協商治理理論嵌入村民自治：困境、適用與路徑

摘 ? ? ?要：公共管理理論認為，協商治理是通過協商與對話協調不同利益主體間關系的一種治理方式。如何將協商治理理論適用于村民自治并破解當下村民自治之困境，對于中國特色社會主義民主政治建設具有重大的理論和現實意義。協商治理理論嵌入村民自治，其目的是化解行政化的村民自治與自主性的鄉村協商治理間的“摩擦”。推進的路徑在于精準定位鄉村治理的價值、主體與權能邊界，整合鄉村協商治理進程中多元主體間的利益，科學創設選舉民主與協商民主的協同發展機制。

關 ?鍵 ?詞：協商治理;鄉村治理;村民自治;協同發展機制

中圖分類號：D422.6 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2020）11-0069-09

收稿日期：2020-03-10

作者簡介：于江（1985—），男，江蘇泰州人，中共泰州市委黨校政社教研室副主任，講師，碩士，研究方向為當代中國政治與公共治理。

基金項目：本文系國家社科基金重點項目“習近平總書記治國理政的倫理精神研究”的階段性成果，項目編號：17AKS003;2019年度江蘇省委黨校系統調研課題“構建自治法治德治‘三治融合的鄉村治理體系研究”的階段性成果，項目編號：XT1993。

當前，我國正朝著適應新時代發展要求的現代化國家邁進，但“三農”問題始終是 “難解之題”。改革開放40多年，也是鄉村改革的40多年。一方面，肇始于1978年安徽省鳳陽縣鳳梨公社小崗村“大包干”的做法，釋放出了農村改革勢在必行的強烈信號。1982年1月1日，中央出臺了第一個“一號文件”，確立了“包產到戶、包干到戶”的社會主義集體經濟生產責任制。此后，家庭聯產承包責任制得到不斷鞏固和完善，農民迅速解決了“溫飽問題”，鄉村社會開始走上富裕的發展道路。另一方面，為避免經濟改革先行而出現鄉村失序現象，20世紀80年代人民公社體制廢除后，“村民自治制度成為農民自下而上創造的與國家自上而下改革相結合的產物”。[1]

關于村民自治，學界開展了廣泛研究。有學者認為“村民自治的研究范式應從‘價值——制度轉向‘形式——條件”;[2]有學者提出要改變村民自治的架構層級，“行政村規模較大、人員太多，不適合自治的開展，以自然村或村民小組為自治單位較為適宜”;[3]有學者認為“自治主體的責任缺失是村民自治實踐的重要掣肘”;[4]也有學者認為“村民自治體可以適度下沉，將自治體區域與人口覆蓋范圍適度縮小，將現有自治體分解為多個自治體，促進村民自治的有效實現”。[5]長久以來，對于村民自治關切更多的是民主選舉，熱點囿于 “賄選”“選舉程序的合理性”“選舉結果的公正性”等方面。揆諸現實，單向度強調民主選舉，由此引發的鄉村社會問題越來越多，自治質量并沒有與鄉村經濟社會發展相適應，而是呈現出典型的“強發展——弱治理”格局。村民自治在一定程度上推進了鄉村社會民主政治建設，但在實際運行中也存在一定困難。村民自治面臨來自自身發展的內部困境，已經呈現出邊際效益遞減的趨向。筆者認為，就村民自治而言，既不要急于改變問題的研究范式，也不要就此下結論改變自治層級，更不必在自治主體尚不明確的前提下界定責任。當前，需要嘗試在橫向上對村民自治的內涵進行拓展和優化。本文提出將協商治理理論嵌入村民自治，其立足點包括兩個方面：理論上，立足我國農村問題與現象的基本認知，建構鄉村社會多元主體協同共治的基本預設，啟發鄉土理論的產生與創新;實踐上，剖析當下我國村民自治問題之所在，以問題倒逼改革，有效整合鄉村利益，化解社會矛盾，實現鄉村社會的穩定與發展。

一、村民自治面臨的困境：協商治理理論嵌入村民自治的“不適”

黨的十一屆三中全會以來，村民自治成為新的鄉村治理模式。1980年2月，廣西壯族自治區宜山縣（現為宜州區）果作村85戶農民代表無記名投票選舉產生新一屆村委會，被視為開啟了村民自治的先河。1998年，國家頒布《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》（以下簡稱《村委會組織法》），此后在2010年10月、2018年12月進行了全面修訂，“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的村民自治成為當代中國鄉村民主政治的基本制度設計。但實踐中行政權力下沉，政府行政主導的“行政吸納”色彩在村民自治中體現得較為明顯。

協商治理理論有效適用于村民自治的“不適”之處在于：從主體來看，村民自治的主體是廣大村民，呈現“扁平化”的治理結構。協商治理提倡主體多元化，但發揮主導作用的更多是政府，呈現“自上而下”的治理結構。從政治權力運作看，村民自治的本質是一種社會公共權力而非國家權力，只能歸屬于廣義社會政治范疇，體現的政治屬性表現在“草根性”和“自主性”上。這種差異帶來了行政化的村民自治與自主性的鄉村協商治理間的“摩擦”，主要體現在以下三個方面：

（一）鄉鎮政府的“管控”與村民委員會的“自治性”

鄉鎮政府傾向采取行政方式，通過下達行政命令、紅頭文件落實、會議傳達等完成上級政府下達的指令性任務。“管控”主要表現為對村人事的管控。對村干部人事管控包括指定村委會候選人，任免、撤換村委會成員，績效考核村委會干部。此外，還采取任命村委會主任為村黨支部書記的方式加強對村委會主任的約束。鄉鎮政府對村務的干涉實質上違背了村民自治精神。結果是：一方面，對于《村委會組織法》第四章第二十四條規定的必須經村民會議討論決定方可辦理的九個方面事項，沒有遵照執行，村委會成為凌駕于村民之上的“準行政組織”;另一方面，鄉鎮政府對村中的人事安排和農村重大事項加以干涉，又進一步強化了村委會“準行政組織”的身份認同，村民自治的功能被虛化，致使“民主決策、民主管理、民主監督”陷入“自我論證”的窘境。

（二）村民自治的“民主性”與村民的“政治參與度”

村民自治是一種具有“草根性”的民主政治，內涵主要表現在“民主選舉”“民主決策”“民主管理”“民主監督”四個方面。其中“民主選舉”取得了明顯成效，如一些地區探索的“競選演說”“海選”“秘密劃票間”等，有效促進了鄉村民主政治的發展，提高了農民的民主政治意識。但“民主決策”“民主管理”和“民主監督”在實踐中由于鄉鎮政府對鄉村的行政管控，村民對當選的村干部缺乏足夠的監督，最終導致村民自治成為了行政化的“官治”，也衍生出了一些村干部要么欺上瞞下、以權謀私，要么缺少為民謀發展的主動作為等問題。村民由當初的熱情投入漸轉為對鄉村事務的“冷漠”，加之鄉村社會的“空心化”即絕大部分青壯年勞動力選擇外出打工，導致近年來“民主選舉”政治參與度降低，進而對村委會的合法性產生質疑。

（三）村民自治的“權威性”與村黨組織的“凝聚力”

“村民自治只是增強了村委會少數人的資源支配權，沒有促進權力的公共擴散和分布，也沒有帶來公共責任的增加，它實際上屬于一種（地方）權威性自治，而不是現代意義上的村民代表性自治。”[6]在村委會權威增強的同時，相對削弱了村黨組織的權威性。村黨組織是黨執政的基層機構，村黨支部書記通過黨內選舉產生，其權威來自黨員的先進性、對鄉村發展正確方向指引上，鄉村公共事務工作主要集中在村委會這條線上。但問題的關鍵是，村黨支部書記如果不具體參與鄉村公共事務，只是象征性地指引方向，其“凝聚力”非常有限。特別是當村委會主任與村黨支部書記產生思想分歧即形成了“村兩委”的對立或矛盾時，有的地方嘗試“兩票制”“組合競選”“兩推一選”“一肩挑”的方式，力求緩解“村兩委”之間的矛盾，但現實是當權力集中到某一個人身上以后，腐敗風險勢必增加。因此，既要增強村黨組織的“凝聚力”，并將其建設成為基層堅強“政治堡壘”，又要充分保障村委會的自治權力和村民的自治權利。

二、鄉村治理的邏輯轉換：協商治理在村民自治中的有效適用

協商治理作為治理理論與協商民主理論耦合形成的具體實踐樣態，漸以常態化、制度化、多元化的方式嵌入異質性、復雜性、不規則性較為突出的鄉村治理場域并表現出很強的“適應性”。我國鄉村協商治理是對村民自治的“糾偏”，以轉移當前村民自治過度重視民主選舉的重心，增強鄉村共同體的自治功能。協商治理在再造鄉村治理體系中具有如下優勢：

（一）協商治理更能凸顯村民自治的民主性

“民主”一詞源于希臘文“demos”，意為“人民”。奧地利政治經濟學家熊彼特認為，民主其實是一種方法，“民主方法就是那種為作出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中某些人通過爭取人民選票取得作決定的權力”。[7]熊彼特對民主的認識無疑是狹隘的，如果民眾參與國家和社會的公共事務被限定在幾年一次的選舉范圍之內，將民主完全等同于選舉，民主的價值將“大打折扣”。村民自治也出現過類似從參與到選舉的窘境，導致村民對村民自治制度產生了質疑。從民主選舉到鄉村協商治理的邏輯轉換，最大意義就在于能夠在村民自治中凸顯民主性。一是協商治理更為強調“一切權力屬于人民”。首先，權力歸屬是民主政治需要明確的問題。我國是社會主義國家，國家的一切權力屬于人民，人民選舉代表組成各級人民代表大會，統一行使國家權力。村民通過選舉的方式將鄉村治理的權力賦予村委會，代為行使鄉村公共權力，從而凸顯鄉村的公共權力來源于村民。其次，民主的現代意義在于民眾參與的廣泛性。村民自治設計的初衷是要保障村民民主政治權利，但實踐的結果往往變為村委會幾個人說了算。協商治理強調公共利益是多元利益的聚合，村民不僅要參與民主選舉，更要在選舉后積極參與鄉村公共事務的治理，成為主體之一，而非政策的被動接受者。二是協商治理更加強調村民對鄉村公共事務的直接參與。村民自治是一種具有中國特色的群眾性自治，自治的主體本應包括廣大村民，自治的內容是《村委會組織法》規定的本村事務。而“精英”把控下的村民自治，除了在民主選舉中體現出民主性外，村民理應享有的知情權、參與權、決策權和監督權都處于“懸置狀態”，這種狀態為“精英”牟利留下了空間。協商治理強調村民直接參與到鄉村公共事務中，即更加突出村民能夠進入或投身于鄉村公共事務的過程，以影響鄉村公共權力的運行，包括村委會干部的產生與監督、鄉村公共權力的結構與實施等，在互動中提升村民的參政意識和政治素養。

（二）協商治理更能有效整合農村社會利益

“現代社會是一個倫理共同體，同時也是一個由無數社會個體以及利益群體不斷博弈組成的利益共同體，農村正是這個利益共同體中最為重要的方面。”[8]村民自治的目的就是化解和整合鄉村中個體以及群體的矛盾和利益，實現鄉村社會有序、穩定、和諧的“善治”。但現實是有些鄉村的村民自治是“精英自治”，“精英”們的牟利傾向堵塞了村民的利益表達渠道，村民只能通過“上訪”“群體性事件”等方式進行利益表達，進而影響了鄉村社會穩定。在協商治理過程中，村民的利益表達渠道將更為多元，其可以通過“村民議事會”“村務聽證會”“民主懇談會”“民主評議會”等協商平臺就涉及自身利益問題進行充分協商，然后形成共識。協商后形成的決策不僅融入了村民的利益訴求，大大提升了政策執行力，而且有效降低了行政成本，提升了決策的合法性。此外，民主協商的過程也是村民知情權、參與權、決策權、監督權得到充分落實的過程，村民切實享有了法律賦予的權利，如此村民自治不再異化為“精英自治”。

（三）協商治理更能實現鄉村治理現代化

傳統農業社會為現代鄉村治理積累了豐富經驗。從1982年至1986年中央連續五年發布以“三農”為主題的“一號文件”，從2004年至2019年又連續十六年發布以“三農”為主題的“一號文件”。黨中央高度關注“三農”問題的一個重要原因在于：我國正處于從傳統農業社會向現代工業社會轉型中，鄉村治理不能成為國家治理現代化的“短板”。換言之，村民自治必須能夠處理本村公共事務，調解、化解鄉村矛盾，維護鄉村公共秩序，服務于農村經濟發展，代表村民提出合理的建議和要求，維護村民合法權益，進而實現鄉村治理現代化的目標。改革開放以來，依靠政府推動的新農村建設使鄉村面貌發生了巨大變化，但發展并非來源于鄉村的內生動力。協商治理的最大優勢在于：有助于改變鄉村政治生態，提升廣大基層干部和群眾的主體性和創造性，以此激發鄉村發展的內生動力。如近年來紹興市柯橋區堅持共建共治共享的治理理念，科學界定鄉村協商共治的范圍，打造線上線下融合的協商平臺，探索出“村事大家管”的治理模式，有效推進了新時代鄉村治理現代化。

三、鄉村協商治理的路徑：協商治理與村民自治融合發展

在鄉村治理現代化視域下，只有拓展村民自治的理論內涵，拓寬村民自治的彈性空間，才能建構起以協商為基礎的鄉村治理體系。

（一）鄉村協商治理的三重定位：價值定位、主體確定、權能邊界

⒈價值定位。鄉村基層政權不僅包括行政學意義上的鄉鎮層級，還應包括基層的村級組織。雖然行政村不在國家行政機構的層級范圍，但實際上村一級組織仍具有濃厚的“條條”色彩。從這個角度來說，鄉村基層政權是國家治理的基本單元。鄉村協商治理應改變村級組織單向治理模式，即轉變鄉村基層政權的實施方式，鼓勵村民參與到鄉村治理的各項事務和公共決策的過程中，提升村民自治的程序性和合法性，建構起穩定公正平等的鄉村社會新秩序。需要注意的是，村級組織不僅要單向度回應鄉鎮政府下達的任務，還要使鄉村政權職能由“管控”轉向“服務”，積極回應村民的實際需求，為鄉村社會提供充足的公共產品和更多的公共服務，建立起雙向度回應治理模式，以“村民的根本利益為中心”，以 “農民對美好生活的向往”為目標，促進鄉村基層政權的公共性建設，確立起鄉村協商治理的基本價值導向。

⒉主體確定。構建鄉村多元主體協商治理格局。鄉村多元主體協商治理是指在村黨支部的領導下實現農民群體（包括鄉賢、村能人）、村委會、協商組織有機統一的綜合治理。《中國共產黨農村基層組織工作條例》（2019修訂）明確規定：村黨組織是黨在農村的基層組織，是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，全面領導村的各類組織和各項工作。2019年6月，國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》同樣強調：“村黨組織全面領導村民委員會及村務監督委員會、村集體經濟組織、農民合作組織和其他經濟社會組織”。因此，鄉村協商治理必須發揮村黨組織的領導核心作用，對于村中協商的重要事項提供指導、掌握原則、把握方向;村民是鄉村協商治理的直接受益者，缺少了村民的參與，鄉村協商治理便無從談起。當前，迫切需要提高村民的主體意識，引導鄉賢、村能人回鄉，“內生于鄉土社會的新鄉賢在獲得村民認同的基礎上嵌入既有治理結構，有利于紓解鄉村治理困境”，[9]激發村民參與鄉村治理的熱情。村委會作為基層群眾性自治組織，為高效高質完成自治組織的各項任務，村中的重要事項和工作必須堅持先協商后決策再實施的原則，以推進鄉村民主政治建設;協商組織是基于地緣關系而建立起來的組織，其獨立于鄉村基層政權組織和自治組織之外，是村民協商議事的重要平臺，有的地方稱為“村民理事會”“村民議事會”“協商議事會”。以上構成了鄉村協商治理的主體，而協商治理的成功推進，需要主體間協商的有效性。只有治理主體尊重彼此的意見和建議，才能形成協商共識方案。

⒊權能邊界。通過協商組織建設，重塑鄉村治理組織架構。這些組織為村民提供了表達利益訴求、協調矛盾的渠道和參與鄉村公共事務治理的平臺，村民也由“被管理者”轉變為“主動參與者”，在一定程度上減輕了“村兩委”的工作任務，補充了現行村民自治的不足。同時，村民與“村兩委”之間的緊張關系得到緩解，村黨組織的組織力也得到了提升。但必須認識到，法律法規尚未賦予協商組織任何權力，其角色類似于社會組織，只能協助“村兩委”有限度地參與鄉村公共事務，而不具有與“村兩委”同等的法律地位，更不能凌駕于“村兩委”之上。如果沒有明確界定協商組織和“村兩委”的權能邊界，可能導致兩種情況的發生：要么協商組織在鄉村治理中“無立足之地”，要么“村兩委”被“虛置”。因此，需要明晰協商組織和“村兩委”的權能邊界。2018年11月，中共中央印發的《中國共產黨支部工作條例（試行）》第十條明確了村黨支部的職責：“全面領導隸屬本村的各類組織和各項工作，圍繞實施鄉村振興戰略開展工作，組織帶領農民群眾發展集體經濟，走共同富裕道路，領導村級治理，建設和諧美麗鄉村”;村委會的職責主要是處理鄉村公共事務，落實鄉鎮政府下達的任務以及與村民一起開展“自治”活動;協商組織在村黨支部的領導下，承接村委會相應的村民自治的職責，組織開展協商活動，提高鄉村治理的效能。

（二）鄉村協商治理的關鍵：實現多元主體間的利益整合

協商治理的有效適用需要多元主體對深化鄉村改革、實現鄉村振興這一認識形成共識，而共識的形成又依賴于鄉村多元主體間利益的有效整合。黨的十九大提出“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。”本文認為，健全“三治”結合的鄉村治理體系，應通過“自治”推動鄉村社會民主化治理的生成，以協調各利益主體間的關系;通過“法治”規范鄉村各利益主體的行為，以有效推進鄉村社會法治化進程;通過“德治”凝聚起鄉村各利益主體的力量。

⒈以“自治”推動鄉村社會民主化治理的生成。協商治理的本質特征是民主，體現在協商治理過程中即科學的利益協調機制。民主是鄉村治理現代化的題中之義，鄉村協商治理須以民主協調各利益主體間的關系，實現利益均衡。為此，應堅持以下四個原則：第一，堅持平等性原則。鄉村社會各利益主體（農民群體、村黨組織、村委會、協商組織）內部以及之間的利益平衡宜采取平等、文明的方式，即通過平等協商、對等談判、公平競爭、文明博弈來實現，而不是通過強權、命令、指示等達成妥協方案。協商治理必須遵循平等原則，消除協商主體間存在的不平等因素，摒棄由少數人決定一切而產生的弊端。需要指出的是，主體間的平等性并非違背“堅持黨的領導”，村民自治必須在堅持黨的領導的前提下開展，協商治理作為優化村民自治的路徑，也必須在堅持黨的領導下開展工作。第二，堅持公開性原則。只有堅持公開，才能將提出的議題和協商內容置于村民的監督之下，增強參與協商者之間的相互信任。第三，堅持差異性原則。任何協商都不可能沒有“異音”，事實上，協商的結果很難做到所有利益主體都滿意，但是更多人參與了協商，表達了自己的利益訴求，即使短期內無法形成共識，也能在以后的協商中增加達成共識的可能性。第四，堅持包容性原則。協商是利益相關方之間的協商，每個村民都有權參與協商，從而最大限度地實現鄉村公共決策的民意吸納，最終在鄉村社會形成一個“自治利益共同體”。

⒉以“法治”規范鄉村各利益主體的行為。鄉村協商治理是對村民自治的進一步完善，治理主體的增加意味著重新進行利益分配和調整。推進鄉村協商治理，不可能“一步到位”充分滿足各利益主體的訴求，但可以形成的共識是“農民對美好生活的向往”，代表了廣大農民的根本利益。協商的結果取決于農民群體、“村兩委”等各方利益的綜合，如果缺少法治的規約則很難保證各利益主體不出現過激行為。因此，在法律上體現協商主體地位平等、協商過程程序公正和協商結果公平尤為重要。筆者建議，統一《村委會組織法》文本中村民委員會的含義（第一種含義是基層群眾性自治組織、第二種含義是社區自治體的機關或者機構），避免不同法律文本對“村民委員會”術語理解的分歧;加快將《村民自治法》納入立法程序，根據新時代鄉村發展的實際，明晰村民自治的邊界范圍，在法律上保障村民自治的權利;對于村民之間爭議的自治處理方式予以規范，鼓勵參與協商，解決鄉村利益紛爭。支持鄉村協商組織的發展，確定協商組織在村民自治中的地位。

⒊以“德治”凝聚鄉村各利益主體的力量。澳大利亞學者喬納森·安戈認為，“中國基層協商民主中有著一種更為特殊的中國因素：集體決策的達成建立在‘道義經濟'的信仰上”。[10]鄉村協商治理不僅依靠自治、法治，還必須依靠“德治”。目前，鄉村已經形成了以傳統文化、鄉規民俗為基礎的“德治”內生性規范，在鄉村治理中推行德治，既是對自治和法治的有益補充，也是實現鄉村振興和鄉村治理現代化的可行之路。當前，重點是要解決德治“主體缺失”和“執行軟化”的問題。解決德治“主體缺失”問題，就要努力讓德治主體回歸，讓“遠離鄉土”的村民回到家鄉，讓鄉村重新成為他們打拼的“天地”。具體而言：一方面，在“喚醒”上下功夫。喚醒村民內心深處的鄉土情結，強化他們對鄉村的認同感、歸屬感、責任感，吸引“鄉賢”回歸，致力于鄉村建設;另一方面，在“創造”上做文章。為鄉賢回鄉創造良好條件，提供堅實保障，給予創業便利，創設發展載體，這就需要政府和社會同頻共振、同向發力。解決德治“執行軟化”問題要著力于改變執行的方式。德治不同于法治的剛性約束，德治的本質是一種“柔性”約束，因而強化德治需要“潤物細無聲”的方式，引導村民向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家，引導村民自我管理、自我教育、自我服務、自我提高，實現家庭和睦、鄰里和諧、干群融洽。依靠農村中“榜樣的力量”，廣泛開展“好兒女、好媳婦、好公婆”等評選活動，開展尋找最美鄉村教師、醫生、家庭等活動，宣傳鄉村道德模范和好人好事，弘揚真善美，傳播正能量。

（三）鄉村協商治理機制創設：選舉民主與協商民主的協同

政治學理論研究表明，選舉只是民主政治的開始，民主政治的精神實質更多體現在選舉之后的政治如何運轉，而協商民主又是民主政治有效運轉的重要方式。公共事務的時空性決定了在不同的“時間點”和“空間點”都會構建不同的機制來適應具體的公共治理環境。

⒈建立村民公共理性培育機制。公共理性是現代公共治理的基本要件，公共活動中的理性不僅是政策制定的發展方向，也是政策活動的價值取向。協商治理除了需要公眾具有良好的民主素養外，同樣需要公眾具有良好的公共理性。村民聚集在一起進行民主協商，是就鄉村公共事務以及涉及自身利益事項聚焦議題，說想法、提建議、共商討并形成共識進而作出理性決策。顯然，協商的過程需要村民具有較高的公共理性，但就當前村民的公共理性素養而言，還無法達到協商治理的理想效果。村民公共理性培育是一個長期過程，需要不斷在協商實踐中積累經驗并加以總結。村民參與鄉村公共事務本身就是培育公共理性的過程，這就需要重視村民的話語表達權，在協商平臺營造公正、有序的話語表達氛圍，做到民主、平等、公正，使村民的思維方式和行為方式更具有公共理性。

⒉建立村民參與公共事務機制。協商治理的核心要義是公眾依法參與公共事務。在鄉村治理中，村民應該也必須成為鄉村公共事務的主體，只有讓村民在真正意義上參與到鄉村公共事務之中，“村莊共同體”的認同感才能形成，鄉村協商治理才能得以良性發展。一是規范設置民主協商的場所。參與協商的村民必須相對集中在固定的場所，即村級組織必須設置固定的“村級村民議事室”，解決村民協商場所問題。二是完善民主協商制度。村級組織制定并出臺《村民議事會組織規則》《村民議事會議事程序規則》和《加強村級監督組織建設的意見》，將村民監督委員會作為常設議事監督機構，搭建起以協商組織會議、村民小組議事會議、村民代表會議、全體村民大會為主的民主協商決策平臺。三是鼓勵外出務工村民返鄉參政。只有讓外出務工的村民返鄉就業創業，其才有參政協商的可能。這就需要“村兩委”利用春節期間外出務工村民回鄉時開展走訪、舉辦同鄉會、舉辦回鄉人員茶話會以及組織企業舉辦用工招聘會等途徑，大力宣傳扶貧政策和家鄉的經濟社會發展情況，喚起他們的鄉愁，共同建設美麗家鄉。

⒊建立村民參與協商程序機制。本文探索建立“鄉村協商治理五步法”，以此形成鄉村協商治理“善治”格局。第一步：開展動議。動議即就村民對所關注的事項提出協商提議。各村民小組設立“議事議題箱”，小組長定期收集箱內議題。涉及村民小組范圍內的事項可以召開“村民小組議事會”進行協商。涉及全村范圍內的事項，由1/10以上人數的成年村民或者20名以上村民代表聯名均可以將涉及本村（組）重大利益的事項納入協商程序。在協商前，協商組織應向全體村民告知協商的議題、時間、地點、參加人員。第二步：組織協商。就是對確定的議題在村級固定議事場所進行民主協商。協商具體程序按照以下幾個步驟進行：⑴主持人宣布本次協商議題;⑵村民對議題發表意見;⑶結果按照少數服從多數原則形成“決策案”;⑷對無法達成多數意見的議題終止審議并報“村兩委”。第三步：報審確認。“村兩委”對協商形成的涉及村集體重大事項的“決策案”報送鄉鎮政府，由鄉鎮政府進行程序性、合法性審查，由鄉鎮黨委、政府核定確認。第四步：合法實施。鄉鎮黨委、政府審核同意的“決策案”再反饋給村，交由村民代表大會進行討論、表決。村民代表大會應由2/3以上代表參加方為有效，所作的決議應全體代表的過半數通過;對涉及本村重大利益的事項須經全體代表2/3以上通過。第五步：公告實施。經過村民代表大會所作的決議，必須在村務公開欄里張貼公示并按決議組織實施，與責任人簽訂責任協議書，同時將生效決議報鄉鎮政府備案。

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[10]喬納森·安戈，陳佩華，鐘謙.中國的基層協商民主：案例研究[J].國外理論動態，2015，（5）：80.

（責任編輯：高 ?靜）

Abstract：According to the theory of public management，consultative governance is a way of governance to coordinate the relationship between different stakeholders through consultation and dialogue.Is this method effective in villager autonomy？Can we solve the dilemma of villager autonomy？To answer this question is of great theoretical and practical significance for the construction of socialist democracy with Chinese characteristics.The theory of deliberative governance is embedded in Villagers' autonomy， and its purpose is to resolve the “friction” between administrative villagers' autonomy and autonomous rural consultative governance.The way to promote it is to accurately locate the value，subject and power boundary of rural governance，integrate the interests of multiple subjects in the process of rural consultative governance，and scientifically create the collaborative development mechanism of electoral democracy and deliberative democracy.

Key words：consultative governance;rural governance;villager autonomy;collaborative development mechanism