從解決絕對貧困到解決相對貧困

李衛東

黨的十九屆四中全會提出“建立解決相對貧困的長效機制”，這是我國第一次提出解決相對貧困的目標，體現了經濟社會發展的基本規律，體現了黨以人民為中心的發展思想，為社會救助事業的發展指明了方向。本文以我國經濟發展階段為基礎、以低保為主線，分析我國社會救助從解決絕對貧困向解決相對貧困的轉變。

2010年前：解決絕對貧困

絕對貧困是指家庭經濟狀況不能滿足最基本的生活需要，如食品、衣服、住房等，一般認為這些基本生活需要是客觀的，有一個絕對的標準。一個國家在建立社會救助初期，由于經濟發展水平和財力制約，往往從解決絕對貧困起步，并隨著經濟社會的發展逐步提高救助標準。多數發展中國家社會救助對象都是絕對貧困人口。

上世紀末本世紀初，我國低保制度在全國建立，正處于剛剛建成小康社會之時。1997年，黨的十五大宣布“21世紀第一個十年實現國民生產總值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加寬裕”。2002年，黨的十六大判斷這一時期的小康“還是低水平的、不全面的、發展很不平衡的小康，人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾仍然是我國社會的主要矛盾”，要“建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系。各地要根據實際情況合理確定社會保障的標準和水平”。2007年，黨的十七大報告提出的目標是“覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”“絕對貧困現象基本消除”。

可以看出，2010年前我國仍然處于低水平的、不全面的、發展很不平衡的小康社會，與此相適應，這一時期我國社會救助的主要目標是消滅絕對貧困。從低保政策看，社會保障內容都是最基本的生活需要。如，1999年我國頒布的《城市居民低保條例》要求，城市低保標準要按照當地維持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當考慮水電燃煤（燃氣）費用以及未成年人的義務教育費用確定；2007年，國務院印發的《關于在全國建立農村低保制度的通知》要求，農村低保標準由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當地農村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定。從全國低保標準情況看，1999年我國城市低保標準為月人均184元，到2010年為251元，年均增長4.9 %，遠低于同期城市人均可支配收入年均11.4%的增長速度。扣除物價上漲因素，一些年份如2001年、2003年、2004年，全國城市低保標準還有所下降。2007年農村低保建立時，全國月人均標準70元，2009年也只達到100元。也就是說，從我國建立低保制度一直到2010年之前，一直堅持著解決絕對貧困的目標和理念。

2010年至2020年：解決絕對貧困的同時向解決相對貧困轉變

2010年，我國已成為世界第二大經濟體，黨和政府的治理理念也不斷發展。2012年，黨的十八大報告提出“居民收入增長和經濟發展同步”，黨的十八屆五中全會提出“共享發展”理念。2017年，黨的十九大報告提出“我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，在“堅決打贏脫貧攻堅戰，要確保到二〇二〇年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧”的同時，繼續強調“堅定不移地貫徹共享的發展理念”，在“發展中補齊民生短板，促進社會公平正義”“保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕”。

在共享發展的理念下，這一時期我國低保制度也開始了向解決相對貧困轉變的過程。從政策看，2011年民政部會同有關部門印發《關于進一步規范城鄉居民低保標準制定和調整工作的指導意見》，指導各地采用基本生活費用支出法、恩格爾系數法或消費支出比例法，其中消費支出比例法實際上是相對貧困的定位方法，體現了共享的理念。2012年，國務院印發的《關于加強和改進最低生活保障工作的意見》再次強調這一方法的使用。2014年，國務院頒布的《社會救助暫行辦法》要求，“最低生活保障標準根據當地經濟社會發展水平和物價變動情況適時調整”，其中根據當地經濟社會發展水平調整低保標準，也體現了共享的理念。從各地標準測算的方法看，采用“基本生活費用支出法”“恩格爾系數法”等絕對貧困標準方法的省份較少，采用“消費支出比例法”等相對貧困標準的較多。此外，也有少數省份的低保標準與收入類指標掛鉤，還有一些省份采取最低工資比例法確定低保標準，這些也是相對貧困標準的制定方法。即使采用基本生活支出法和恩格爾系數法的地方，由于這一時期建立了低保標準與物價上漲掛鉤的聯動機制，低保標準經過多次較大幅度的調整，也逐步失去了原有的絕對貧困的性質，具有了更多相對貧困標準的內涵。

從近年低保標準變動情況看，2010年全國城市低保平均標準為每人每月251元，到2018年達到580元，年均增長11.0%，高于同期城市居民人均可支配收入年均10.0%的增長速度。農村低保平均標準從2010年的月人均117元提高到2018年的403元，年均增長16.7%，大大高于同期農村居民人均可支配收入年均12.0%的增長速度。當然，這一時期快速提標最初有應對金融危機擴大需求的因素，但連年以高于城鄉人均可支配收入的增長速度提高標準，更多體現著解決相對貧困的理念。

除了低保標準的快速提高，這一時期，許多地區把低保邊緣戶——低收入戶納入社會救助范圍，低收入標準大致為低保標準的1.5倍到2倍，低收入戶可以享受醫療救助和臨時救助，有的地方也可以享受生活補助。絕對貧困水平之上的困難群眾，也可以得到社會救助，分享經濟發展的成果，這也是社會救助從解決絕對貧困向解決相對貧困過渡的重要體現。

2020年后：解決相對貧困

所謂相對貧困是指相對于社會上其他人的生活水平而言,有一部分人處于社會最底層，因而，相對貧困是財富或收入在不同社會階層、社會群體之間的分配問題。通常一個國家在經濟發展達到一定水平后，就會由解決絕對貧困轉向解決相對貧困，目前絕大多數發達國家社會救助對象都是相對貧困人群。經濟合作與發展組織國家普遍采用了相對貧困標準，將貧困線標準定義為中位數收入的50%—60%。

2020年，我國將全面建成小康社會。可以預計，2020年后，我國現行低保標準下的低保人數將大幅度減少。然而，黨在這一時期又提出新的目標，黨的十九大報告提出“我們又要開啟全面建設社會主義現代化新征程”“到新中國成立一百年時，基本實現現代化，把我國建成社會主義現代化國家”。2019年11月，黨的十九屆四中全會提出“堅決打贏脫貧攻堅戰，建立解決相對貧困的長效機制”。解決相對貧困，既是我國進入新的經濟發展階段、滿足人民群眾對美好生活期待的要求，也是緩解我國收入分配差距的重要舉措。收入分配差距一直是困擾我國經濟社會發展的一個重要矛盾。改革開放之初，由于農村率先改革，農民收入增長很快，城鄉差距乃至全社會收入差距縮小，1980年基尼系數為0.32，1984年曾一度下降到0.26左右。但20世紀80年代后期，城市經濟改革開始，城市發展快于農村，城鄉間差別、地區間收入差別擴大，到20世紀90年代中期基尼系數上升到0.37—0.38。2000年左右，我國的基尼系數超過國際通常認為的警戒線0.4，到2008年達到0.49，其后又逐步下降，到2016年降到0.47。截至目前，我國已近20年收入分配差距遠遠高于國際公認的警戒線水平，解決相對貧困問題必須提上重要日程。

在解決相對貧困的目標下，我國社會救助的任務將更艱巨、更復雜，作為貧困線標志的低保標準也將進一步提高。低保標準的制定仍然要堅持與經濟社會發展水平相適應的原則，標準的提高應遵循循序漸進的原則，確保社會救助水平控制在財力允許的范圍內，并盡可能降低救助依賴的負面效應。