淺析倫敦中央活動區（CAZ）規劃的導向及啟示

姚俊

（北京大學深圳研究生院城市規劃與設計學院 廣東深圳 518055）

1 中央活動區（CAZ）的提出

近年來，隨著經濟全球化和后工業時代帶來的城市高速發展，傳統城市中心（CBD）的弊端逐漸顯現，過于強調單一功能的大量集中，無法適應當下人口和財富快速聚集的多元化經濟空間要求，迫使國際大都市的經濟結構不得不實現多元化發展以保持競爭力。為此，同時也是為了一定程度上解決CBD所帶來的各種生活、交通、教育、醫療等諸多城市問題，于是出現了“CAZ”（Central Activity Zone）即中央活動區的概念。

CAZ的相關概念起源于20世紀60年代，當時隨著西方城市從工業化時代轉變為后工業化時代，傳統CBD的理念開始被人們質疑，主要是針對為了隔離工業污染而提出的功能分區理念，以及建立在此基礎上對CBD功能的限制。由于制造業已經幾乎完全從城市中心消失，以工業化時代為背景提出的功能分區也失去了其存在的理由。雅各布斯（Jane.Jacbos）在其1961年出版的《美國大城市的死與生》（The Death and Life of American City）一書中，對于功能區劃理念提出了強烈批評，也指出了中心區被人為的局限于服務業而排斥了居住功能的誤區。該書中最重要的觀點是多樣性，她認為“地區……的主要功能必須要多于一個，最好多于兩個……”，即土地使用的功能必須多樣化。同時，雅各布斯還提出，在城市規劃建設中除了考慮城市的基本功能（Primary uses），還應該考慮城市的從屬功能（Secondary uses），即指為那些受基本功能吸引的人提供各種服務的功能，如商業設施、娛樂設施、文化教育設施，以及傳統意義上的居住區功能等等。

2 英國中央活動區（CAZ）的規劃發展歷程

2004年和2011年頒布的《大倫敦規劃》以及2017年公布的《大倫敦規劃（公共咨詢版）》中，分別對CAZ的定位和功能做了詳細闡述，并在2016年頒布的《中央活動區補充規劃指南》中從功能、交通、公共空間等方面提出了CAZ的實施策略。

2.1 大倫敦規劃2004

2004年頒布的《大倫敦規劃》（The London Plan）是近20年來倫敦的第一部法定戰略規劃，其中第一次正式提出中央活動區（CAZ）名稱。該計劃提到：CAZ是位于倫敦中東部地區的規劃政策，包括金融辦公、專業零售、旅游、文化、娛樂等綜合功能。同時CAZ中包括一批具有特殊重要性的功能活動：中央政府的辦公機構、企業總部和外交使館、倫敦最集中的商業和服務部門及貿易辦事機構、專業服務部門、各種組織機構、通訊、出版、廣告和媒體，如圖1所示。

2.2 大倫敦規劃2011

圖1 資料來源——大倫敦規劃2004

2011年在可持續發展的理念下，面對人口持續穩定的增長和不斷發展變化的經濟，倫敦頒布了第二部倫敦市法定戰略規劃，其中提出了外倫敦、內倫敦和中央活動區（CAZ）三個次區域發展戰略，并著重對CAZ提出了功能發展要求：CAZ包含倫敦的地理，經濟和行政中心；匯集倫敦金融核心業務以及其他國際化業務和服務，與金絲雀碼頭一起，為倫敦提供了將近1/3的工作機會；是國家的政治中心、文化中心、零售中心。并且在以上綜合功能的基礎上，戰略規劃還要求CAZ需要為275000名倫敦人提供居住條件，以滿足區域內乃至全市的各種住房需求。另外，規劃提出時，雖然北狗島（NIOD）不在正式CAZ范圍內，但它已經滿足了CAZ一些相同的功能，尤其體現在支持面向全球的財務和商業服務集群功能。

圖2 資料來源——大倫敦規劃2011

2.3 大倫敦規劃2017（公共咨詢版）

2017年的大倫敦規劃是最新的一版法定戰略規劃，其中提出倫敦市中心應當包括中央活動區（CAZ）和北狗島（NIOD）兩部分，作為倫敦和英國經濟的主要推動力。規劃中明確規定CAZ戰略職能包括：“國家政府相關職能；外交組織（如使館和高級專員公署）；國家和國際的重要辦事處；與財務，商業，專業相關的公司總部、團體協會和機構；科學、技術、媒體、通訊和具有區域、國家和國際重要性的文化部門；高等教育和繼續教育研究中心；區域、國家或國際范圍的醫療、法律重要性機構；具有地區、國家和國際重要性的藝術、文化，休閑、娛樂用途集群；具有區域、國家和國際重要性的零售功能；旅游設施，包括酒店和會議中心；與其他主要活動相關的專業創意集群，包括時裝、珠寶、印刷、古董、藝術品和文化；交通設施，特別是區域、國家和地區的重要公共交通設施；禮拜場所，具有地區、國家和國際重要性的地方集會場所；沿泰晤士河的公共休閑空間；建筑周邊景觀和皇家公園等綠色開放空間”。

除了一系列戰略職能外，CAZ還包含住房、社會基礎設施和一般社區用途，以滿足居民、訪客和從業人員的需求。雖然它們不在CAZ的核心區域中，但這些面向區域內的用途功能，能夠提供人們在一天24h和一周7d中不同時間所需的活動和活力，使該區域成為一個充滿活力的多功能特色區域，但是片區內的新住宅發展應以不損害CAZ的戰略功能為前提。

按照戰略規劃建成后的CAZ區域將是倫敦充滿活力的心臟和全球標志性的核心，其業務功能和活動的密度、規模和組合將是獨一無二的，規劃應以提高的區域連通性為基礎，包括公共交通，步行和騎行網絡的加強。同時北狗島（NIOD）被確認為CAZ的“衛星區域”。

圖3 資料來源——大倫敦規劃2017

2.4 2016《中央活動區補充規劃指南》

2016年，倫敦市政府發布了《中央活動區補充規劃指南》，對《大倫敦規劃》做出進一步說明和補充，除了明確規定CAZ戰略職能和住宅功能外，對CAZ的空間發展方面也作出了政策引導，規劃中提出：

（1）在2011年至2031年期間，CAZ和北狗島（NIOD）需要增加至少17.7萬個工作崗位和230萬平方米（凈）辦公空間。為適應預計的就業增長，并確保CAZ、狗島和科技城地區在倫敦保持全球競爭力，片區內的開發需要更密集和更高密度，并在將來考慮對CAZ邊界進行改變。同時在保證戰略功能的前提下，CAZ內的住宅開發項目可考慮建設成為融合居住和辦公的混合用途社區。

（2）高質量，管理完善的公共空間對CAZ將產生積極影響，有助于增強整個片區對商業和辦公環境的吸引力。同時它還可以從健康和社會因素方面改善人們的生活質量，并且有助于增強住宅和商業社區的空間聯系，提供一個安全、優美、活力的片區環境。

（3）倫敦市中心是世界上交通最便利的地區，包括軌道、公路、公共汽車、河流、地下空間、步行和自行車網絡等多元交通方式，早高峰時段到達CAZ的人們，約有90%采取公共交通出行方式。規劃提出CAZ核心區和北狗島（NIOD）以“無車化”為發展目標，通過加強公共交通的連通性和可及性、建設“健康街道”、降低停車場設置標準等策略，鼓勵步行和自行車等慢行出行，限制小汽車出行，以實現CAZ綠色、可持續的交通方式和環境改善需求。

3 英國中央活動區（CAZ）的規劃導向總結

從以上四版規劃中可以看到，英國中央活動區（CAZ）的戰略思路相比原有的城市中心，其功能更加多元化，關注公共交通和慢行交通的組織，注重以人為本的城市空間形態，主要體現在以下三個方面：

（1）規模隨城市需求迭代轉化發展：城市的人口、產業和經濟發展是一個動態變化的過程，因此作為其控制中心的CAZ規模也需要根據城市發展需求而不斷改變。雖然各版大倫敦規劃中都沒有明確CAZ的總體用地規模，但是從三版CAZ地圖中可以清晰看到，2004版還沒有明確的邊界，且外圍區域用地是較為零散的商業零售用地功能；2011版已經有了明確的用地范圍，邊界地區除商業零售用地外也包含其周邊的住宅社區；2017版除中心區域的CAZ范圍，更將北狗島（NIOD）列入CAZ的拓展區域，并且未來考慮周邊區域作為CAZ的拓展可能性。

（2）多元化功能提升區域活力：多元化的城市功能是提升中心活力的基礎，而多樣化的服務人群則是實現片區活力的保障，CAZ居住功能的引入，為維持片區持續活力提供了有利條件。2004規劃中CAZ的功能中主要闡述了辦公、專業服務、零售、旅游、文化、娛樂等等功能；2011版規劃中在此基礎上增加了“滿足當地和全市需求的各種住房”的功能需求；2017版規劃中明確規定了CAZ多樣化的綜合戰略職能，并且在不損害戰略功能的前提下，還應注重住房和社會基礎設施等社區居民需求，作為確保CAZ片區活力的基礎。2016版補充規劃指南中更提到了對CAZ中住宅與辦公功能混合開發的需求與實施措施，以靈活的應對產業與經濟發展的多元需求。

（3）可持續發展的交通模式：倫敦中心城區的街道空間占公共空間的80%，因此城市交通模式直接影響了城市公共空間的品質。2004和2011版規劃中雖然未針對CAZ提出明確的公共空間和交通改善建議，但其針對城市和中心城區提出了優化公共交通體系、改善步行、自行車等慢行交通環境的總體策略；2017版大倫敦規劃和2016版補充規劃指南更是在此基礎上提出了“健康街道”的概念，以此提升公共空間品質，鼓勵綠色交通出行，實現人本和可持續發展的目標。

4 對我國中心區規劃發展的啟示

在我國，以《雅典憲章》為代表的20世紀的現代主義城市規劃理論對規劃界影響頗深，很多城市中心區土地利用規劃中仍存在機械的功能分區，影響了城市資源最優化利用和CBD的可持續發展。然而隨著全球化進程的加速，我國的城市中心區發展也應當充分考慮這一背景因素，在城市中心區建立多元化的城市功能和產業集群，優化城市交通和公共空間體系，塑造活力、多元、人性化、可持續的城市中心發展模式。通過借鑒以英國為代表的西方大都市中央活動區（CAZ）的先進規劃經驗，摸索出更加適合我國國情的中心區規劃建設模式。