西寧治理語境下河長制法治化問題探析

劉紅梅

青海省黨代會明確提出，健全和落實重點區域環境污染聯防聯控機制，全面推行河長制。重點通過加強河湖治理保護、水資源管控、水污染防治和水生態修復等措施，全面提高水資源保障和自然災害抵御能力，實現綠水青山和金山銀山有機統一。全面推行河長制，既是落實綠色發展理念、推進生態強省建設的內在要求，是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創新，也是生態文明建設的重大舉措。當前，西寧三級聯動河長制體系已具雛形。河長制是西寧在水資源保護、水污染防治實踐中的成功探索，但也由于自身的不完善而不可避免地存在著法治與人治、臨時與長治、統一與多元等矛盾問題。從法治視域著眼，應通過程序理性引入和法治品質提升，政府主導與公眾參與有效連接，目標責任制法治化與內在化，以及結構優化與法律關系轉換來平衡上述矛盾。唯有如此，水環境治理方可實現標本兼治、長治久安。

一、河長制應納入法治“河道”

河長制只有在法治“河道”里流淌，才能不斷流、不改道，才能清水長流。

（一）河長制法治化的認知

1.河長制有效調動了地方政府履行環境監管職責的執政能力。河長制體現了《環境保護法》中“地方各級人民政府應當對本轄區的環境質量負責”的要求，把地方黨政領導推到第一責任人的位置，有效調動地方政府履行環境監管職責的執政能力。讓各級黨政主要負責人親自抓環保，有利于統籌協調各部門力量，運用法律、經濟、技術等手段保護環境，方便各級地方領導直接進行環保決策和管理。建立健全河湖管理保護監督考核和責任追究制度，強化考核問責，實行生態環境損害責任終身追究制，對造成生態環境損害的，嚴格按照有關規定追究責任。多頭管水的“部門負責”，將向“首長負責、部門共治”邁進。

2.河長制是破解當前水污染治理困局的一種制度創新。這種倒逼機制能有效統籌協調各部門力量，運用法律、經濟、技術等手段保護環境，方便各級地方領導直接進行環保決策和管理，有效調動了地方政府履行環境監管職責的執政能力。河長制最大限度地整合了各級政府及有關部門的執行力，彌補了早先工業污染歸環保部門、河道保潔歸水利部門、生活污水歸城建部門的治理局面，形成了政府牽頭、各部門參與的治水生態鏈。河長制實際上是協調機制，它將形成黨委政府主導、部門齊抓共管、全社會共同參與的大格局。

3.河長制結合中國國情，讓水環境保護法律法規規定的職責和要求運轉起來。地方黨政一把手擔任河長或者總河長，有利于調動行政資源，對不認真履責的人追究責任，有利于讓急需解決的環境問題在最短時間內得到有效解決。目前，通過黨內文件和國家立法相銜接，以問題為導向，規定地方黨政主要領導擔任河長，可抓住關鍵少數，形成一股強大的力量，解決突出水環境污染問題。

4.河長制解決目前立法難以解決的問題。比如，一些水污染是由岸上的生活垃圾和農田秸稈腐爛造成的，或者由農村生活污水流入造成的，涉及上下游、左右岸、不同行政區域和行業，很復雜，而這些，水利部門和環保部門難以依據現行《環境保護法》《水污染防治法》《水法》予以解決。設立河長制，可以突破現有法律制度和監管體制局限，讓地方黨政主要領導對水環境保護工作兜底，對河湖管理保護這項復雜的系統工程負起責，牽頭解決現有部門難以解決的問題。河長制層層推進，社會力量也被帶動起來。最明顯的是產業結構調整，沿河、沿湖企業不得不放棄傳統落后的生產方式，超標排污企業被關停，有環保自覺的企業家開始尋求清潔生產方式，循環經濟得到發展。

5.河長制提出了河道治理的總體目標和基本措施。因地制宜實施“一河一策”，有針對性地確定治水方案;樹立了上下游共同治理、標本兼治的聯動機制;將河長治理河道的情況作為政績考核的一項重要內容，實行“一票否決”。

6.河長制與法律條文相融合。正在審議的水污染防治法修正案草案二審稿增加了河長制的規定，明確了建立四級河長制，這意味著該制度將首次以立法的形式被確認。備受關注的河長制在水污染防治法修正案草案二審稿中以60字的條文表述為：省、市、縣、鄉建立河長制，分級分段組織領導本行政區域內江河、湖泊的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等工作。

（二）河長制在實踐中的實施

中央全面深化改革領導小組第二十八次會議審議通過了《關于全面推行河長制的意見》，并指出全面推行河長制的目的是貫徹新發展理念，以保護水資源、防治水污染、改善水環境、修復水生態為主要任務，從而將這一河流生態環境管理的重要制度引入公眾視野。

2017年5月27日，青海省委辦公廳、省政府辦公廳聯合印發《青海省全面推行河長制工作方案》，對全面推行河長制進行安排部署。2019年12月，青海省全面建立河長制。青海省擬建立區域和流域相結合的省、市、縣、鄉、村五級河長制組織體系，青海全省河湖全面實施河長制。目前，經青海省委、省政府同意，省級總河長、副總河長分別由省委書記、省長擔任，青海省境內的黃河、長江、瀾滄江、黑河、格爾木河和青海湖、扎陵湖、鄂陵湖等“十二河三湖”設三名省級責任河長，分別由常務副省長、主管環保的副省長、主管農口的副省長擔任。

西寧市、區（縣）、辦（鎮）三級聯動河長制體系已具雛形。如今，河道管理不再是哪個部門一家的事情，它成為全市各級政府及相關部門共同的事情。2017年6月16日，通過了《西寧市全面推行河長制實施方案》。各河湖所經市、縣、鄉均分級分段設立河長。作為湟水流域水環境保護與治理的制度創新和關鍵之舉，2018年底，西寧市在全省先行先試河長制。目前，西寧市有30多位河長辛勤工作著，他們的職責是守衛清澈湟水河，努力實現地表水、各河道“水質達標、河面清潔、河岸綠化、景觀亮麗”目標。河長制實施以來，西寧市對河道的管理逐步實現全覆蓋，湟水流域面貌得到巨大改善，兩岸垃圾死角被消除，三河六岸逐步被打造成綠色生態廊道。2019年，青海省西寧市各區縣政府以及西寧（國家級）經濟技術開發區各園區管委會更積極落實河長制管理制度，建立河道巡查制度，掌握轄區負責河道水環境整體情況，努力形成“一河一檔”。河長制的實施，讓西寧市河道管理體制進一步理順，使轄區河（渠）道有人管、管得住、管得好，實現了轄區河（渠）道范圍內無雜物堆積、無違章設置、無護岸倒塌、無污水直排、無污泥淤積“五無”目標，逐步建立河（渠）道共管共享機制，促進水環境質量持續改善和提升。

河長制的功能值得肯定，但要實現對西寧市河流的長效治理和根本治理，還必須依靠法治。其實，《中華人民共和國環境保護法》第六條早有規定：“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。”《中華人民共和國水污染防治法》第六條也規定：“國家實行水環境保護目標責任制和考核評價制度，將水環境保護目標完成情況作為對地方人民政府及其負責人考核評價的內容。”由于環境保護黨政同責理論已經由理論走向現實，被《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》和《生態文明建設目標評價考核辦法》采納，為此，2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳以黨政機關聯合發文的方式印發了《關于全面推行河長制的意見》，再次強調流域水環境保護的黨政同責制度。可以說，環境保護的黨政同責制度和《環境保護法》規定的地方政府對本地區環境質量負責是河長制的法制基礎，把河長制納入法治軌道是有依據的。

（三）河長制在實踐中的問題

隨著河長制在西寧的興起和深入，伴隨立竿見影的功效，其深層次問題也逐漸顯現。

1.河長制主要強調的是人治。我們應清醒地認識到，這種治理模式也可能產生一些問題。比如，治理河流是系統性的復雜工程，要讓一條被污染的河流水質變好，需要很長時間，而各地黨政領導調動頻繁，有的僅僅在位一兩年就調走了，如此，河長也會不斷更迭，新舊河長的職責和治理理念、治理成績難以理順和銜接。有些河流跨越很多大大小小的行政區域，如長江、黃河等，這些河流就會有很多河長。跨省河湖管理機制缺位暴露的問題：現行河長制所展現的制度優勢，若不能在跨省河湖管理上得以體現，實為遺憾，很多問題也無法解決。具體表現在：難以處理管理保護與開發利用關系，難以實現空間均衡系統治理規劃約束，難以做到部門聯動，難以明晰跨行政區域管理責任，難以實現協調上下游左右岸聯防聯控，難以系統治理維護水安全。那么，該怎樣給河長們分工呢？該怎樣設定、協調河長的職責呢？又該由哪個河長負全責呢？這些顯然都是難題。此外，河長都是各級地方主官，肩負著發展經濟職責，而發展經濟與河流治理保護手心手背都是肉，當發展經濟與河流治理保護產生一定沖突時，有的河長或許難以擺正二者的位置關系，產生取舍之惑，在實施治河之策時恐怕會陷入一種曖昧矛盾的狀態，難以拿出最大的決心和誠意。因此，治理轄區眾多的河流污染，還需從長計議，依靠法治。

2.河長制折射出部門交叉監管、職責不清等積弊。治理河流污染存在一個現實問題，就是不管是行政部門還是科研機構，都無法準確回答：如果維持河流健康狀態，其容納污染物的極限到底是多少？轄區內有限的河流水量，能夠承載多高的GDP增長，多大程度的農業化、工業化和城市化？從發展變化的角度講，一邊在治理河流，一邊由于人口增加、發展經濟而使河流污染加重，因此，很難準確預測河流變清到底需要多長時間。實行河長制，尤其應先解決這一問題。

3.河長制忽視了公眾參與作用。人人都是排污者，人人又都是環境污染治理的參與者、監督者和潛在的受益者。在治理河流污染的過程中，如果把公眾作為旁觀者，熱熱鬧鬧的只是河長等黨政“一把手”和相關工作人員，就不會達到很好的治污效果。河流污染治理是一個龐大的系統工程，不能僅靠權力系統效能的提高來解決。長此以往，河長制將是一個封閉的環境治理系統，缺少生命力。

4.河長制的河流治理政績考核難落實。盡管各地實行“一河一策”，但在考核上并未體現河的整體性，仍以行政區劃的河段作為考核標準，這樣導致了下游河長即使付出巨大努力但考核績效仍不如付出努力較少的上游河長。目前，政績考核基本上是自上而下的體制內自考，河長制的“一票否決”，只是地方政府承擔的眾多責任和眾多“一票否決”中的一種。實際上，在很多地方，較河流環境這“一票”更具分量的還是經濟增長。

可見，要實現對全國河流長效治理和根本治理，必須依靠法治。把河長制納入法治軌道早有法律依據。今后，立法部門在制定或修改有關環保法律時，應該吸收補充河長制的經驗做法和科學機制，用法律完善和保障河長制，明確地方黨政主官、各部門、各市場主體以及公民的責任，明確推行“一河一策”長效保障措施，從而做到各司其職，依法治河，依法管河，依法評價，依法問責。

二、河長制要納入法治“河道”

河長制在西寧實踐中正步步深入推進，為進一步深化與完善河長制，特提出如下建議：

（一）將法律制度引入河長制，確保河流治污常態化和長效化

“人治”不如“法治”，河長制不如完善的環保法律體系更有力度。必須建立健全有利于全面推行河長制的法律法規體系，為河長制實施提供規范和支撐。要按照依法治水的有關要求，將規范河長制的相關內容納入涉河、涉水法律法規和相關規章，并在不同法律法規中保持高度一致。與此同時，引入第三方評估機構來監督制度落實，并加大對治污不力的官員和“制污”企業的問責力度，使河長制與法治相融合，真正變河長制為“法治”，如此才能還百姓一個碧水藍天。建議國家建立環境公益訴訟制度，公民和環保團體有權利將污染者送上被告席，接受法律審判。

（二）創建跨省河長制，是江河湖泊保護利用管理的重大課題，需要盡早關注和研究

顯然，如果沒有這樣的聯動機制，水污染問題就難以得到根治。建立跨省河長制，分級分段組織領導本行政區域內的江河、湖泊水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等工作。關鍵是解決省際“牽頭”責任體系機制問題。上下游一脈相承，系統治理極為復雜，責權利矛盾也最為尖銳。缺乏橫向協同機制的省際界線，往往成為河湖工作的紅線。

1.建立橫向組織協同機制。一是輪值河長制。建立跨省總河長聯席會議決策議事制度。設立年度區域輪值河長。輪值河長決定當年聯席會議舉辦地點時間，負責會議組織，提交議事項目，決定議程，總結會議成果，督促部署會議精神落實，移交下一輪輪值河長工作。二是建立省級河長聯席會議制度。重要議題列入本地黨政工作議程。部署省級總河長組織會議工作任務，安排接壤河湖所在縣鄉兩級落實執行各級河長會議的工作任務。縣鄉級河長間簽訂協作備忘錄，以契約方式規范工作機制。三是建立縣鄉兩級合作責任機制。省際河湖接壤縣鄉兩級事務關聯最為密切、具體，是實際工作銜接、落地的主要載體。在省級河長辦公室主持下，縣鄉兩級河長簽訂河長責任協議，建立協作責任分工機制。

2.確立區域河長制職責管理。一是管理任務責任書簽訂。由區域水資源協調機構或流域河道管理組織機構或者多方自愿發起組織橫向建立協作關系。跨省相關市縣鄉三級分別簽訂治水相關內容合作協議。簽訂“一河一策”協同管理《協同管理協議》或《河長備忘錄》，明確各地職責和相互監管約束規則。二是建立輪值管理執行制度。合作體制實行協議公約制，管理實行輪值河長牽頭制。建立跨省河湖區域協同規劃、水陸共治、部門聯治、全民群治的河湖保護管理長效機制。三是委托監督巡查巡視制度。具體事務監督由輪值河長會議委托流域或區域水資源行政協調機構進行責任巡視。依法制定巡查制度，對跨區域保護水資源、防治水污染、維護水生態、保障河湖清潔健康等各項工作進行監督巡視。四是建立備案追究制度。充分利用流域或區域水資源行政部門機構，依照一定規則，接受輪流河長會議委托，組織政策法規部門，對涉及的重大責任事項依法評估，對失責行為形成責任報告，提請責任人所屬上級行業主管部門、同級組織、紀律部門予以審閱，并跟蹤處理意見。對違規違法失責行為，提請中央國家部門審查立案行政追究。五是發揮流域水環境保護機構的作用。建議設立流域水環境保護機構，以協調上下游同步治污。針對同一個省內不同市區縣，可以設立“河長”。流域水環境保護機構的作用是制定流域水污染防治規劃，明確水污染防治規劃區、控制區和控制單元，從目標、指標、任務、措施等方面，為單元實行河長制提出更明確的環境管理引導與指導。建立區域間、河段間協調框架，建立清晰的流域與河流關系，形成明確的河流在流域內的功能定位。

（三）落實河長制法治化，處理好三種關系

1.處理好依法治水和考核問責的關系。河長制體現了環境保護法中“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”的屬地責任制。人人有壓力，治理才有動力。上有考核、下有監督的制度體系，能讓各級河長共同擔起治河的責任，將實踐中的有效做法制度化、管用經驗長效化，有助于推進河長治水的規范化、法治化。

2.協調好經濟發展和環境保護的關系。實施河長制的出發點和最終目標，就是水環境質量改善。河流水環境好壞，表象在水里，根源在岸上。正確處理經濟發展同生態環境保護間的關系，要按照“協調”“綠色”發展理念治河，綜合考慮治河與抓其他工作的關系，促進區域經濟社會轉型發展。

3.統籌好政府責任和利益相關方的關系。屬地政府肩負著治河的第一責任，但現實中每條河流都是流動的，上游治好了下游獲益。良好水生態環境是公共產品，靠一個部門、一項措施單打獨斗不行。有了河長制，不是說現有的職責部門責任就輕松了，就可以把全部的監管責任都推給河長了。相反，水利、環保等部門仍需依法履職，嚴格執法，向河長負責，接受河長協調，受河長監督。河湖管理保護涉及水利、環保、發展、改革、財政、國土、交通、住建、農業、衛生、林業等多個部門。各部門要在河長的組織領導下，各司其職、各負其責，密切配合、協調聯動，依法履行河湖管理保護的相關職責。各級水利部門和流域管理機構在認真做好河長制有關工作的同時，切實強化流域綜合規劃、防洪調度、水資源配置和水量調度等工作。

上下游、干支流、溝渠一體化的系統治理，政府主導，市場發力，公眾監督必須協同，明確各類主體的職能和責任，共同推動水生態環境質量改善。

（四）考核指標科學合理，河長責權統一

實施河長制的出發點和最終目標是水環境質量改善。要實現水環境改善目標，需要科學、合理的治理方案，做到規劃先行。同時，要建立政策與投入保障機制，加強部門與區域間的理解和配合。要明確河長考核目標，制定河長制考核機制時，要在清晰的責任邊界劃定基礎上，建立系統化的協調機制，充分發揮各職能部門的作用，明確實施保障條件。要合理確定工作考核指標與水質考核指標的關系，做到河長責權一致。

綜上所述，全面推行河長制，必須把加大法治建設力度作為根本性制度措施，切實將涉河活動納入法治化軌道。

（作者單位：中共西寧市委黨校）