新形勢下省級質檢中心改革發展初探

周學禮，方 瑩，冀海貴

（1.江西省標準化研究院，南昌 330000；2.江西省市場監督管理局，南昌 330029）

質量技術監督事業，依托計量、標準、檢驗檢測和認證認可四大質量基礎設施（NQI），發展到今天，雖然歷經政府機構改革，但質量檢驗檢測機構之所以有它獨特的歷史地位和價值，就在于這二三十年來始終注重技術機構建設，始終把質量技術發展作為事業發展的重中之重。[1]新常態下，面對經濟發展傳統優勢正在減弱、實體經濟結構性供需失衡、中高端產品和服務有效供給不足的問題和矛盾，市場監管部門積極作為，著力推動NQI作用前移，將其在質量強國建設中發揮的支撐保障作用更多地轉變為引領作用。2015年，原國家質檢總局印發《全國質檢系統檢驗檢測認證機構整合指導意見》（國質檢科〔2015〕86號），指出了質檢系統內檢驗檢測機構改革發展的主要方向，明確了政事分開、管辦分離、轉企改制的改革目標。2018年，全國各省、自治區、直轄市的工商、質監、食藥監“三局合一”改革基本完成，在12月江西省委辦公廳、省政府辦公廳印發的《省市場監督管理局職能配置、內設機構和人員編制規定》（贛廳字〔2018〕136號）中，也強調要加快檢驗檢測機構市場化社會化改革。

進一步加快政府職能轉變，優化企業發展環境，是國家“放管服”改革和市監系統檢驗檢測機構改革的共同目標。在機構改革新形勢下，省級質檢中心（以下簡稱省檢中心）如何緊密結合自身發展現狀，分析當前發展形勢，適應改革發展機遇，加快改革步伐，值得我們深思。

1 檢驗檢測機構的發展環境

1.1 行政體制改革大趨勢

黨的十九大報告明確提出，要“深化事業單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離”，基本確定了質量技術機構的行政體制改革大趨勢。市場監督管理系統內的產品質量監督檢驗所、計量測試檢定所、特種設備檢驗所等即將面臨新的抉擇，劃歸公益類事業單位，或者劃歸經營類事業單位（最終轉變為企業），或者直接轉變為企業。[1]當前，我省省檢中心發展的定位是指經省局授權，承擔產品質量監督檢驗、仲裁檢驗等任務，向社會提供產品質量檢驗檢測服務，開展科學研究和技術研發及交流培訓，服務企業自主創新和產業升級的公益性公共檢測技術機構。它既保留了產品質量監管的技術支撐職能，也兼具實現市場化運作的現代化管理理念。

在深化行政體制改革的大趨勢下，檢驗檢測機構地位正發生著行政體制的變化。因此，省檢中心應快速適應新形勢下檢驗檢測機構的發展趨勢，創新服務模式，弱化甚至消除行政化理念，適時與地方政府、企業建立新型合作、互助關系，引入企業化的市場管理模式。

1.2 檢驗檢測市場內生需求

經濟新常態下，支撐我國經濟增長的傳統優勢正在減弱，新的動力、新的優勢亟待培育，質量的地位和作用進一步凸顯。[2]建設質量強國，是我國經濟社會發展進入新常態之后的一個必然選擇。“十三五”規劃綱要明確提出實施質量強國戰略，黨的十九大報告也強調要建設質量強國。檢驗檢測作為國家確定的“高技術服務業、生產性服務業和科技服務業”，不僅是保證產品質量、推進技術進步和促進生產發展的重要支撐，更是經濟高質量發展的重要基礎。

新時代的高質量發展需要和人民日益增長的美好生活需要，在這強勁的內生需求催生出規模龐大的質量市場的同時，也對質量工作提出了更新、更高、更嚴的要求。作為國家質量技術基礎的重要一環，檢驗檢測應當發揮更大作用，不斷提高為國家治理質量提效、產品質量提升、生活質量提高等方面服務的能力和水平。因此，省檢中心應與戰略性新興產業相融合，從標準創新、質量創新、技術創新等方面發揮原始創新優勢，積極推動從產品質量檢測后端向產品設計、開發前段轉移，加快轉變步伐，以適應市場的新常態。

1.3 檢驗檢測機構發展現狀

根據《2018年全國檢驗檢測服務業統計簡報》[3]，截至2018年底，我國共有各類檢驗檢測機構39472家，較2017年增長8.66%（如圖1）。從機構類型來看，民營檢驗檢測機構正處于快速發展階段，而事業單位制檢驗檢測機構比重則處于逐步下降趨勢（如圖2），可見檢驗檢測機構市場化改革已漸入佳境，從“為政府服務和市場需求并重”，逐步轉變為“以積極服務地方經濟發展為主”的市場化發展模式。從行業分布情況來看，排在前列的檢驗檢測領域為機動車檢驗（8495家）、建筑材料（7044家）、建筑工程（6642家）、環境監測（6289家），且營收都在200億元以上。總體而言，檢驗檢測機構數量及檢測市場規模保持同步增長。

圖1 全國檢驗檢測機構逐年增長情況

圖2 民營制和事業單位制檢驗檢測機構數量占比構成情況

2 省檢中心建設的重要意義

2.1 質量基礎設施服務不可或缺的技術支撐

市場監管部門的核心職能是綜合監管和綜合執法。市場監管部門依法履職，必然采取監督抽查、執法檢查、風險監測等手段，而標準化、計量、檢驗檢測和合格評定等正是專業監管執法的不可或缺的技術支撐。美洲國家組織專家 Sanetra &Marbán（2007）認為，質量基礎設施指由標準化、計量、檢測和包括認證、認可在內的質量管理共同組成的各方面的總稱，其中包含了公共組織和私營組織，以及它們賴以運行的制度框架。[4]作為質量基礎設施組成部分之一的省檢中心，在高成長性產業、傳統優勢產業和戰略性新興產業領域，以及打造以檢驗檢測服務為主體的知識密集型產業集群過程中，能發揮服務產業高質量發展的技術基礎作用。

2.2 服務市場監管和地方經濟發展的重要抓手

省檢中心是檢驗檢測行業的重要組成部分，一方面，作為履行市場監管職能的行政性機構，它承擔著產品質量監督檢驗、仲裁檢驗任務，為市場監管綜合執法、市場秩序監督管理和信用體系建設提供有力技術支持；另一方面，作為服務地方經濟發展的市場性機構，它向社會提供產品質量檢驗檢測服務，并開展技術研發、交流和培訓及科學研究。因此，加強省檢中心建設，既是夯實國家質量基礎設施的重要內容，有利于國家質量基礎設施系統完整、高效運行，也是實施質量強省的有效舉措，可為我省產業發展和創業創新提供優質技術服務。

3 省檢的主要特點及存在的突出問題

3.1 主要特點

目前，江西省檢驗檢測機構尚處于發展初期，大部分省檢中心仍處于建設階段，存在諸多不足之處：在行業監管上，部門分立、條塊分割，不同程度存在重復建設的現象；在經營管理上，機制僵化單一，嚴重缺少核心競爭力；在技術支撐上，自主創新能力弱，高端檢測能力不足；在人才隊伍上，學術帶頭人匱乏，技術人員偏少且往往一人身兼多職；在發展規模上，江西省檢驗檢測數量和市場營收額在中部省份均處于落后地位（如圖3）。

圖3 中部六省檢驗檢測機構發展規模情況

3.2 存在的突出問題

一直以來，特別是2014 年以來，江西省委、省政府及各地方政府高度重視產品質量檢驗檢測工作，積極推進公共技術服務平臺建設，目前全省共設有33家省檢中心。雖然如此，經過實地考察、深入調研后發現，不少省檢中心在建設過程中確實還存在一些亟待解決的矛盾和問題。

（1）申報單位與實際籌建單位出現“兩張皮”現象。按照省檢中心建設規劃辦法，省檢中心本身不具有獨立法人資格，只是被授權單位，必須由市場監管系統內具有獨立法人資格的組織或由母體單位承擔法律責任。一些省檢中心按照申報單位的條件，依托市場監管系統的下屬機構進行申報，而實際負責籌建的主體卻不是申報時的依托單位。因此，在實際運行和管理過程中，這種因申報單位與實際籌建單位不統一、產權歸屬不清晰引發的人員、技術、設備等問題，嚴重制約了省檢中心的健康發展。

（2）聯合社會資源建設存在的屬性偏失問題。省檢中心設立的初衷是支撐市場監管、服務地方經濟發展，其本質屬性是權威性與公信力。在實際建設中發現，縣一級承建的質檢中心往往由于承建主管部門提供的扶持政策、檢驗場地、建設資金、設施設備、人員技術等方面的支持有限，難以支撐省檢中心的建設任務，于是通過資源整合、共建共享等形式，選擇與當地企業或第三方檢測機構共同建設。然而，在這種類似混合所有制籌建模式中，市場監管系統單位提供的資源所占比例較低，難以完全確保省檢中心在業務檢測過程中的權威性與公信力。

（3）中心名稱存在命名空大、定位不準問題。省檢中心要突出重點、體現特色，圍繞當地的主導、優勢、特色、新興和高科技等產業進行規劃和設立。調研發現，部分省檢中心在申報過程中，存在對自身技術實力及地方產業發展實際缺乏清晰判斷，致使中心名稱命名出現空而大的現象。這種空而大的中心命名，與覆蓋其名稱對應 85%以上的產品或項目（參數）的驗收要求，定會出現相互矛盾。省檢中心申報時自身檢測能力定位不準的問題，也反映出我省省檢中心在申報與獲批過程中，缺乏專業的、充分的事先認證環節。

4 新形勢下深化我省省檢中心改革發展的對策建議

4.1 省檢中心應定位清晰、規劃明確

檢驗檢測行業作為社會發展催生的新興服務業，應按照“政府引導、機構創建、社會滿意”的原則，加強改革創新，營造誠信放心檢驗檢測環境。推進我省省檢中心做大做強，一是在管理體制和運行機制上必須做到定位清晰、公正可信，在檢測技術服務基地、檢測技術研發中心、檢測技術人才中心和檢測數據咨詢中心等方面都要做好布局規劃；二是突破行業壁壘，推進跨部門聯合監管和“互聯網+監管”，逐步實現綜合監管、“智慧監管”，力求做到“一次檢查、全面體檢”；三是在環境設施、專業技術人才、技術信息共享和儀器設備耗材采購等方面要形成優勢互補，壯大發展實力；四是通過提升檢測技術服務，主動適應產品質量市場需求，建立可靠的第三方產品質量仲裁體系，樹立誠信檢驗檢測理念，打造具有地方特色的行業服務品牌，引領全省省檢中心健康快速發展；五是以檢驗檢測技術服務為支點，輻射延伸產業鏈條，實現檢驗檢測業務的功能性轉型、鏈式發展，逐步建立一站式檢驗檢測綜合技術服務，提升運作效率和效益，增強檢驗檢測機構核心競爭力。

4.2 省檢中心建設過程中嚴把準入門檻

根據我省省檢中心建設過程存在的典型、共性問題，我們應從管理制度上著手，有針對性地提出改進工作的具體舉措。

（1）強化歸口主管部門的職責和責任，進一步建立監督考核機制。歸口主管部門負責本部門或地區省檢中心的推薦初審、申報工作以及實施年度考核、復查復評的監督檢查工作，這樣可提前發現并及時解決申報單位與實際籌建單位“兩張皮”問題。

（2）進一步明確要求省檢中心建設方式，確保省檢中心的公正屬性。在省檢中心籌建過程中，可以整合、聯合社會資源共同建設，但必須保證市場監管系統單位在共建模式中占主體地位，這樣既可彌補籌建單位自身在檢驗場所、儀器設備、建設資金、人員技術等方面的不足，又能確保省檢中心保持其權威、公正屬性的話語權。

（3）嚴格省檢中心準入門檻，制定詳細且可操作的籌建驗收細則。設立由歸口主管部門對申報材料的合法性和真實性負責，專門技術機構對申報材料合法性、完整性和有效性復查，以及專家團隊對建設能力現場核查的三道技術把關防線，同時對省檢中心能力達標評分細則進行修訂，增強評分時的客觀性和可操作性。

（4）建立可進可出的動態調整機制。將省檢中心工作質量和能力水平作為監督管理的重要依據，建立有進有出的省檢中心動態調整機制，可進一步增強省檢中心作為市場監管系統中堅技術力量的危機意識和服務意識。