基于生態系統服務綜合損益分析的圍填海造地管理
——以廣西沿海地區為例

蘇紅巖 李京梅

(1.中國人民大學 環境學院，北京 100872； 2.中國海洋大學 經濟學院，山東 青島 266100)

伴隨著中國城鎮化、工業化和人口集聚趨勢的進一步加快，沿海地區的圍填海活動呈現出速度快、數量多、體量大、范圍廣的發展態勢，圍填海造地的強度正在不斷加劇。雖然圍填海活動為沿海地區經濟和涉海企業拓寬了發展空間，但是，其作為完全改變海域自然屬性的一種用海活動，造成被填海域的生物資源消失、周邊海域生態系統服務功能下降，尤其是對濱海濕地生態系統的破壞更為嚴重。近幾年，國家發展改革委員會、國家海洋局(現為自然資源部)逐步加強對圍填海規模控制及圍填海活動的管理、監督。2011年，兩部門聯合印發《圍填海計劃管理辦法》，提出按照適度從緊、集約利用、保護生態、海陸統籌的原則對圍填海計劃進行統一編制和指令性管理，中央及地方圍填海計劃指標都不得擅自突破；2012年，再次提出要嚴格控制圍填海規模，加大對“批而未用、圍而不建、填而不建”等圈占海域行為的查處力度；2017年，國家海洋局對沿海11個省(區、市)開展了圍填海專項督查，提出將建立圍填海總量控制制度，大幅提高用海成本；2018年，國務院印發了《關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海》的通知，要求除國家重大戰略項目外，全面停止新增圍填海項目審批。海岸帶資源作為一種生產投入要素，在建設海洋強國的大背景下應適度開發；但是，濱海濕地等重要的、不可逆轉的生態功能又要求必須對其加以保護。兩者之間該如何權衡，國家嚴格管控圍填海的科學依據是什么，今后應如何加強對已圍填海域及戰略項目圍填海的管理，這些問題的研究對加強相關政策的理解和執行具有重要意義。

一、文獻綜述

國外學者關于圍填海相關問題的研究主要集中在圍填海工程技術，圍填海對海洋資源、生態環境的影響，損益量化分析及管理實踐等方面。Vanlmpe、Lendering等對如何提高圍填海工程安全性、降低圍填海風險成本進行了研究；[1][2]Van Marena、Oost等量化分析了荷蘭、德國交界處某河口附近圍填海活動對附近水域懸浮沉積物的影響；[3]Kang、Lee等分別實證分析了圍填海對朝鮮木浦海岸帶和西北海岸帶水沙動力環境的影響。關于圍填海損益量化評估的研究，[4][5]Madany等對巴林填海造地實踐進行了環境影響評價和社會成本經濟分析，指出巴林填海活動影響了近海生態系統和環境并對漁業、農業、旅游業產生了不利影響，造成較大的社會經濟損害；[6]Zhao等評估了崇明島圍填海造地的生態系統服務功能價值損失，認為大規模圍填海造地使崇明島生態系統服務價值從1990年的3.1677億美元下降至2000年的1.20億美元，下降了67%；[7]Montenegro計算了菲律賓最大的圍填海造地項目Cordova的生態環境損失，結論是其產生的環境損失現值高達598億美元，占總計劃成本的13%；[8]Hong分析了韓國灘涂濕地圍墾造成的生態系統服務功能損失。[9]另有學者研究探討了圍填海管理的管理實踐，Cho關注了1987-1994年之間韓國Shiwha圍填海工程，分析了利益相關者之間的沖突演變并提出了解決方案；[10]Hong在對韓國圍填海工程的研究中，[9]提出要加強韓國法律法規的修訂，嚴控圍填海造地規模，以更有利地保護潮灘和鹽沼濕地，并倡導在可持續管理和土地使用框架下，實施經濟環境綜合、協調發展戰略；美國、加拿大在圍填海管理中將“無凈損失”原則作為濕地圍墾建設項目環境影響評價的重要依據之一，該原則要求濕地圍墾項目必須在維持生物棲息地自然生產能力的前提下進行，為此需要在附近區域對破壞棲息地進行重建補償。[11]

國內學者的研究多集中于圍填海對海域生態系統服務功能、水環境的影響及生態服務功能損失價值測度等方面。王勇智、胡聰等對羅源灣圍填海的研究表明，因圍墾工程實施， 20世紀90年代與20世紀60年代比，大、小潮期納潮量分別下降了12.15%和12.29%；[12][13]2012年與20世紀90年代相比，又分別下降了8.47%和10.08%，同時還伴隨著海水環境質量及生物多樣性的下降；李京梅、王萱、索安寧等分別對膠州灣、廈門同安灣、曹妃甸圍填海活動造成的海洋生態系統服務功能及環境容量損失進行了量化評估，如李京梅對膠州灣圍填海造地損害評估結果表明，1988-2005年膠州灣圍墾工程導致的生物資源及生態服務功能總損害程度高達41.33%。[14][15][16]近幾年，國內學者也開始重視對圍填海活動管理實踐的研究，從科學用海視角對計劃圍填海域圍填海活動適宜性、圍填海損益等進行了初探性研究。[17][18]

綜上，既有研究成果中還鮮有從經濟、社會、生態多維視角對區域建設用圍填海活動的成本和收益進行綜合分析，僅有的文獻只是針對具體圍填海項目，對不同圍填方案進行比較。[18]如果將生態成本納入海岸帶開發利用的決策體系，建設項目圍填海到底意味著凈損失還是凈收益？在當前集約用海、保護與開發并舉的背景下，如何加強對圍填海的管理？為促進對國家相關政策的理解，本文將從多維視角評價建設項目圍填海活動的各項成本和收益，以廣西沿海地區為例，基于實地調查和統計數據進行成本、收益分析，并借鑒國際先進經驗提出今后我國管理圍填海活動的對策建議。

二、圍填海綜合損益分析與指標選取

市場經濟中資源最優配置的目標是利潤最大化，邊際收益(Marginal Revenue, MR)等于邊際成本(Marginal Cost, MC)是經濟學中廠商生產決策時追求利潤最大化的必要條件。在對建設用圍填海項目進行綜合效益分析時，也可以在充分考慮海域生態系統服務價值的基礎上，通過成本、收益對比進而在圍填還是保留之間作出權衡選擇。

基于經濟、社會、生態環境協調發展的基本理念，考慮圍填海活動的外部性，對建設用圍填海造地工程項目的收益和成本進行分析，并選出具有代表性的、可量化的收益和成本指標進行量化評價。既有研究認為，圍填海工程項目收益可表示為圍填土地上生產的產品價值與圍填海造地成本之差，圍填海的邊際收入也可用相鄰陸域同類型土地的市場價格表示；圍填海的成本包括工程建設成本、后期維護成本、生態服務損害成本、環境承載力降低的成本、河道淤積成本等。[19][20][21]

本文認為建設用圍填海的收益可以分為經濟收益和社會收益，從不同參與主體看，經濟收益主要包括項目投資者的投資回報(不考慮外部收益和外部成本)、項目所吸納勞動力的工資收入、政府因出讓海域資源使用權而獲得的海域使用金；社會收益則包括緩解人地矛盾、拓展海洋經濟發展空間、一定程度上提升地區海洋產業競爭力等。根據可量化原則，進行建設用圍填海綜合效益分析時選取的收益指標包括：1、投資者投資收益；2、項目建設和運營期就業人員工資收入；3、政府海域使用金收入。借鑒既有研究，建設用圍填海的成本主要考慮項目施工建設、運營成本和資源生態損害成本。圍填海造地會在短時間內徹底改變圍填海域的自然狀態，打破原有的生態系統平衡，其對海域生態環境造成的負面影響不容忽視，[22][23]如圍填海工程取土、吹填、掩埋等徹底破壞了海洋底棲生物的生存生境，對底棲生物群落的威脅更為直接；[24][25]圍填海活動會改變水體動力條件，降低海域納潮量，加劇局部海域的淤積狀況，因此圍填海造地的資源生態損害成本應作為綜合損益評估中的重要組成部分。具體來說，本文選取的可量化的成本指標包括：1、圍填海項目工程建設及運營成本；2、被填海域生態系統服務價值損失成本；3、海域水動力條件改變、泥沙淤積導致的局部海域清淤成本。綜上，建設用圍填海項目綜合評價時所用收益與成本指標見表1。

表1 建設用圍填海綜合收益與成本評價指標

三、廣西建設用圍填海綜合損益分析

(一)廣西海域圍填海現狀

廣西海域資源豐富，其海岸帶分布著紅樹林、海草床、珊瑚礁等多種具有重要生態價值的濕地生態系統，但是近年來這些海岸帶資源受到了圍填海等人為活動的嚴重威脅。[26]根據實地調查資料，2008年，廣西全區圍填海造地用海面積為1715.49hm2，其中北海、欽州、防城港圍填海造地面積分別為10.342hm2、1139.737hm2、565.412hm2，主要用于臨海工業和港口建設；2010年底，廣西全區確權圍填海造地用海面積達到4815.7hm2，比2008年增加了3100.21hm2，包括港口、工業和城鎮建設填海及圍墾填海；2011年至2015年4月，廣西全區新增建設項目圍填海2833.09hm2，其中北海、欽州、防城港分別增加757.97hm2、927.06hm2、1148.06hm2，用于濱海旅游、工業用地、港口碼頭建設等。可見，近年來廣西圍填海面積不斷增加，與此同時其自然岸線、灘涂、海灣、紅樹林濕地等重要海洋資源卻在不斷縮減。[27][28]本文將以廣西三個沿海市所轄海域資源為例，基于上述建設用圍填海綜合收益與成本評價指標對圍填海建設項目進行綜合損益分析。

(二)圍填海建設項目收益

1、投資者投資收益

投資收益是指企業(投資者)進行投資所獲得的經濟收入。投資者的投資收益與其投資成本直接相關，投資成本又可分為初始建設成本及后期運營成本。根據廣西北海、欽州、防城港三個沿海地市圍填海建設項目海域使用情況的實際調查，統計獲得2005年至2015年4月各市建設用圍填海項目及各項目圍填海面積。通過對用海建設項目環評報告、相關政府部門官網、項目投資集團網站等的查詢，得到北海市北海電廠一期工程、北海鐵山港12萬立方米LPG冷凍儲存庫及配套油氣碼頭項目、修造船廠項目、騰飛北海大酒店項目、廣西投資集團鐵山港石頭埠作業區1#及2#泊位碼頭項目、北部灣國際會議中心項目等30個主要圍填海建設項目初始建設投資額；同樣，對欽州市欽州港大欖坪1#及2#散雜貨泊位項目、欽州恒隆物流有限公司5000噸級散雜貨碼頭項目、欽州大型臨海工業園原水輸水工程、麻藍島陸島運輸碼頭項目等40個主要圍填海建設項目，防城港市中電廣西防城港電廠一期工程、防城港15#-17#泊位工程項目、防城港60萬噸銅冶煉及配套40萬噸精煉項目等40個主要圍填海建設項目初始建設投資額進行調查統計。廣西各沿海市主要圍填海建設項目圍填總面積及單位面積圍填海初始建設投資額如表2所示。

表2 2005-2015年初廣西沿海市主要圍填海建設項目數據統計

通過對北海、欽州、防城港主要圍填海建設項目的實地調查訪問，項目運營期內運營投資占初始投資的比重約為5%，由上述初始投資額及該比重可得廣西各沿海市平均單位面積圍填海項目建設及運營投資總額。《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十二條規定，我國工業用地使用權最高出讓年限為50年，如果圍填海建設項目運營期限按50年計算，貼現率取20年政府公債利率4.5%，根據工程經濟學等額資金計算公式可得：

(1)

式中，P為單位面積圍填海建設項目投資總額，i為貼現率，n為項目運營期，可得單位面積圍填海建設項目年均投資額A。

根據經濟學家白重恩的測算，2000-2008年我國投資回報率穩定在8%-10%左右；(1)數據來源于第一財經日報(2013-07-30)。方文全對我國1993-2007年平均資本回報率的估測結果在8%-13.8%之間。[29]基于以上研究成果，本文取10%作為廣西圍填海建設項目投資者平均投資回報率，則單位面積建設用圍填海在項目運營期內的年均收益額為A′=1.1×A，投資者可獲得凈利潤B=0.1×A(不考慮圍填海的負外部性)。根據以上初始投資額、運營投資額占初始投資額比重、投資回報率及相應計算公式計算得廣西沿海三市單位面積建設用圍填海平均每年投資額、收益額及投資者凈利潤，如表3所示。

表3 廣西沿海市圍填海年均投資及收益情況(元/(m2·a))

2、就業人員工資收入

圍填海工程項目在建設及運營過程中都需要投入大量勞動力，各項目勞動者的工資收入是圍填海工程項目經濟收益評估的重要組成部分。用海工程項目對就業人員的吸納能力與其生產能力密切相關，為獲得廣西區圍填海建設項目年均生產總值與勞動力投入之間的關系，本文首先基于2007-2014年廣西歷年涉海就業人員數(L)和相應年份第二、第三產業海洋生產總值(Y；廣西目前圍填海建設項目多屬于第二、第三產業)的基礎數據，(2)資料來源于國家海洋局《中國海洋統計年鑒》(2008-2015)。建立如下回歸方程：

L=α+βY+ε

(2)

式中，α、β為待估參數，ε為隨機擾動項。回歸結果(3)回歸結果為：L=93.551***+0.032***Y ，R2=0.82，L單位為萬人，Y單位為億元，***表示估計參數在1%的水平下顯著。顯示，廣西第二、第三產業海洋生產總值每增加1億元，大約需要新增320個勞動力。由表3北海、欽州、防城港單位面積圍填海建設項目年均投資情況，并保證投資者獲得10%的投資報酬，則投資者年均收益即為圍填海建設項目使廣西第二、第三產業海洋生產總值的年均增加值，北海、欽州、防城港分別為413.92元/(m2·a)、501.98元/(m2·a)、543.8元/(m2·a)。進而根據擬合回歸方程(2)可得單位面積建設用圍填海年均就業人數。以廣西各沿海市2014年城鎮單位就業人員平均工資(4)資料來源于廣西壯族自治區統計局《廣西統計年鑒2015》。作為項目所吸納勞動力的平均收入，則北海、欽州、防城港單位面積圍填海建設項目運營期限內勞動力所得年均工資收入如表4所示。

表4 廣西單位面積圍填海建設項目年均勞動力人數及勞動力收入

3、政府海域使用金收入

《中華人民共和國海域使用管理法》第三十三條規定“國家實行海域有償使用制度。單位和個人使用海域，應當按照國務院的規定繳納海域使用金”。2007年1月，財政部和國家海洋局印發《關于加強海域使用金征收管理的通知》，將全國海域劃分為6個等級，確定了不同海域等別、不同用海類型的海域使用金征收標準，并于2007年3月開始實施。廣西壯族自治區國土資源廳結合廣西海域資源實際情況制定了海域使用金的征收標準和征收措施，北海市海城區、銀海區屬于四等海域，北海市鐵山港區、防城港市防城區、港口區、欽州市欽南區屬于五等海域，防城港市東興市、北海市合浦縣屬于六等海域，并進一步確定了各等級海域不同用海方式的海域使用金征收標準。(5)資料來源于廣西908調查資料《海域使用現狀綜合調查報告2010》。

根據對廣西沿海市2005年以來圍填海建設項目的實際調查，北海市約75%圍填海項目集中在鐵山港區，防城港市約94%圍填海建設項目位于港口區，欽州市海域主要位于欽南區，因此本文統一按照五等海域使用金征收標準計算。此外，三地市圍填海造地主要用于工業、港口碼頭建設，根據廣西國土資源廳的規定，此等別及用海類型的圍填海域使用金征收標準應為45萬元/hm2，即45元/m2。圍填海造地海域使用金應一次性征收，根據等額資金計算公式將其折算到每一年，可得各沿海地市單位面積圍填海建設項目帶來的政府年均海域使用金收入，約為2.28元/m2。

(三)圍填海建設項目成本

1、項目建設、運營成本

建設及運營成本是圍填海項目工程的主要經濟成本，是項目投資者投資決策時考慮的主要因素，此項成本即投資者投資總額已在計算投資者收益及投資利潤時統計，如表3所示。

2、海域生態系統服務損害成本

圍填海對海域生態系統服務功能的損害受到越來越多學者及管理者的關注，[7][14][24]被填海域生物資源消失和周邊海域生態系統服務下降的損害應當作為生態成本納入建設用圍填海生態、經濟、社會綜合成本評估體系。

廣西科學院廣西近海海洋環境科學重點實驗室曾對廣西近海生態系統服務的價值進行測算，分別計算了供給服務(包括食品供給、原材料供給、基因資源供給)、調節服務(包括氣候調節、氣體調節、生物控制、干擾調節、污染物處理)、文化服務(包括旅游娛樂、科研文化)的經濟價值。借鑒其研究成果，則廣西近海海域生態系統服務平均單位面積價值為5044.7元/(m2·a)。[30]考慮到北海、欽州、防城港海域生態系統存在異質性，以各地市海域面積中紅樹林、海草床、珊瑚礁三種主要濕地面積占比與廣西海域總面積中三種主要濕地面積占比的相對數作為權重，對廣西單位面積海域生態系統服務價值進行調整，得到北海、欽州、防城港單位面積海域生態系統服務價值。計算公式為：

(3)

式中，V表示廣西單位面積海域生態系統服務價值，i、j分別表示第i個沿海市和第j種重要海洋資源(紅樹林、海草床、珊瑚礁)，S表示重要海洋資源的面積，T表示海域面積。廣西各沿海市紅樹林、海草床、珊瑚礁面積、海域面積、計算所得三地市單位面積海域生態系統服務價值如表5所示。

表5 廣西沿海市單位面積海域生態系統服務價值

圍填海將使紅樹林、海草床、珊瑚礁面積銳減，海域生態系統服務功能退化，因此將表5中單位面積的生態服務價值視為建設用圍填海的生態損害成本。

3、清淤成本

圍填海導致近岸海域海水動力下降、泥沙淤積，航道建設圍填海項目需要定期清淤。納潮量大小對海灣沖淤能力有決定性作用，根據相關研究，廈門同安灣平均納潮量約為650*106m3，[19]依據納潮量測算的圍填海造成的邊際清淤成本與所需清淤面積之間存在如下關系：

(4)

(四)廣西建設用圍填海成本收益比較

綜上，廣西海域建設用圍填海各項收益與成本如表6。

表6 建設用圍填海成本、收益對比[元/(m2 ·a)]

由表6可知，由于廣西海岸帶紅樹林、海草床、珊瑚礁濕地等具有供給、調節、文化教育與維護多樣性的生態服務功能，生態價值較高，如果內部化生態損害，建設用圍填海的成本遠遠大于其收益。其中，北海海域單位面積生態系統服務價值最高，其圍填海收益成本比最低，為8.15%；防城港海岸帶單位面積生態系統服務價值相對較低，圍填海收益成本比高于其他兩地海岸帶，約為19.92%；欽州海域建設項目圍填海的收益成本比為10.74%。可見，圍填海帶來的短期經濟利益無法彌補顯著的甚至是不可逆的生態系統服務損失。

四、基于生態系統服務的圍填海管理

以上分析表明，建設項目圍填海，尤其是在具有重要和多樣化的生態系統服務類型的海岸帶地區，往往意味著巨大的生態成本，而保護海洋/海岸帶生態系統健康這正是中國政府嚴禁圍填海的意義所在。結合以上分析，為保護生態系統服務功能，推動海岸帶可持續發展，借鑒國際上基于生態系統的海洋空間管理(Ecosystem-based marine spatial management)經驗并結合我國實際，[32]對基于生態系統服務的圍填海管理提出以下建議：

(一)生態系統服務損失成本應成為圍填海綜合損益分析的重要組成

在具有重要生態服務功能的海岸帶地區，圍填海造成的生態系統服務損失可能遠遠超過其帶來的經濟收益，在對圍填項目進行綜合損益分析時如果忽視這部分成本就可能作出錯誤決策、造成海岸帶生態系統不可逆的損害。

(二)完善海洋生態系統服務評估、監測及預警機制，為圍填海管理提供技術支撐

海洋生態系統服務價值評估為海域資源有償使用制度提供依據，也為圍填海域管理過程中生態環境影響評價、生態損害賠償和補償機制提供技術支撐。如以上分析，生態系統服務損失價值是圍填海造地的重要生態成本，為加強對已圍填海域的管理并為戰略性圍填項目選址提供技術支撐，要完善生態系統服務價值評估方法，注意識別受影響的關鍵因子，包括關鍵物種、其他生態系統服務指標及環境指標等。科技的發展為海洋生態系統服務關鍵因子及其變化的識別提供了有效工具，例如瑞典在基于生態系統的海岸帶管理過程中就應用GIS技術識別開發活動可能對海岸帶造成的影響因素，對其進行綜合分析并納入管理計劃目標。[33]

對圍填及臨近海域生態系統服務的監測、階段性評估及預警是圍填海管理實踐中的重要一環。海岸帶生態系統并非靜態，圍填海域人類生產、生活活動對其影響也在不斷變化，這就需要對反映生態系統健康的某些關鍵指標進行持續性監測。缺乏對圍填海域動態監測和預警機制是近些年廣西及中國其他海域在海岸帶自然資源已經遭到嚴重破壞的背景下仍然繼續圍填的重要原因。動態監測數據可以作為評估用海活動生態影響及預警的基礎。[34]監測和階段性評估結果又為圍填海域動態、適應性管理計劃的調整提供依據。

(三)建立海洋生態損害補償機制，減輕或修復海岸帶生態系統服務損失

對已圍填海域的海洋生態損害補償能夠為事后的圍填海綜合損益分析提供依據，是基于生態系統服務的海岸帶綜合管理的重要內容。海洋生態損害補償應該包括三方面內容：對海洋生態環境本身的補償，對海洋保護引起的個體、集體或區域的機會成本進行補償，為使經濟活動外部成本內部化而實施的補償。[35]但是當前我國的海洋生態補償機制還處于探索階段：主要是對漁業資源的補償，而對受損生態系統本身的補償不足；[36]缺乏強有力的法律支持、監管機制；補償標準的確定有待改進。借助一定的海洋生態系統服務評估技術確定合理的生態損害補償標準是建立海洋生態損害補償機制的核心。就國內外理論研究和實踐看，主要有基于海洋生態系統服務功能損害的貨幣化補償標準及生態修復標準，標準的確定方法包括意愿調查法、生境等價分析法、資源等價分析法等。

實施生態修復，使受損的資源恢復到沒有受損時的狀態是生態損害補償的基本目標，且生態修復避開了生態損害貨幣化評估方法的不足，已被國際社會廣泛采納。生態修復包括自然生態修復、人工促進生態修復和生態重建三大類。充分借鑒美國、歐洲自然資源和生態環境損害評估方法與管理經驗，建立基于生態修復原則的海洋生態損害評估內容與方法：針對不同生態損害類型，確立生態環境修復目標，采用資源或生境等價分析法，確定將受損生態(環境)恢復到基線水平的基礎修復措施和補償性修復措施，確定基于生態修復的補償標準的適用條件與范圍。為使圍填及附近海域生態服務損失得以合理補償，今后還應加強從時間、空間兩個層面界定生態損害，修復工程及修復地址選擇等技術問題的研究，逐漸向“無凈損失”原則靠近。[37]

五、結論與討論

本文考慮生態系統服務損失成本，建立了建設用圍填海綜合損益評價指標體系，以廣西海域為例，根據實際調查數據和相關研究成果對廣西建設項目圍填海進行經濟、社會、生態環境綜合損益分析，研究結果表明，建設用圍填海的成本遠高于收益，而這主要是由于海岸帶生態系統服務損失價值巨大。借鑒當前國際上管理實踐和學術界認可的基于生態系統的海洋/海岸帶空間管理體制，提出基于生態系統服務的圍填海管理的對策建議。相關研究成果可為我國圍填海造地的管理提供科學依據。

需要說明的是，本文綜合損益分析是基于靜態視角，而從動態角度，隨著圍填海等人為活動或自然災害造成的海岸帶資源減少，其單位面積的生態系統服務價值可能會提高，意味著圍填海的生態損失成本將進一步上升。此外，雖然唯一的案例研究結果并不能直接應用于其他海岸帶圍填海成本收益比較，但是從生態系統服務功能破壞的不可逆性來說，如果圍填項目不能通過異地重建等手段保證“零凈損失”，一般性填海項目即是不可取的。