我國自然資源產權監督制度探析

屈茂輝， 張 媞

(湖南大學 法學院， 長沙 410012)

自黨的十八屆三中全會首次將建立與完善自然資源產權制度歸入生態文明體系建設的行列，并提出“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度”的具體要求以來，我國自然資源產權制度建設步伐進一步加快(1)例如目前我國自然資源統一確權工作正在穩步推進，全國12個省份、32個試點地區共劃定自然資源登記單元1 191個，確權登記總面積達186 727平方公里，并就國家公園、濕地、水流、探明儲量礦產資源等自然資源進行了重點探索。。作為自然資源產權制度重要組成部分的產權監督制度，貫穿于整個自然資源資產開發利用和保護修復的全過程，在明晰自然資源資產產權主體的權利義務、健全流轉順暢的自然資源產權權利體系等方面都起到至關重要的作用。但目前我國對自然資源產權的監督工作由政府職能部門全權負責，運動員與裁判員的雙重身份致使政府很難在自然資源資產的開發利用過程中做到絕對合理有效的監督與把控。因此，在我國自然資源產權制度進入高速全面建設的大背景下，對自然資源產權監督制度的現實構造、基本經驗、缺陷及其原因等問題進行系統化的梳理，并深入研究探討自然資源產權監督制度的構建與未來走向具有積極的現實意義。

一、我國自然資源產權監督制度的現實構造

(一)內部監督體系

迄今為止，我國并未出臺專項法律法規對自然資源產權監督進行規制，對自然資源產權的管理、保護與監督多依賴于《土地管理法》《森林法》《草原法》《礦產資源法》《水法》和《野生動物保護法》等自然資源單項法律和多部行政法規、部門規章組成的自然資源法律體系。根據《物權法》和《土地管理法》等自然資源單項法律的相關規定(2)《物權法》第46條、第48條、第49條，《土地管理法》第8條，《水法》第3條，《礦產資源法》第3條，《森林法》第3條，《草原法》第9條，《野生動物保護法》第3條。，自然資源屬于國家所有，而政府作為自然資源資產產權實際上的管理者和監督者，依法(3)《物權法》第45條、第54條，《土地管理法》第5條，《水法》第12條，《礦產資源法》第11條，《森林法》第13條，《草原法》第8條，《野生動物保護法》第7條。承擔著對自然資源使用、占有、交易、開采、經營等市場行為的監管職責[1]。目前，政府對自然資源產權的管理與監督實行統一所有、分級分部門行使體制，即在“堅持國家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益的體制”(4)參見江澤民于2002年11月8日中國共產黨第十六次全國代表大會上所作的《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面》(載中國政府網http://www.gov.cn/test/2008-08/01/content_1061490.htm)。。在此背景下，自然資源的占有、使用、收益、處置等權利經由中央政府統一調配后，將層層下放，最終實現由地方政府對我國自然資源產權進行具體的管理與監督。而鑒于我國以單行法為主的自然資源立法體系，政府對自然資源產權的管理與監督多實行分部門分級管理，即礦藏、水流、森林、野生動物等各類自然資源都分別由不同的政府部門進行管理與監督。這種集所有者與監管者于一身的政府內部監督制度是當前我國自然資源產權監督所采用的主要的監督模式，在這一模式之下，政府內部監督體系的具體內容正在進行著不斷的豐富與擴充。

為了對自然資源的開發、利用與保護工作提供積極指引，從根本上制止對自然資源的濫用與破壞行為[2]，政府正在不斷創新與完善監督制度，努力形成一條環環相扣、互補兼容的完整的自然資源產權監督鏈條，從而就自然資源資產開發利用和保護修復的全過程進行及時、全面的監督。就當前現狀而言，資源督察制度、責任追究制度、績效評價考核體系和領導干部資源資產責任審計四項制度在政府內部監督體系中起到了至關重要的作用[3]。具體來說，對自然資源資產進行合理的調查把控是政府監督工作開展的基礎，有助于政府部門厘清管轄范圍內的自然資源資產狀況，跟蹤自然資源的動態變化，及時察覺資源浪費與生態破壞現象，同時，明確責任主體，嚴懲違法行為能夠有效地遏制企業為追求經濟利益大肆破壞生態的違法行為。政府監督不僅要監督企業的經濟行為，更要監督政府官員的行政行為，自然資源離任審計制度將被審計領導干部任職期間履行自然資源資產管理和生態環境保護責任情況進行審計評價，從而界定領導干部的績效與應承擔的責任。自然資源離任審計制度與績效評價考核體系的建立對轉變當前我國粗放型經濟發展模式，增強領導干部生態環保意識，統籌自然資源開發利用中的經濟效益與生態效益具有重要意義。

(二)外部監督體系

在我國自然資源國家所有權較為籠統模糊的現實背景下，地方政府儼然已在事實上成為了自然資源所有權的代理人。盡管目前政府內部的績效考核體系與領導干部資產審計制度從一定程度上加強了對政府官員行政行為的約束力，但總的來說，政府的雙重身份使得其工作的落腳點往往集中在自然資源產權開發利用中市場行為的監督與管理之上。因此，為加強對政府行政行為的監督力度，規范自然資源產權開發利用中的市場行為與行政行為，近年來，我國正在積極探索自然資源產權的多重監督體系，從外部形成一股強有力的監督力量從而實現對自然資源產權的全方位把控。

人大常委會作為我國自然資源產權的主要督察機構，對其開展國有自然資源資產報告是目前我國外部監督體系所依賴的最主要監督模式。2018年10月24日，在第十三屆全國人大常委會第六次會議上，國務院通過向全國人大常委會提交《國務院關于2017年度國有資產管理情況的綜合報告》和《國務院關于2017年度金融企業國有資產的專項報告》兩份材料，首次向全國人大常委會報告了國務院對國有資產的管理狀況。自此，我國自然資源資產報告制度正式建立。自然資源資產報告制度的建立，標志著我國權力機關對自然資源產權的監督與把控力度大大增強。全國人大常委會通過審議國務院對自然資源統一確權登記制度、自然資源調查監測制度、自然資源有償使用制度、自然資源執法督查制度等與自然資源產權管理相關的工作進展情況，能夠有效把握我國當前自然資源產權制度的發展進程，并對國務院乃至地方政府的自然資源產權管理行為起到良好的監督作用，大大提高了我國自然資源產權的利用效率，對濫用自然資源的行為起到了一定防止與遏制作用。

除權力機關的監督之外，司法監督與社會監督也成為近年來完善自然資源產權監督體系的建設重點。中共中央辦公廳與國務院辦公廳聯合印發的《統籌推進自然資源資產產權制度改革指導意見》中強調，要發揮人大、行政、司法、審計和社會監督的作用，充分利用大數據等現代信息技術來完善自然資源資產產權信息公開制度，從而強化社會監督，并進一步建立自然資源行政執法與行政檢察銜接平臺，通過檢察法律監督，推動政府合理合法的開采自然資源。

二、我國自然資源產權監督制度的嬗變

隨著我國市場經濟體制的高速發展，自然資源產權監督制度正在經歷著重大而深刻的制度變遷。縱觀我國自然資源產權監督制度的演進歷程，其呈現出從無到有、從單一到多重的制度蛻變。

20世紀50年代至70年代的中國，自然資源資產產權制度缺失，自然資源資產監督保護理念也相對弱化。在這一階段中，法律對自然資源資產的公有制屬性做出了明確規定，如1954年憲法第6條規定：“礦藏、水流，由法律規定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有。”然而除此之外，法律在自然資源資產的管理制度與監督制度方面，存在著較多空白區域。在當時，自然資源資產使用權的配置全權依靠政府相關部門的行政劃撥，企業、單位和集體在獲得政府的審批許可后，無償對自然資源資產進行開發利用，在自然資源使用權不進入市場進行流通的背景下，自然資源的使用者在開發利用自然資源的過程中毫無壓力與約束，多占少用、占而不用等使用現象時常發生，造成了自然資源的嚴重浪費。而作為這一時期自然資源資產的唯一管理者與監督者，政府對自然資源的監督與管理較為固定化、局限化，即政府的行政行為多集中在自然資源資產的分類、調查與劃撥之上，至于自然資源資產使用過程中出現的資源浪費與環境污染等行為，在當時并未得到政府部門的重視與合理規制。

20世紀80年代以后的中國，自然資源產權監督制度建設進入探索發展階段，在這一階段中，資源節約與生態保護問題已得到國家充分重視，自然資源使用權分離理論成為學術界討論的焦點問題，在此基礎上，自然資源有償使用制度確立并得到了逐步發展。國家開始嘗試通過市場的優化配置作用，來合理分配自然資源的使用權，通過市場公平競爭的方式激發自然資源使用者合理開采、利用與保護自然資源資產的意識。由此，自然資源產權的市場行為愈發活躍起來，國家對自然資源產權市場行為的監督意識也隨之增強。在這一時期，隨著各類自然資源單行法律法規、行政規章的頒布與修改，我國自然資源分類分散監督管理體系已初步形成。期間值得一提的是，于1998年成立的國土資源部，意在整合分散于各政府職能部門的監督管理權限，對自然資源產權進行統一的指導與監督，然而其吸收和包容的能力有限，并未能徹底改變我國當時分類、分級、分散的自然資源產權監督管理體制。1978年至2012年間，自然資源產權監督與管理體制得到了長效發展，節約資源意識的增強、法律的完善和政府職能部門的調整規制，使我國自然資源產權監督體系逐漸邁入正軌。但總的來說，這一時期行政權力在資源的配置方面仍然占據著主導地位，市場對資源的基礎配置作用相對弱化[4]，自然資源產權的市場化建設仍處于萌芽階段。同時，各級政府職權劃分的不合理使得我國自然資源產權政府監督仍呈現出一種分類分級、相對集中、混合監督的態勢[5]。總之，20世紀80年代之后的我國自然資源產權監督制度建設正式步入了探索與發展的軌道。

2013年召開的十八屆三中全會是自然資源產權監督制度發展過程中的重要轉折點。十八屆三中全會不僅肯定了自然資源產權市場化建設的重要戰略地位，更為未來十年里我國生態文明體制改革與資產產權制度建設指明了發展的大方向，自此我國自然資源產權制度進入了高速化建設時期。在自然資源產權制度已基本做到權責清晰、歸屬明確，并向著市場化的方向快速前進的情況下，自然資源產權監督制度也在向著系統化、整體化和協調化的大方向邁進。自然資源部的成立，將政府各部門的監督權限進行了高效整合，從而有效改進了自然資源產權零散化監督的現狀，增強了自然資源政府內部監督的協調性與統一性。總之，十八屆三中全會之后，我國自然資源產權監督的形式與內涵都得到了極大的擴充，在這一時期里，國家工作的重心放在了自然資源產權的多重監督體系建設之上，人大監督制度、司法監督制度與社會監督制度的發展，改善了以往僅僅依靠政府職能部門進行監督的單一自然資源產權監督模式，在對自然資源產權市場行為進行監督的同時，將政府的行政行為也納入了產權監督的范疇，從而極大的豐富了我國自然資源產權監督的實質內涵。

總而言之，我國自然資源產權監督制度的發展歷史并不長久，自上世紀80年代以后，才逐漸步入制度化、法制化的正軌。20世紀80年代以后的中國，自然資源相關法律法規的數量呈現出快速增長態勢，而以自然資源單行法律法規為主的立法體系奠定了自然資源產權分級分部門監督的大格局。從制度建設層面而言，監督制度的體系化以十八屆三中全會為分界點，十八屆三中全會之前，自然資源產權監督多依賴于政府內部監督體系，而十八屆三中全會至今，已形成了以政府內部監督為主、以權力機關、司法機關與社會公眾監督為輔的多重監督機制。從機構變遷角度來說，國土資源部與自然資源部的成立是自然資源產權監督制度實現統一化管理的兩大轉折點。1998年成立的國土資源部，集土地資源、礦產資源與海洋資源三類自然資源的管理與監督于一體，將本隸屬于不同部門的自然資源的監督與管理權力進行了整合。而2018年3月成立的自然資源部，吸收了國土資源部、住房和城鄉建設部、水利部、農業部、國家林業局、國家海洋局等多個部門的部分或全部職責，負責統一行使全民所有自然資源資產所有者職責和國土空間用途管制、生態保護修復職責，并對我國自然資源所有者、管理者的不合理開發利用行為進行監督。自然資源部通過吸收和整合國務院各部門的職能工作，大大精簡了國務院的職能機構，提高了政府的工作效率，標志著我國自然資源產權監督體系進入了高效集中的系統化監督時代。

三、我國自然資源產權監督制度存在的問題

(一)立法體系不合理

就立法體系而言，當前我國對自然資源產權管理、保護與監督的相關規定零散地分布于以單行法為核心的自然資源法律體系之中。這種分散化、碎片化的立法格局是我國自然資源產權分類監督體制形成的主要原因。然而，自然資源產權是一個整體性的概念，自然資源彼此之間都具有千絲萬縷的聯系，牽一發則動全身，將自然資源產權進行人為的割裂監督不僅會妨礙各監督部門之間的權力對接，更不符合自然資源產權這一被監督對象的現實屬性。

就立法內容來說，當前我國日益強化的生態資源保護意識還未能在立法中得到體現，受傳統的經濟發展第一位思想影響，我國自然資源產權法律條文依舊以自然資源的權屬、開采、利用等內容為主，而涉及自然資源產權監督與保護方面的條文卻少之又少。同時，法律關于自然資源資產被破壞后的懲罰機制不完善，懲罰的力度較小且漏洞百出，無法起到應有的震懾與引導的作用，導致部分官員與商人互相勾結，為了自身利益進行無節制的資源開采，以犧牲資源與環境為代價換取經濟的發展。

(二)行政監督職能模糊

對自然資源產權進行分類分散監督是當前我國政府內部最主要的監督模式，在這一監督模式下，政府身兼數職，既是自然資源國家所有權的使用者、管理者，又是自然資源的監督者，而這種政府集管理者與監督者于一身的自然資源分散監督體制，在實踐中造成了諸多問題。

首先，自然資源產權的分類管理與監督違背了自然資源整體性與關聯性的本質特點。自然資源產權分類分散監管體制在實踐中不僅會阻礙職能部門之間的協調與溝通，更會在自然資源產權具體管理與監督的過程中造成職能部門之間的權力沖突，出現權力的越位與缺位現象。

其次，政府的多重身份很容易導致自身利益的泛化與資源環境的破壞行為。政府作為自然資源產權的所有者與監督者，往往無法公平、公正地監督自身對自然資源產權的開發、利用行為。實踐中，政府所擁有的自然資源產權監督身份常常會成為政府追求自身利益、無限開發自然資源的幫兇，特別是對于一些唯利是圖的政府官員，使用者與監督者的雙重身份成了他們謀取自身利益的工具，為了謀求利益的最大化而無節制的開發利用自然資源，導致了自然資源的嚴重浪費與破壞。

(三)人大監督制度仍需建設

首先，就立法層面而言，人大對自然資源產權監督活動的開展缺乏具體的法律支持與保障。《憲法》與《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》(以下簡稱《監督法》)是當前我國人大監督政府自然資源產權相關行為最主要的法律依據，而無論就《憲法》還是《監督法》而言，其法律規定都具有高度的抽象性與原則性，在此條件下，人大對自然資源產權監督職責的執行力勢必受到較大影響[6]。

其次，就人大監督的具體工作而言，缺乏專門的監督部門與技術人才。自然資源產權監督是一項極具復雜性的工作，監督內容紛繁復雜、千頭萬緒，且涉及較多專業方面的知識與技術，因此，僅僅依靠人大現有職能部門與工作人員來進行監督是不現實的，設立專門的監督部門，引進專業的技術人才，是完成目前繁重監督任務的有效途徑。

(四)司法監督體制不完善

公益訴訟作為自然資源產權被破壞后的一種有效救濟途徑，是自然資源產權司法監督體制的核心內容，對自然資源產權的保護起著不容忽視的作用。然而當前，我國的自然資源產權公益訴訟制度建設的各方各面皆處于起步階段。就立法現狀而言，我國法律中尚未制定自然資源產權公益訴訟的相關條款，在缺乏相應法律法規支持的背景下，自然資源產權公益訴訟制度的各個具體環節都陷入了無法可依的尷尬局面。

就公益訴訟的具體規則來說，從公益訴訟的主體選擇、審查程序到舉證責任的分配和訴訟激勵制度的建設，都存在著種種的制度漏洞。首先，公益訴訟的主體范圍過于狹窄，我國當前有權提起公益訴訟的主體范圍僅限于檢察機關；其次，審查程序的內容存在缺失，公益訴訟本身具有特殊性，若將其歸入一般的訴訟審查程序，僅僅將原告、被告和訴訟請求列為審查內容，則很容易導致濫訴行為的發生；再次，舉證證明責任的劃分不合理，實踐中若不將原告主體加以區分而是一味的適用“誰主張，誰舉證”的舉證責任分配原則，則會對以公民個體和社會團體作為原告開展的公益訴訟活動產生明顯不利；最后，訴訟激勵制度建設仍是空白，我國當前的司法實踐中，“厭訴”現象普遍存在，考慮到訴訟活動耗時長、花費高的顯著特點，適當的激勵措施有助于提高公民利用訴訟手段監督自然資源產權的主動性，從而推動我國公益訴訟制度的發展和完善。

(五)社會監督制度缺失

公民或者公民組織，在網絡信息高速發展的當今社會，儼然已成為當前我國最龐大的政府行政行為監督群體。向公眾進行信息披露，傾聽公眾的意見，滿足公眾的合理期待，是我國自然資源產權監督制度建設與完善的需求。然而當前，社會監督在我國自然資源產權監督體系中所占比重非常之低，追根究底，是社會監督制度建設缺失導致的。一方面信息公開的不暢，導致公眾無法及時獲得和掌握自然資源產權相關情況；另一方面，政府宣傳與獎勵制度的缺乏，導致當前人民對與自然資源產權相關的行政行為監督意識不強，同時反饋渠道尚未建立，公眾在遇到自然資源產權相關問題時，也無法得到及時充分的信息反饋。因此，盡快建立自然資源產權公眾監督機制，出臺相應的配套制度，已成為我國自然資源產權監督制度建設中的迫切問題。

四、我國自然資源產權監督制度的完善建議

(一)構建自然資源產權監督法律體系

仔細研讀我國現行法律制度，可以發現目前我國并沒有自然資源資產產權監督制度的專門系統規定，對自然資源產權監督的相關規定，根據自然資源種類的不同，零散地分布于各個單行法之中，而這對我國自然資源產權監督體系建設顯然是不利的。因此，若想對自然資源產權進行系統的保護與監督，需以完善的自然資源產權立法體系作為基礎和后盾。筆者認為，應對自然資源產權進行專門的立法，對自然資源產權的概念、范圍、權屬、種類、性質等各個方面進行詳細規定，在此基礎上，將自然資源產權監督制度單獨制定成章，使整個自然資源產權監督制度渾然一體。當然，在對自然資源產權監督制度體系化過程中，要注意與現行自然資源單行法的銜接與融合，盡量避免在此問題上產生法律條款之間的沖撞與不兼容現象。

(二)明晰自然資源產權行政監督職能

針對當前我國自然資源產權行政監督較為混亂的現實情況，筆者認為，直接將自然資源管理權力從原政府部門之中抽離出來，統一歸入自然資源部進行管理與監督顯然是不現實的，而在保有原政府部門管理與監督權力的情況下，設立專門的機構，從整體的角度出發，對政府部門管理與監督自然資源產權的行為與權利進行調配和制衡。因此，應在國務院內部設立自然資源產權監督局，專門負責對自然資源產權開發利用過程中的行政行為進行監督，同時層層下設自然資源產權監督部門，該部門直接隸屬于自然資源產權監督局管轄，對同級政府管理自然資源的行為進行監督，如此一來，便在政府內部形成了一套強有力的監督體系，有助于各部門捋清彼此之間千絲萬縷、縱橫交錯的權利分布狀況，促進我國權責分明、互相制衡的自然資源產權行政監督體系的建設與完善。

(三)健全自然資源產權人大監督體制

發展和完善自然資源產權人大監督體制，首先應當將人大監督自然資源產權政府行為過程中各類事項具體化、法律化，通過將人大監督的組織形式、機構設置、監督方式、監督內容、監督措施、程序機制等重要內容進行詳細規定，來提高人大監督權行使的可操作性。其次，為處理紛繁復雜的自然資源產權監督工作，人大常委會內部應設立專門的監督機構，負責開展和進行如調查審計、專題調研、組織聽證、審查規范性文件等人大日常的監督工作。而針對評價政府自然資源產權行為時面臨的復雜技術問題，應適當地引進第三方評價機構。眾所周知，一個獨立而專業的第三方評估機構，其所提供的技術支持與專業性見解能夠幫助人大監督機關對政府行為做出更為科學、合理的評判，從而進一步提升人大監督的公正性、科學性與合理性。

(四)確立自然資源產權公眾監督機制

以公民與公民組織為主的社會監督，與權力機關的監督、政府內部行政監督和司法監督一起，形成了對自然資源產權的四重監督模式。公眾監督作為一股龐大的外部力量，在一定意義上彌補了權力機關監督與政府內部行政監督的缺失和不足，對人大和政府的權力起到了制約與平衡的作用。而建立完善的、系統化的自然資源產權公眾監督機制，需從公民和社會組織兩層主體的角度進行考慮。

就個體公民層面而言，首先，搭建良好的信息分享平臺，幫助公民第一時間掌握我國自然資源產權監督相關的動態；其次，制定自然資源公眾監督獎勵制度，定期對主動參與自然資源產權監督的公民給予獎勵，并公開進行宣傳報道，從而增強公民的生態環境保護意識，激發其關注自然資源產權問題、保護自然資源產權、監督自然資源產權行為的積極性；最后，建立自然資源產權問責的反饋機制，將自然資源產權監督部門對有關人員問責的信息及時傳達給社會公眾，形成社會公眾與自然資源產權監督部門在自然資源產權監督領域的良性互動。

對于公民組織來說，作為民間自發性的非政府團體，能夠從獨立的第三方角度，更為客觀的去評價政府對自然資源開發、利用、保護行為的合理性與科學性。同時，專業性的公民組織和社會機構可以利用自身的專業知識與技術，通過對政府自然資源產權項目的評價與建議，來監督政府的自然資源產權行為。因此，政府部門應開通相應的信息公開與信息反饋渠道，定期向社會組織公開自然資源的利用情況和自然資源產權項目的進展情況，接受社會組織和專業性機構的監督，虛心聽取改進意見，促進政府部門實現對自然資源的高效利用與保護。

(五)完善自然資源產權司法監督體系

自然資源產權公益訴訟作為一項典型的訴訟活動，其制度建設實施都離不開法律的保障，完善自然資源產權司法監督體系，建立自然資源公益訴訟制度，首先應當在法律法規中給予司法監督充分的認可與支持。我國應當在訴訟法中增加專門的章節條款，對自然資源產權公益訴訟制度進行具體規定，為該項訴訟的順利開展奠定扎實的法律基礎。我國自然資源產權公益訴訟制度的完善，需要從以下幾點著手進行。

首先，應擴大可提起公益訴訟的主體資格范圍。西方發達國家公益訴訟的成功經驗可以為我們提供一定的指導。如美國，除檢察總長和行政機關在國會的授權下可申請司法審查外，公民個人、社會團體或其他組織也享有提起訴訟的權力[7]。再如法國，直接將公益訴訟的原告資格分為法官檢察官、社會團體和公民個人三類[8]。由此可見，公益訴訟的主體范圍資格應當是豐富化、多元化的。因此在我國，除了檢察院作為公訴機關理應享有提起自然資源產權公益訴訟的主體資格外，公民和公民組織作為社會監督的主體，也應享有提起公益訴訟的資格。

其次，應建立嚴格的審查程序。為了節約司法資源，提高訴訟效率，實施有效的自然資源產權司法監督，結合自然資源產權公益訴訟本身的特點與要求，應在案件事前審查制度中，加上對侵害自然資源產權不法性行為與訴訟內容的實質性審查，以保證司法資源的高效節約利用，防止“濫訴”行為的發生。

再次，應對舉證證明責任進行合理的分配。我國自然資源產權公益訴訟大多涉及到的都是國有資源流失、自然資源產權濫用、生態破壞等重大違規案件，而這些案件往往都牽扯到多方利益且舉證十分困難。因此，我國應在充分考慮公益訴訟案件主體舉證能力的前提下，合理的分配舉證證明責任。對于作為國家機關的檢察院而言，其具有較強的收集、調查證據的能力，因此，在舉證證明責任上，檢察機關適用傳統的“誰主張，誰舉證”的責任分配原則。而對于公民個體和公民組織來說，其獲得證據的方式途徑較少且往往費時費力，因此，為了更好的保護公民和公民組織的訴訟權利，維持公益訴訟的制度平衡，應對公民和公民組織適用舉證責任倒置原則，即只需證明存在自然資源產權被破壞的現象即可。

最后，適當的訴訟激勵制度有利于激發公民保護自然資源產權的積極性，建立訴訟激勵制度，主要應從訴訟費用承擔、勝訴獎勵機制與法律援助這三方面進行考慮。針對訴訟費用的承擔問題，我國應設立相對應的訴訟基金與訴訟保險，用來承擔由公民個人提起的公益訴訟敗訴時的訴訟費用。同時，當公民勝訴時，應當給予一定的獎勵，激發民眾參與訴訟的熱情。最后，建立相應的法律援助制度，讓作為法治社會維護者的律師更多的承擔起社會的責任，幫助那些需要法律服務卻經濟能力有限的公民，共同維護國家與社會的根本利益，促進公平正義的實現。