚴峻復雜，增大中國實現高質量增長的難度。 其二，貿易爭端破壞區域性國際金融公共產品供給的外部環境。 美國在貿易爭端中提出的限制性措施可能沖擊區域內國家與中國的經貿往來，減弱這些國家的信任水平。 其三，中國為應對未來美國可能增加的限制性措施，需要提升防范金融風險的等級，這將導致國內金融資源的稀缺性特征表現得更加明顯。 2020 年初，中美簽署第一階段經貿協議對區域性國際金融公共產品供給產生積極影響，但隨著新冠肺炎疫情全球暴發，經貿協議落實難度加大，中國供給區域性國際金融公共產品面臨更大挑戰。

三、中國供給區域性國際金融公共產品的路徑選擇

亞投行、絲路基金等區域性國際金融公共產品的供給，既可以視為中國提升金融綜合競爭力的“對策”，也可以視為促進國際金融體系改革而進行的制度創新，但中國供給區域性國際金融公共產品時間較短，在供給主體、供給模式方面遠未形成成熟經驗，供給效果有待實踐檢驗，未來如何選擇有效的供給路徑，①崔野、王琪：“全球公共產品視角下的全球海洋治理困境：表現、成因與應對”，《太平洋學報》，2019 年第 1 期，第 60-71 頁。離不開對供給原因的再考量。

3.1 供給原因分析

中國作為發展中大國，自身對區域性國際金融公共產品的需求是供給的根本原因。 現有的國際金融公共產品無法滿足中國的需求，這就使得中國不得不聯合區域內國家合作供給區域性國際金融公共產品。

第一，國際金融公共產品供給遠遠滿足不了需求。 國際貨幣基金組織等全球性金融公共產品的基礎是成立時美歐金融體系的發展程度。 美歐金融體系隨著歷史的發展而不斷演化進步，但國際貨幣基金組織等全球性金融公共產品的基本框架體系未發生根本變化。 面對國際金融系統性風險的上升，掌握現有國際金融體系控制權的美歐，很難推出長遠的金融改革措施，②章玉貴：“全球金融公共產品供給與中國金融資本力鍛造”，《國際觀察》，2015 年第 2 期，第 30-42 頁。其直接后果是現有國際金融體系的全球性金融公共產品供給能力不足，成為制約經濟發展的障礙。③張群：“東亞區域公共產品供給與中國—東盟合作”，《太平洋學報》，2017 年第 5 期，第 44-54 頁。通過資本加總和供給模式分析，現在所有全球性金融機構可供給的金融資源總量僅約1 萬億美元，④筆者根據國際貨幣基金組織(IMF)、國際復興開發銀行(IBRD)和國際金融公司(IFC)等全球性金融機構的法定資本規模、籌資方式和供給方式分析整理。但當前國際金融公共產品需求巨大。 首先，世界發展對基礎設施投資需求強勁，到2040 年全球基礎設施投資資金缺口將達15 萬億美元，⑤20 國集團(G20)旗下全球基礎設施中心編：《全球基礎設施展望》，牛津經濟研究院，2017 年版，第3 頁。而全球性金融機構每年供給約600 億美元⑥筆者根據正常年度各全球性金融機構每年實際發放貸款數據匯總分析并整理。的能力遠不能滿足需求，并且全球私人部門在商業化的風險控制機制下資金供給有限，巨大的資金缺口亟需新的國際合作投資管理機制和安排來彌補。 其次，從2007 年美國次貸危機，再到歐洲債務危機，有效救助機制的缺位十分明顯，構建新的國際救助機制特別迫切。 在經濟全球化的形勢下，經濟實力雄厚的歐元區面對大量債務違約時，僅僅依靠已有的危機救助機制也難以應對。 最后，發展中國家基礎設施建設融資需求是全方位的，現有全球性金融機構對發展中國家發展路徑的多樣化缺乏理解，難以采取措施滿足其融資需求。

第二，外交轉型發展需要。 區域性國際公共產品在區域內國家需求深度對接的基礎上形成，其通過堅持收益與成本相匹配的原則，既可以避免區域內大國全部作為和區域內小國的不作為，又可以有效促進區域內更高層次的合作，深化各國的政治互信，塑造穩定的區域政治經濟秩序。①陳小鼎：“區域公共產品與中國周邊外交新理念的戰略內涵”，《世界經濟與政治》，2016 年第 8 期，第 44-45 頁。當今，中國外交理念轉向堅持多邊主義，構建合作共贏的新型國際關系，這是基于自身經濟發展規模、貿易規模及財政實力等資源稟賦做出的抉擇。 區域性國際金融公共產品供給推動區域合作見效快，有助于推動外交進程。

第三，比較優勢轉化為對外供給優勢。 區域性國際公共產品經常被認為是，一國具有比較優勢的國內公共產品在區域層面的延伸，也就是說，供給國國內優勢公共產品和區域性國際公共產品能夠相互替代。 但值得注意的是，比較優勢要形成對外供給優勢，不但取決于具有比較優勢國家的外交戰略選擇和國家意志，而且取決于該國國內綜合國力的變化，以及國際合作政策制定者對于區域合作行為的成本和實際收益之間的權衡。 區域金融合作是中國在區域內的比較優勢所在，通過態勢分析法(SWOT)對區域性國際金融公共產品進行分析，中國經濟高質量增長、金融實力不斷增強、國內高儲蓄率和巨額外匯儲備能夠支撐區域性國際金融公共產品的穩定供給。

表4 中國供給區域性國際金融公共產品的態勢分析

第四，實力與影響力匹配的需要。 在政治上，中國積極倡導和參與構建跨國家的區域合作組織(如上海合作組織)，所提出的構建人類命運共同體理念獲得廣泛支持，自身在國際政治格局中的地位不斷得到提升；在經濟上，中國作為世界第二大經濟體，在全球進出口貿易中占據重要地位，理論上應該在全球和地區事務中起到重要作用。 但事實上，中國面臨將經濟實力轉換為國際綜合影響力的艱難挑戰。 當今，區域性國際公共產品的控制權成為世界主要經濟體之間競爭的目標，因此，中國需積極融入區域合作的進程，將不斷增長的經濟實力轉化成對區域的影響力。 區域性國際公共產品最終的消費者是所在區域內全體公民，只有不斷向世界供給有形、無形的區域性國際公共產品，中國才能真正提升國家綜合實力。

3.2 供給路徑選擇

區域性國際金融公共產品的供給過程是區域內各成員國為滿足共同的金融治理目標，通過集體協同合作供給金融公共產品的過程。 共同目標、集體認同和授權模式是金融公共產品供給的關鍵三要素。

(1)實現共同利益目標是中國供給區域性國際金融公共產品的前提。 按照羅伯特·基歐漢(Robert O. Keohane)所言，“促進國際機制形成的激勵因素取決于共享或者共同利益的存在”。②［美］羅伯特·基歐漢著，蘇長和等譯：《霸權之后——世界政治經濟中的合作與紛爭》，上海人民出版社，2006 年版，第96 頁。共同的利益是作為理性行為體參與區域性國際金融公共產品供給的前提，在共同利益基礎上制定的金融治理目標為區域內國家加入供給框架，提供了充足的動力。

首先，新增區域性國際金融公共產品的利益相關方包括中國、區域內其他國家和區域外大國。 中國、區域內其他國家合作供給區域性國際金融公共產品的主要目的在于獲取收益，因而作為共同利益相關方較易理解。 本文將區域外大國作為利益相關方，主要考慮區域性國際金融公共產品供給產生的外部性會影響區域外大國利益，其將采取措施對區域內各成員國施壓或直接阻止區域性國際金融公共產品的供給。 因此，將區域外大國納入區域性國際金融公共產品利益相關方范圍，保障其利益或對其利益進行補償，有助于形成利益共同體。

其次，預期收益是區域性國際金融公共產品供給的根本驅動力。 區域性國際金融公共產品供給是參與國國家利益的反映，是涵括經濟、政治、安全等主要方面收益的結合體。 這些收益的顯性表現是經濟收益，但即使是經濟收益也無法直接計量，更不用說政治穩定、金融安全等宏觀層面的收益。 另外值得注意的是，參與國從區域性國際金融公共產品供給獲得的收益，來源于供給和消費的全過程。

最后，金融問題是所有國家經濟發展中的核心問題，經濟利益也是各國的核心利益所在。區域性國際金融公共產品供給目標既可以是促進金融資源跨境流動，也可以是維護金融安全，或者二者兼而有之。 各成員國讓渡經濟利益后獲得的收益不一定直接通過金融利益表現出來，但它終究會通過經濟利益回歸到金融體系。因此，區域性國際金融公共產品供給目標的確定是供給路徑選擇的基礎。

(2)區域性集體認同感的獲取是中國供給區域性國際金融公共產品的基礎。 區域性國際金融公共產品集體認同感分為國內和國際區域層面：

其一，在國內層面完善國家的統籌協調機制。 中國在區域性國際金融公共產品供給問題上具有高度共識和強大執行力，這是其他大國難以具備的，但同樣需要增強國內各方的集體認同。 2018 年中央外事工作委員會成立，區域性國際金融公共產品供給國家層面的決策、協調能力進一步提升。 中國在提供區域性國際金融公共產品的過程中，中國人民銀行、國家外匯管理局、商務部、財政部等機構需加強協調，在提供區域性國際金融公共產品方面發揮合力作用。 國家國際發展合作署在開展對外援助時，統籌考慮區域性國際金融公共產品供給與對外援助銜接問題，提升中國在各地區的影響力。

其二，在國際區域層面提升區域內國家的集體認同感。 區域性國際金融公共產品的供給需要具有可持續性的國際平臺支撐，制度建設和集體認同可以為國際平臺建設創造條件。 區域性國際金融公共產品的創建是在政治互信前提下達成的合作共識，供給過程是利益深化融合的過程，應當逐漸構建合作的約束機制。 對于政局穩定性不強、國家政策不連貫的區域內國家，創建公共產品時需鼓勵其制定政策連貫的制度安排，提升所有國家的集體認同感。 與此同時，中國在供給金融公共產品過程中，既要考慮中國供給區域性國際金融公共產品對區域內國家戰略層面和心理層面的沖擊，也要考慮隨著公共產品消費者擴增，如何建立有效供給體系，保障持續性供給，特別要避免將公共產品供應“私物化”的行為。①張春：“國際公共產品的供應競爭及其出路——亞太地區二元格局與中美新型大國關系建構”，《當代亞太》，2014 年第6期，第 58 頁。

其三，設計合理的授權模式是中國供給區域性國際金融公共產品的關鍵。 針對不同類型區域性國際金融公共產品，靈活使用授權模式，是解決區域性國際金融公共產品需求偏好匹配困難的關鍵，同時也能有效防范金融風險。 中國現有的授權分為兩個層次：一個層次是“委托—代理”式授權(如亞投行、金磚銀行和東亞共同外匯儲備基金)，雖然由區域內國家聯合供給，但借助委托—代理的方式進行授權，即委托專門成立的代理機構進行運營；另一層次是直接授權(如貨幣互換協議、雙邊合作基金)，即由國家相關部門直接簽署合作協議或對外供給金融資源，強調金融公共產品提供的精準性。 按照國際慣例，中國供給金融公共產品應按不同時期進行授權，在日常運行時期，通過委托—代理的方式授權區域性金融組織對區域內危機國家進行支持和救助，可以降低日常運營成本；當出現全球性或區域性金融危機的時候，通過貨幣互換協議已經形成的網絡，可有選擇地向特定區域和國家供給金融公共產品。

四、中國持續供給區域性國際金融公共產品的對策建議

區域性國際金融公共產品出現至今不到20年時間，除美歐等主要國家國際性金融公共產品供給經驗豐富外，大部分經濟大國的區域性國際金融公共產品供給經驗有限。 中國在穩定供給現有區域性國際金融公共產品的同時，需加強頂層設計，采取措施彌補自身金融體系建設的制度短板，選擇切合實際的供給對策來協調方式與目標之間的關系。

4.1 構建面向未來的區域性國際金融公共產品供給路線圖

進入2020 年以來，國內外風險明顯加劇，世界經濟出現萎縮，中國經濟下行壓力加大，但中國經濟長期向好的基本趨勢不會改變。 可以預料的是，中國將繼續堅持以改革開放為動力推動經濟發展，區域性國際金融公共產品供給的總體方向不會變化。 面對世界經濟新形勢，中國為保持區域性國際金融公共產品供給的持續性，可依據中國供給能力與意愿的變化，提前規劃持續供給的路線圖。

表5 中國區域性國際金融公共產品持續供給的路線圖

現在到2025 年為中國區域性國際金融公共產品供給的調整階段，在這一階段，中國需加強國內金融基礎設施建設，重點消化現有的區域性國際金融公共產品。 在具體實施方面，中國需著力推動“一帶一路”沿線國家金融合作機制落實，擴大亞投行等區域性金融機構類公共產品成員范圍，實現中非基金等區域合作基金類公共產品投資規模，嘗試提出區域性國際金融公共產品制度建設路徑，進一步強化對民生領域的支持。

2025 年至2030 年這5 年時間為中國區域性國際金融公共產品供給的提升階段，在這一階段，中國需完善國內金融體系，重點升級存量的區域性國際金融公共產品并研究供給新的區域性國際金融公共產品。 具體包括進一步夯實區域性國際金融公共產品規劃，加強亞投行能力建設，提升人民幣區域化層次，著眼設計全球性金融公共產品供給架構。

2030 年至2035 年為中國區域性國際金融公共產品供給的穩定階段，與2035 年中國基本實現社會主義現代化目標相匹配。 在這一階段，國內金融體系水平與國際同步，在重點區域布局區域性國際金融公共產品，區域性國際金融公共產品制度體系形成。 具體包括中國在全球層面上的影響力與實力進一步提升，建設區域合作基金組織，人民幣國際化深層次推進，建設跨區域外匯儲備庫取得實際進展。

4.2 圍繞周邊確定供給區域性國際金融公共產品的重點區域

亞太地區是中國和平發展的地緣依托，中國正在打造周邊命運共同體，①趙可金：“打造周邊命運共同體：習近平對周邊外交的思考”，《世界知識》，2020 年第 3 期，第 18 頁。區域性國際金融公共產品供給首先著眼于周邊地區。 中國堅持將“與鄰為善、以鄰為伴”作為處理周邊外交關系的基本方針，鼓勵周邊地區和國家分享中國的發展成就，這反映了鮮明的區域性國際公共產品供給取向。 區域性國際金融公共產品供給能進一步加深中國與東盟、南亞、中亞等地區和國家發展的相互依賴關系，密切雙方的經濟利益聯系，從而獲得更高層次的區域身份認同。中國面向周邊地區提供區域性國際金融公共產品，在拓展供給“面”的同時也要突出重點，如把東南亞區域作為優先供給方向。

4.3 構建有效連接供給與需求的區域性國際金融公共產品供給機制

中國作為個體，供給能力是有限的，在平衡區域需求和自身優勢的基礎上，對區域性國際金融公共產品供給的輕重緩急進行排序，才能實現效用最大化。 首先，在區域性國際金融公共產品的供給中，其效用往往難以用數據進行衡量，所以不僅要從經濟成本和收益分析的角度去考慮，還需要從政治、外交等角度去考慮。其次，針對各區域國家經濟狀況和政策的特殊性，需要考慮供給區域國家的經濟承受能力，包括經濟總量、基礎設施水平、融資能力等，根據各國的需求意愿測算需求空間，使供給和需求相匹配。 最后，要考慮區域現有多個供給者的平衡問題，如在東南亞地區，既要綜合考慮世界銀行、國際貨幣基金組織等全球性金融公共產品，以及東亞共同外匯儲備基金、亞洲開發銀行等區域性國際金融公共產品帶來的競爭性，也要考慮雙方之間的合作和銜接關系，共同供給金融公共產品服務區域發展。

4.4 完善風險評估體系以應對中美貿易爭端帶來的挑戰

中美貿易爭端對區域性國際金融公共產品供給的挑戰是全方位的，為保障金融公共產品的可持續供給，要加緊建設區域性國際金融公共產品的經濟、政治風險評估體系。 首先，加強經濟風險評估體系建設。 中國應盡早完善區域性國際金融公共產品的風險預警機制，及時對基礎設施投資項目進行有效的風險評估，并定期發布評估及調查結果，為統籌協調部門提供決策依據。 其次，加強政治風險評估體系建設。統籌協調部門應加強對全球范圍可能合作國家的政治風險進行有效識別，評估并判斷得出金融公共產品供給的可行性，同時通過充分利用多邊國際組織的投資保障體系和購買多邊投資擔保機構保險等方式，使政治風險管控方式多樣化，防范中國主導供給的區域性金融產品資金支持項目風險。 最后，建立應急處置預案。金融是國家經濟的基礎，區域性國際金融公共產品的安全關系國家經濟安全，遇到戰爭、金融危機等極端事件的時候，采取有效的應急處置方案并最大限度保護國家經濟利益至關重要。

五、結 語

當前，區域經濟合作日益成為影響當今世界經濟格局變化的主要因素，區域內合作形成的經濟機制安排要求有相應的籌資機制來保證落實，國際貨幣基金組織等全球性金融公共產品本質上主要服務于美歐等國家利益，其救助實力與行動能力遠不能滿足區域經濟合作要求；同時，區域金融危機的頻繁爆發需要新的金融穩定機制。 中國供給的區域性國際金融公共產品滿足所在區域對國際金融公共產品的消費需求，體現了負責任大國的擔當。 中國在區域性國際金融公共產品的供給上屬于“后來者”，現有的供給實踐表明在戰略決策、制度制定、理論積累及供給技術等方面存在差距。 更為重要的是，區域性國際金融公共產品供給意味著對現有國際金融體系的規范和調整，中國在供應區域性國際金融公共產品方面的行為增多，美歐等全球金融公共產品傳統供給主體在國際金融體系中的地位受到挑戰，其不可避免地會采取反擊措施以限制中國的發展空間。

中國與世界的關系處于深刻變革之中，“一帶一路”倡議與“命運共同體”理念為中國供給區域性國際公共產品提供了發展方向。 區域需求和供給難度的衡量、成本與收益的均衡，是中國發揮比較優勢供給區域性國際金融公共產品的關鍵。 與區域內國家和世界大國構建金融公共產品供給的合作或協作機制，能夠緩和供給競爭、減少戰略試錯成本。 未來，中國需與相關國家一起積極探索區域性國際金融公共產品的有效供給模式，提升區域的集體認同感，促進國際金融治理體系優化升級。