服務型政府的組織法構造

摘 ? ? ?要：在我國，服務型政府作為政府理念，已經被確立為與法治政府相并列的政府建設目標。服務型政府建設需要行政組織法的支撐，北京市人大常委會制定的《北京市街道辦事處條例》為服務型政府的組織法構造提供了一個研究樣本。根據服務型政府的理論以及該條例的立法設計，行政組織法的制定和修改應當從四個方面貫徹服務型政府理念：在組織法立法理念上，完成從權力到服務的轉變;在政府職能上，以給付行政取代干預行政作為核心職能;在主體結構上，改變政府的單向管理方式，注重各類主體的協調共治;在政府工作方式上，以自下而上的便民工作機制取代自上而下的官僚作風。

關 ?鍵 ?詞：服務型政府;行政組織法;街道辦事處

中圖分類號：D630 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2020）11-0102-10

收稿日期：2020-09-25

作者簡介：陳明輝（1988—），男，湖南隆回人，北京大學法學院助理研究員，博士后研究人員，研究方向為憲法學與行政法學。

基金項目：本文受中國博士后科學基金資助，項目編號：2019M650367。

引 ?言

2000年前后我國服務型政府概念迅速流行，先是在公共行政領域，然后在地方政府的黨政文件中，服務型政府得到了廣泛的關注和應用。最初法學界對政府建設的目標定位是法治政府，但也很快接納了服務型政府的概念。公共行政學界大多認為服務型政府概念是他們創造的一個概念，[1]但實際上，服務的概念源自于20世紀初法國社會連帶主義法學家萊昂·狄驥的公共服務理論。1913年，狄驥在《公法的變遷》一書中聲稱要以公共服務的概念取代主權概念作為公法學的基礎，[2]并于1923年在《耶魯法律雜志》上向英語世界闡述其公共服務的概念。[3]羅斯福新政時期，美國學者開始使用“服務國家”的概念來指代新政以后的積極國家形態，以此區分于過去消極中立的“裁判國家”。[4]服務國家的概念從此在美國學界扎根，包括龐德在內的法學、政治學和行政學的學者都使用過這個概念①。1972年，“服務國家”概念在美國的首創者迪莫克將服務國家進一步定義為服務型政府，以區別于過去的支配型政府。[5]如今，服務型政府在我國已經成為與法治政府并行的政府建設目標，被寫進黨的重大決議、全國人大的法律性文件和各級政府的行政法律體系之中。行政法學關注理論層面的行政法學理論體系，不斷嘗試闡述服務型政府的行政法內涵，回應服務型政府對傳統行政法學理論體系的挑戰。[6]公共行政學則關注實踐層面的服務型政府制度建設，探討在政府職能和運作方式上如何完成由管制型政府向服務型政府的轉型。[7]但這兩類研究都缺少了立法層面的服務型政府研究，以致服務型政府在行政法規范層面的形態和特征一直以來都是研究的薄弱環節。服務型政府的理論闡釋和實踐創新最終都要以行政法制體系來承載，因此，應對服務型政府立法傾注更多的關注。

但除了全國人大的決定和決議、國務院的規范性文件外，我國尚未有全國性法律或行政法規明確“使用”服務型政府。在各類黨政文件的指導下，《行政許可法》《行政處罰法》和《行政強制法》等法律法規在行政行為法和行政程序法層面上一定程度體現了服務型政府的理念。[8]少量最高人民法院的司法文件和指導案例也在一定程度上彌補了行政救濟法貫徹服務型政府理念不足的缺陷②。2019年，北京市人大常委會發布的《北京市街道辦事處條例》（以下簡稱《條例》）在形式和內容上大大突破了過去街道辦事處的立法范式，體現出服務型政府的理念和要求。街道辦事處雖然只是區級人民政府的派出機關，但在各大城市的基層政府體制中，街道辦事處不是一級政府卻勝似一級政府。街道辦事處組織法可以作為行政組織法研究的一個重要領域，《條例》的頒布恰為我們認識服務型政府提供了一個寶貴的組織法視角。

一、服務型政府的基本理念：從管制型政府到服務型政府

服務型政府的興起是19世紀末20世紀初國家轉型的產物，狄驥敏銳地把握住了時代的特征，試圖以服務概念取代權力概念作為公法學的基礎。在狄驥之前，公法學背后是自由放任的國家理念，政府并沒有實體性目標，其角色在于維護公共安全和公共秩序，以便公民自由地追逐私利。對于個人的生存和發展，國家僅限于排除外來的暴力干涉，其他的就只能自求多福。此時的行政法遵循的是奧拓·邁耶建立起來的古典行政法范式，行政法的重心在于實現法治，即通過立法和司法控制權力，確保個人權利（主要是人身自由和財產權）得到保護，行政的方式也局限于以行政處罰和行政強制為代表的干預行政。但在20世紀，隨著資本主義的發展和大規模的城市化進程，公民的正常生活越來越依賴公共資源的開發和配置，國家職能再局限于消極的秩序維護領域只會引發越來越嚴重的社會問題。國家必須為所有公民提供基本的生存保障，這一國家理念的變化帶來了行政法模式的轉型，德國行政法學者福斯多夫提出“服務行政”的概念，[9]而這代表著新行政法學的誕生。與邁耶的傳統行政法學相比，新行政法的重心在于行政，要求政府提供充分有效的公共服務（主要是經濟社會文化權利），行政法的作用也不再局限于確保消極自由不受干涉，更重要的是來確保行政任務得到執行。

從公共服務（狄驥）到服務行政（福斯多夫）再到服務國家（龐德）和服務型政府（迪莫克），服務的理念貫穿始終，服務型政府即是這一新行政法范式的結晶。[10]以新行政法與傳統行政法這兩種理論范式為參照，可以區分出兩種不同的政府類型，一是傳統行政法背后的管制型政府，二是新行政法下的服務型政府。整體上，這兩種政府類型的區別主要在五個方面：第一，在政府理念方面，服務型政府貫徹的是服務理念，服務理念的本質是行政相對人本位主義，一切制度設計、權責分配、活動方式都以增進相對人權益為出發點，區別于管制型政府的政府本位主義;第二，在政府職能方面，服務型政府以積極有為的國家理念為指導，不再滿足于秩序的消極維護者角色，而是積極主動承擔國家的社會服務職能，為社會公共利益以及公民的經濟、社會、文化權利提供保障;第三，在政府目標方面，管制型政府注重控制行政權力，尤其是以依法行政原則來實現行政法治，服務型政府則在確保法治的前提下，轉向對行政效能的關注，甚至在行政合法性不足時，試圖以行政有效性證成合法性①;第四，在行政方式方面，管制型政府主要依賴干預行政，即以命令方式要求公民為或不為某些行為的行政方式，主要是針對公民人身和財產權利的行政侵害行為，而服務型政府的行為方式則主要以給付行政為主，給付行政注重為公民提供公共產品，以增進公民利益的方式引導公民以實現行政目標;第五，在政府與公民關系方面，管制型政府秉持公共利益優先的立場，政府與公民處于一種權力與權利的“對峙”狀態，[11]而服務型政府則試圖彌合政府與公民的對峙，同時兼顧公共利益和私人利益，通過各類新型行政方式達成政府與公民的合作（具體見下表）。

2015年，服務型政府被寫入《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》。2018年，《國務院機構改革方案》進一步明確：“結合新的時代條件和實踐要求，著力推進重點領域和關鍵環節的機構職能優化和調整，構建起職責明確、依法行政的政府治理體系，提高政府執行力，建設人民滿意的服務型政府”。服務型政府就此成為我國政府建設的目標之一，為相關行政組織法的制定和修改提供了基本理念，《條例》中顯著體現了服務型政府理念，權力色彩明顯淡化，服務理念不斷強化。與1999年北京市政府頒布的《街道辦事處工作規定》（以下簡稱1999年《街道辦事處工作規定）相比，《條例》對服務理念的貫徹主要體現在以下三個方面：

首先，在立法目的方面強調了街道辦事處的基層公共服務職能。《條例》第1條中明確立法目的是“為了規范、保障街道辦事處依法履職，構建黨委領導、政府負責、多元共治、簡約高效的基層公共服務、城市管理和社會治理體制，推進基層治理體系和治理能力現代化……”。1999年《街道辦事處工作規定》第1條所確立的立法目的是，“為加強本市街道辦事處建設，充分發揮街道辦事處在城市管理工作中的基礎作用……”。相較而言，1999年《街道辦事處工作規定》著重于“管理”，《條例》則體現了“服務”“管理”與“治理”的并重，且在次序的選擇上，“基層公共服務”優先于“城市管理”和“社會治理”，體現出政府管理本位向服務理念的逐步轉變。在總則部分，《條例》中也出現諸如“服務群眾”“基層服務管理”“公共服務”“為民辦事”等體現服務理念的表述。

其次，在組織和活動原則方面貫徹服務型政府的精簡、效能、便民原則。《條例》第1條規定，“構建黨委領導、政府負責、多元共治、簡約高效的基層公共服務、城市管理和社會治理體制”。立法理念的轉變要求組織和活動原則的轉變。構建“多元共治”的體制，必然要求相應地轉變政府的定位，如若仍然將政府定位為單一的管理者，則無法平衡街道與社區治理中的公民參與。為此，《條例》第2條中明確了構建“共建共享的街道工作新格局”。第7條中的“應當采取多種形式，聽取轄區居民和單位的意見、建議”，體現了公眾參與社區治理的新公共服務理念。同時，《條例》中提出“及時回應、解決群眾的訴求”，指出“街道辦事處應當推動為民辦事常態化、制度化，滿足人民群眾生活的便利性、宜居性、多樣性、公正性、安全性需求”。在第9條中明確“按照精簡、效能、便民的原則，整合相關職能，構建面向人民群眾、符合基層事務特點、簡約高效的基層治理體制”，彰顯了服務型政府對效能與便民原則的重視。

再次，在法律條文的規范表達上，以“服務”作為整部條例的高頻詞匯。法律文本的語言表達，在總共6813個字的《條例》中，“服務”出現了79次，“管理”出現了28次，“治理”出現了22次，“權力”和“行政權”概念一次都未出現，權力內容的相關詞匯中“執法”出現了18次，“執法權”出現了1次。語言是思維方式最為直接的體現，服務概念覆蓋了整部《條例》的始終，而權力的概念幾乎隱去不見，這是該條例貫徹服務理念的重要體現。

二、服務型政府的基本職能：從干預行政到給付行政

職能是一個社會學概念，往往是根據社會領域來劃分，比如國家安全職能、經濟職能、文化職能、軍事職能等。職責是一個管理學和法學概念，是對職能的具體化，并強調職能的義務面向。權力作為一個法學概念，往往是根據權力的屬性來進行類型化劃分。主權最上位的權力概念，往下可劃分為立法權、行政權和司法權三大基本類型。行政權再往下劃分，又可分為行政立法權、行政命令權、行政處罰權、行政強制權、行政監督權等。職能是對政府事務的橫向劃分，權力則是對政府行為的縱向劃分，兩種不同的劃分標準難以完全重合，政府職能也無法用權力概念進行完全描述和定義。因此，組織法上往往綜合運用職能和權力兩套話語，即以職權概念來劃定國家機關的權力和職能范圍。“在自由主義法治國時代，行政權力的任務就只有‘維持治安（排除危害）及‘征稅兩種。”[12]警察行政，或被稱為干預行政，幾乎是政府行政的全部內容。警察是最為重要的行政主體，直接訴諸即時強制力的警察行為是該階段的主要行政行為。但隨著積極國家理念的興起，政府的職能向經濟、社會、文化等領域擴張，這些領域的事項高度依賴行政管理技術，公共行政學和行政國家由此產生①。在行政國家，行政的概念得到了重新發現。一方面，行政與法律的關系發生了變化，行政概念與執行概念被區分開來，行政不再局限于對法律的執行，而具有了一定的靈活性和自我創制性。[13]執行仍然需要法律依據，但行政不一定需要有明確的法律依據，無法律的行政開始出現。另一方面，行政與權力關系也發生了變化。在干預行政中，行政就是行政權力的運用，但行政國家中，諸如維護公共設施、提供公共資訊等公共服務行為并不涉及行政權的運用，大量的行政活動乃基于職能（職責）而非權力。在無法律行政之后，非權力行政開始出現。

在我國，積極國家理念從一開始就得到了政府的青睞。政府從來不把自己的職能局限于秩序維護領域，而是積極解決民生問題。1998年，國務院機構改革方案要求政府職能轉變為“宏觀調控、社會管理和公共服務”。2002年，十六大正式把政府職能定位為“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”。經濟調節和市場監管嚴格來說都屬于經濟職能，社會管理主要涉及社會治安、應急、社會糾紛化解，屬于社會職能。根據2011年“十二五”規劃，基本公共服務的范圍和重點包括了公共教育、就業服務、社會保障、醫療衛生、人口計生、住房保障、公共文化、基礎設施和環境保護九個方面。2012年11月，習近平總書記在面對中外記者時的講話指出：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”[14]公共服務逐漸成為政府的核心職能。《條例》中也鮮明地反映了行政機關職能的轉變。一方面，職能定位從管理向服務轉移。1999年《街道辦事處工作規定》第2條中僅規定了街道辦事處的“政府管理職能”，2020年《條例》第3條中明確街道辦事處依法履行“公共服務、城市管理、社會治理等綜合管理職能”。不僅在職能的面向上有所拓寬，在職能的優先性上也將公共服務置于首位。另一方面，以服務為主，貫徹職責本位。1999年《北京市街道辦事處工作規定》對街道辦事處的職責和職權分別作為兩章內容予以規定，職責一章也是以城市管理和社會管理為主，服務職責的內容偏少且位置靠后。2020年《條例》在體例上直接取消了職權一章，將職責與職權的內容共同放置于第二章“機構與職責”之中，明確列舉了街道辦事處的具體職責與職權，并根據街道辦事處的三大職能將公共服務、城市管理和社會治理作為并列的三章，共同構成了整部條例的主體，具有鮮明的服務型政府的特點。

四、服務型政府的工作機制：從強制命令到親和便民

工作機制是指行政機關履行法定職責的一整套工作流程，大致可以分為啟動、處理、監督、保障四個階段。服務型政府最根本的特征在于理念的轉變，最顯著的特征在于工作機制便民。《條例》為貫徹服務型政府理念，力圖改變管制型政府時期以強制性命令為主要手段的官僚作風，在工作機制的四個階段都盡可能地采納便民措施。

在啟動階段，為防止部門推諉，實行“街鄉吹哨，部門報到”。行政機關在受理公民訴請上的程序、公民所獲知信息的有限性以及行政機關之間的相互推諉成為了老百姓與政府打交道的攔路虎，也就是所謂的“辦事難”：一方面，政府職能部門之間的權責分工并不一定能為普通民眾所知曉;另一方面，一些機關內部工作流程的復雜性，導致民眾訴求難以得到及時有效解決。為推進服務型政府工作機制建設，應當簡化行政機關內部的工作流程，《條例》中提出的“依托市民服務熱線，建立統一的群眾訴求受理平臺，健全完善接訴即辦分類處置機制”，“細化、落實、創新接訴即辦機制，及時回應、解決群眾的訴求”，均是推進便民服務的重要舉措。同時，為了防止公民訴請無門和相關行政機關推諉責任，《條例》第17條明確規定“街道辦事處對于居民和轄區單位直接反映或者通過市民服務熱線、新聞媒體等途徑反映的正當訴求，應當及時受理，溝通信息，了解情況，統籌協調。屬于職責范圍內能夠直接辦理的事項，應當按照時限要求辦理”，對于不屬于街道辦事處職責范圍內的事項，“涉及多部門協同解決的事項，應當協調有關部門或者承擔公共服務職能的企業事業單位辦理，有關部門和單位應當快速響應，安排人員協同辦理”“屬于有關部門職責范圍內的事項，應當向有關部門移送辦理，有關部門應當快速響應”“責任主體不明確的事項，或者經協調相關部門和單位仍無法解決的事項，應當向區人民政府報告或者按照區人民政府規定的相關程序辦理”。

在處理階段，應實行行政活動方式的多元化和柔性化。強制性命令的行政模式一開始就將相對人置于行政機關的對立面，容易助長權力傲慢，更容易激起相對人不滿，因而是一種較為低效的的行政模式。新行政法和公共行政理論則更強調行政手段與行政方式，更多地采用行政規劃、行政指導、行政合同等方式，在程序上注重行政參與和行政協商，以更為多元、更為柔和地方式實現行政目的。一方面，《條例》中明確了在公共服務中“鼓勵和支持社會組織、企業等社會力量提供公共服務，推動公共服務提供主體和提供方式多元化”，并指出在社會治理中“街道辦事處應當按照黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系要求，轉變治理理念，創新治理模式，整合轄區資源，推動各類社會主體協商共治”，豐富了社會治理與公共服務的參與群體;另一方面，《條例》要求“街道辦事處指導居民委員會通過社區議事廳等形式，組織社區單位和居民等對涉及切身利益、關系社區發展的公共事務進行溝通和協商，共同解決社區治理問題”，在治理的過程中表現得更為柔和。

在監督階段，建立自下而上的監督和考核制度。傳統行政法模式下，行政機關的合法性源自于代議機關的合法性傳遞，對行政機關的監督也是通過代議機關、法院的外部審查或行政系統內部自上而下的行政監督。服務型政府理念之下，普通公眾作為行政服務對象應當成為行政活動的評價主體。《條例》第43條規定，街道辦事處的工作考核，以轄區居民滿意度為主、以居民委員會和區人民政府工作部門評價為輔、監督檢查和第三方評估相結合。

在保障階段，強化機關內部管理的硬件設施，建立信息一體化和數據共享機制，完善機關內部激勵機制，提升行政機關工作人員積極性。行政機關的內部事務管理也是行政組織法必不可少的一項內容。一方面，要加強硬件設施建設的便民功能，包括基礎設施和網絡設施，尤其是建立打破部門信息壁壘的信息一體化建設，實現部門之間的基礎數據共享;另一方面，行政組織法還應當考慮行政工作人員的福利待遇問題，只有加強行政組織內部的人財物建設，才能更好地為人民服務。正如《條例》第39條規定，“健全社區工作者職業體系，設立崗位等級序列，按照規定落實報酬待遇，建立健全增長機制”，“建立街道工作人員容錯糾錯機制，鼓勵其擔當作為”。

公法學者往往將服務型政府納入法治政府建設的框架之下，但實際上服務型政府的理念并不能完全被法治政府覆蓋。“把權力關進制度的籠子里”是法治政府的目標，但權力關進籠子僅僅是服務型政府建設的必要條件而不是充分條件。除了行政法治之外，服務型政府更注重行政效能的提升。行政法學必須兼容這兩個目標，將法治政府建設與服務型政府建設相結合。[20]服務型政府契合憲法上國家機關“為人民服務”的原則，隨著憲法的實施和服務型政府建設的推進，我國的行政組織法、行為法、程序法和救濟法都將受到服務理念的塑造。行政組織法作為最能體現服務型政府理念的行政法部門，《北京市街道辦事處條例》為我們展現了一個服務型政府的組織法樣本，我國未來的行政組織法可以從理念、職能、組織、行為方式這四大方面貫徹服務型政府的理念。

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（責任編輯：趙婧姝）

Abstract：In China，service-oriented government，as a concept of government，has been established as the goal of government construction in parallel with the government under the rule of law.The construction of service-oriented government needs the support of administrative organization law.The Regulations of Beijing Sub District Office formulated by the Standing Committee of Beijing Municipal People's Congress provides a research sample for the construction of service-oriented government's organizational law.According to the theory of service-oriented government and the legislative design of the regulations，the formulation and revision of the administrative organization law should implement the concept of service-oriented government from four aspects：to complete the transformation from power to service in the legislative concept of organizational law;to replace intervention administration with payment administration as the core function in government functions;to change the one-way management mode of the government in the main structure and pay attention to various types of government In the way of government work，the top-down bureaucratic style is replaced by the bottom-up convenient working mechanism.

Key words：service oriented government;administrative organization law;sub district office