加強我國網絡廣告監管的路徑探討

摘 ? ? ?要：大數據時代，網絡廣告在蓬勃發展的同時，虛假、低俗、侵犯隱私權等問題也逐漸凸顯。本文詮釋了網絡廣告監管的內涵、特征和原則，并對網絡廣告的監管主客體、規則系統、網絡環境等要素進行了分析，在此基礎上從政府主導、行業自律、社會監督等方面探討強化網絡廣告監管的路徑，以期為凈化網絡生態環境提供助力。

關 ?鍵 ?詞：網絡經濟;網絡廣告;網絡廣告監管;網絡環境

中圖分類號：D630 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2020）11-0078-08

收稿日期：2020-08-18

作者簡介：席琳（1988—），男，吉林長春人，吉林財經大學公共管理學院講師，碩士研究生導師，管理學博士，研究方向為網絡治理。

基金項目：本文系吉林省社會科學基金項目（博士青年項目）2018年立項課題“吉林省網絡經濟治理創新研究”的階段性成果，項目編號：2018BS32;吉林省教育廳“十三五”社會科學項目2019年立項課題“吉林省網絡經濟監管研究”的階段性成果，項目編號：JJKH20190755SK。

一、問題的提出

以互聯網為代表的信息技術日新月異，引領了社會生產新變革，創造了人類生活新空間，拓展了國家治理新領域，極大提高了人類認識世界、改造世界的能力。[1]這意味著線下的公民變成了線上的網民，傳統社會轉化成了網絡社會。身份的轉換、活動空間的轉移也衍生了許多新事物、新現象，網絡廣告就是其中最具典型的代表。網絡廣告給人民暢享幸福美滿生活帶來了新契機，但其中存在的虛假、低俗、不正當競爭、侵犯消費者隱私等問題也給國家治理體系和治理能力帶來了空前的壓力和挑戰。如永和食品（中國）股份有限公司在微信公眾號中發布了題為“這杯國飲，果斷贊了”的廣告宣傳，含有“永和豆漿的產品作為國禮走進各國駐華大使館”的內容。經查實，當事人在非正式場合向個別使館工作人員贈送其產品，贈送行為和產品均未經政府授權，與廣告宣稱嚴重不符。[2]又如2020年“3·15”前夕，“黑貓投訴”（新浪網旗下的著名消費者服務平臺）在線公布的一起虛假違法廣告典型案例引發廣大網民關注：北京某在線機構在網絡上宣稱“一年學完，國家承認”，但實際上該在線機構根本無法頒發學歷證書且教育質量低劣。更為惡劣的是，該在線機構無視消費者投訴，不予退款。經核實，這則網絡廣告的宣傳內容根本無法兌現，純屬欺騙。[3]類似的案件還有很多，嚴重擾亂了網絡市場的秩序，侵害了消費者的合法權益，一定程度上影響了社會和諧穩定。新時代，科學構建網絡廣告監管體系，有效打擊網絡廣告中的違法犯罪行為，促進網絡廣告市場健康發展，已成為我國網絡空間治理體系和治理能力現代化的重要課題。

二、 網絡廣告監管概述

（一）網絡廣告監管的內涵

我國學界對于網絡廣告監管內涵的研究主要從兩個維度展開。從經濟學維度考量，網絡廣告作為網絡經濟領域的一種新產業形態是網絡技術發展的產物，對其的監督和管理就是純粹的經濟監管行為，主要包括政府對網絡廣告經濟主體及其行為的監管、社會層面對網絡廣告經濟主體及其行為的監督;從行政管理維度考量，網絡廣告監管是依照相關法律規范運用行政手段對其主體和行為進行規范及制約的活動，突出了行政監管的屬性。其實，這兩種理解都無法突破傳統理念的范疇。結合網絡空間的現實狀況和現代治理理論，筆者認為，網絡廣告監管主要是指針對網絡廣告活動的廣告主、廣告經營者和廣告發布者行為的監管活動，涵蓋網絡空間中廣告制作、發布到傳播的全過程。網絡廣告監管與傳統媒體廣告監管并無本質上的不同，都是針對失序和失范行為的管理控制行為。但需注意的是，網絡廣告作為網絡科技和經濟發展的新業態，在監管上具有明顯的時代性。首先，網絡廣告監管并非傳統的強制手段，其更像是一種對經濟的規范行為，以調控為主，而不是封堵。其次，網絡廣告是現代信息技術不斷進步的結果，具有智慧化、數字化的特點，故監管時不僅要規范其經濟行為，還要對網絡技術加以規范，以維護網絡信息安全。最后，網絡廣告傳播速度快、范圍廣，監管時往往會形成跨地域協作的局面。

（二）網絡廣告監管的構成要素

⒈監管主體。一是政府職能部門。《中華人民共和國廣告法（2018修正）》（以下簡稱《廣告法》）第六條規定：“國務院市場監督管理部門主管全國的廣告監督管理工作，國務院有關部門在各自的職責范圍內負責廣告管理相關工作。縣級以上地方市場監督管理部門主管本行政區域的廣告監督管理工作，縣級以上地方人民政府有關部門在各自的職責范圍內負責廣告管理相關工作。”二是廣告行業協會。作為政府與廣告商之間的“紐帶”，廣告行業協會要在維護自身利益的同時督促行業內遵守國家法律法規及相關政策。三是新聞傳媒、網絡廣告社會監督組織（如消費者協會、網絡虛假廣告監督平臺——“黑貓投訴”“廣告丑聞報”等）以及廣告受眾。

⒉監管客體。網絡廣告監管客體包括廣告主、廣告經營者及廣告發布者等。這些客體貫穿于網絡廣告活動的始終，利益緊密相連。在利益的驅使下，網絡廣告監管客體失序和失范行為時有發生，提升其自我約束、自我規制能力已成為當下網絡廣告監管亟待解決的課題。

⒊規則系統。網絡廣告規制是監管主體對監管客體及其行為的法律規制、行政規制、行業自律規制和社會規制等，[4]以此為框架構成了網絡廣告監管的規則系統。網絡空間絕非“法外之地”，黨的十八大提出從國家治理能力現代化的高度加大頂層設計力度，構建互聯網的法律體系和制度法規，依法管網治網，提升網絡新媒體的應用水平和治理能力。[5]當前，我國網絡廣告監管主要采取以政府規制為主、行業自律規制與社會規制為輔的政府主導型規制模式，以《廣告法》為最主要的規制依據，以《中華人民共和國電子商務法》《中華人民共和國網絡安全法》（法律）、《廣告管理條例施行細則（2011修正）》（法規）及行業層面的《中國移動搜索互聯網廣告標準》《中國互動網絡廣告行業自律守則》等為補充。

⒋網絡環境。網絡廣告監管活動實質上是網絡廣告監管主客體與網絡生態環境的一種交互，因此網絡廣告監管的首要任務就是促進監管主客體之間的良性互動，以形成風清氣正的網絡生態環境。為全面推進我國商務誠信、政務誠信、司法公信和社會誠信建設，2014年6月14日，國務院印發《社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020年）》，其中將廣告行業視作信用體系建設的重要組成部分，這對于打造一個以誠信為本的網絡廣告生態環境是十分重要的。

（三）網絡廣告監管的原則

網絡廣告的監管主要秉承三個原則：一是統一性原則。網絡廣告應樹立正確的道德標尺，弘揚新時代社會主義核心價值觀，對其監管的目的是解決網絡廣告失序、失范問題。二是常態化原則。網絡廣告的負面效應往往會在傳播中逐漸擴散，因此應形成較為完善的體制機制，在鞏固已有成果的基礎上將網絡廣告監管常態化。三是預防性原則。網絡廣告監管的效果是逐步積累起來的，監管主體應細化標準，對網絡廣告失序、失范行為進行有效研判，防患于未然。

三、我國網絡廣告監管中存在的問題

網絡廣告作為傳統廣告業與新興技術相融合的產物，已經成為信息化時代網絡經濟的重要組成部分和人們生活必不可少的經濟元素。日常生活中，人們經常會見到種類多樣的網絡廣告，如浮標式廣告、郵件式廣告、彈窗式廣告等。與傳統媒體廣告相較，網絡廣告方式更多樣、傳播范圍更廣、內容承載量更大、變化也更迅速。從1997年第一則網絡廣告問世以來，網絡廣告行業迅速成長，截止到2019年底，中國網絡廣告市場規模已達到3750.1億元，同比增長30%。從絕對值來看，中國網絡廣告發展仍舊顯示出較大的增長態勢，預計在2020年市場規模將近8000億元。[6]但需注意的是，網絡廣告如同一柄雙刃劍，在極大促進網絡廣告產業發展的同時也給網絡廣告監管工作帶來了新挑戰。

（一）網絡虛假廣告

《廣告法》第二十八條對虛假廣告作出了明確的界定：“廣告以虛假或者引人誤解的內容欺騙、誤導消費者的，構成虛假廣告。廣告有下列情形之一的，為虛假廣告：（一）商品或者服務不存在的;（二）商品的性能、功能、產地、用途、質量、規格、成分、價格、生產者、有效期限、銷售狀況、曾獲榮譽等信息，或者服務的內容、提供者、形式、質量、價格、銷售狀況、曾獲榮譽等信息，以及與商品或者服務有關的允諾等信息與實際情況不符，對購買行為有實質性影響的;（三）使用虛構、偽造或者無法驗證的科研成果、統計資料、調查結果、文摘、引用語等信息作證明材料的;（四）虛構使用商品或者接受服務的效果的;（五）以虛假或者引人誤解的內容欺騙、誤導消費者的其他情形。”網絡虛假廣告對網絡消費者的知情權、公平交易權、自主選擇權、賠償權等造成了極大的侵害，以至于網絡廣告已成為信任度最低的廣告形式。如在黃山某文化傳媒有限公司發布虛假違法廣告案中，溫州某會展服務有限公司委托當事人黃山某文化傳媒有限公司在其注冊并運營的微信公眾號“黃山微生活”上發布一篇標題為《約定黃山！黃山新春花市暨臺灣民俗大廟會3月2日盛大開幕！領福利啦》的宣傳文章。文章中含有“看！花市盡頭，臺灣民俗表演精彩紛呈”“臺灣特色小吃，組團開胃來襲”“臺灣民俗表演，精彩紛呈，誠邀臺灣地區表演團隊傾情演繹，特色官將首、三太子、八家將等各種臺灣民俗表演接連登場，讓您在黃山就能體驗寶島風情”等內容，但廟會現場并無上述內容。當事人的行為違反了《廣告法》第四條相關規定。2019年4月，黃山市市場監管局高新區分局作出行政處罰，責令當事人停止發布違法廣告，沒收廣告費用3000元，罰款9000元。[7]

（二）網絡低俗廣告

《廣告法》第九條第七款和第八款明確規定廣告不得妨礙社會公共秩序或者違背社會良好風尚，含有淫穢、色情、賭博、迷信、恐怖、暴力的內容。然而現實中，一些網絡低俗廣告未經任何審查便在網絡空間肆意傳播，不斷沖擊網民的道德底線。如上海某辰藥房有限公司委托天津某科技發展有限公司創建網絡直播鏈接，開展“有球必硬 夜夜激情”網絡直播活動，邀請醫生、電視主持人、熱門主播等介紹相關藥品的功效、使用辦法、有效率等，并討論一些不良內容，觀看人次逾15萬。該廣告不僅嚴重違反處方藥廣告發布規定，且在直播活動中違背社會良好風尚，被依法處罰款70萬元。而上海家有好面餐飲管理有限公司則在微信公眾號發布“一個叫春的姑娘，等你翻牌”等宣傳用語，被依法處罰款25萬元。[8]

（三）網絡不正當競爭廣告

《廣告法》第五條規定：“廣告主、廣告經營者、廣告發布者從事廣告活動，應當遵守法律、法規，誠實信用，公平競爭。”第十三條規定：“廣告不得貶低其他生產經營者的商品或者服務。”第三十一條規定：“廣告主、廣告經營者、廣告發布者不得在廣告活動中進行任何形式的不正當競爭。”商場如戰場，競爭在所難免。2012年，3Q大戰引發了全社會對互聯網業界反不正當競爭行為及反壟斷領域的關注。隨著移動互聯網的普及、大數據時代的到來，競爭對手之間除了可以爭奪商標、專利、版權之外，還可以用“廣告語”當武器出擊。2017年11月初，一則兩家二手車網站打官司的消息在網上刷屏。“人人車”二手車網站因不滿“瓜子二手車”直賣網使用“遙遙領先”“全國領先”等宣傳用語，以不正當競爭為由將“瓜子二手車”訴至法院，索賠1億。很明顯，“瓜子二手車”打廣告的策略是“從眾心理”，可以看見很多品牌都這樣用過，如香飄飄奶茶“可繞地球一圈”“1億人都在用拼多多”“紅罐涼茶領導者”，大家可能都覺得用的人多就是好，所以打這個廣告就告訴人家我有實力，選我吧。也正是因為這個，“瓜子二手車”被“人人車”告了。來而不往非禮也，同年12月，“瓜子二手車”以“人人車”使用“買車0首付，三天包賣”等不實的宣傳語已構成不正當競爭中的虛假宣傳為由將其訴至法院，請求判令被告停止相關宣傳的同時并索賠經濟損失1000萬元。[9]

（四）網絡定向廣告

《廣告法》第四十三條規定：“任何單位或者個人未經當事人同意或者請求，不得向其住宅、交通工具等發送廣告，也不得以電子信息方式向其發送廣告。以電子信息方式發送廣告的，應當明示發送者的真實身份和聯系方式，并向接收者提供拒絕繼續接收的方式。”《互聯網廣告管理暫行辦法》第八條規定：“利用互聯網發布、發送廣告，不得影響用戶正常使用網絡。在互聯網頁面以彈出等形式發布的廣告，應當顯著標明關閉標志，確保一鍵關閉。不得以欺騙方式誘使用戶點擊廣告內容。未經允許，不得在用戶發送的電子郵件中附加廣告或者廣告鏈接。”有網友將網絡廣告比喻為“在一定金額以內吸引更多的點擊量并讓用戶按照廣告主意愿行動”的游戲，想在這場游戲中勝出，就要給消費者展示其可能感興趣的廣告，并引導其點擊和購買，因此網絡用戶每天都會收到各種定向廣告“大禮包”。對于定向廣告，網絡用戶既想利用定向廣告省時省力地尋找自己需要的商品或服務，又擔心它知道得太多。用戶的上網搜索結果、瀏覽和購買記錄本質上來說是用戶自主意志行為，用戶有權公開或保密，但定向廣告卻收集用戶的網絡搜索、瀏覽、購買行為信息并據此向用戶精準營銷，著實讓用戶不安，關于定向廣告侵害個人隱私權的質疑聲也越來越大。如2013年朱某起訴百度公司利用cookie技術，未經其本人知情和選擇，記錄和跟蹤其搜索的關鍵詞，并利用記錄的關鍵詞對其瀏覽的網頁投放廣告，因而主張百度公司侵犯了其隱私權，要求百度公司停止侵害并賠償精神損失。一審法院認定，網絡搜索展示了個人上網偏好，反映個人興趣、需求等私人信息，一定程度上標識個人基本情況和個人私生活，屬于個人隱私范疇，百度公司未經朱某許可利用cookie技術收集其搜索信息，構成侵犯朱某隱私權，且百度沒有以顯著方式提示用戶是否同意使用cookie技術，而是采取默認同意方式，沒能保障用戶的知情權與選擇權，判決百度承擔侵權責任。二審法院則認定，網絡用戶通過使用搜索引擎形成的檢索關鍵詞記錄，雖然反映了網絡用戶的網絡活動軌跡及上網偏好，具有隱私屬性，但這種網絡活動軌跡及上網偏好一旦與網絡用戶身份相分離，便無法確定具體的信息歸屬主體，不再屬于《電信和互聯網用戶個人信息保護規定》中界定的個人信息（即用戶姓名、出生日期、身份證件號碼、住址、電話號碼、賬號和密碼等能夠單獨或者與其他信息結合識別用戶的信息以及網絡用戶使用服務的時間、地點等信息）范疇，不構成隱私權侵權;百度公司提供的個性化推薦服務只發生在服務器與特定瀏覽器之間，沒有對外公開宣揚特定網絡用戶的網絡活動軌跡及上網偏好，也沒有強制網絡用戶必須接受個性化推薦服務，而是提供了相應的退出機制，沒有對網絡用戶的生活安寧產生實質性損害。對于是否侵犯用戶的選擇權與知情權的問題，二審法院認為，百度公司在對匿名信息進行收集、利用時采取明示告知和默示同意相結合的方式亦不違反國家對信息行業個人信息保護的公共政策導向，未侵犯網絡用戶的選擇權和知情權，因此法院認定百度不構成侵犯朱某的隱私權。[10]

筆者認為，之所以出現上述問題與網絡廣告市場監管不到位有直接關系。現實中，從網絡廣告的準入資格到宣傳推廣都缺乏有效的監管機制和規制措施，特別是針對藥品、食品等事關百姓身心健康專項問題的整治工作銜接不力，缺乏多部門無縫對接的協調聯動。上述問題產生的原因各有不同，整治這些問題不僅要“對癥下藥”，更要加強監管。

四、強化我國網絡廣告監管的對策建議

加強網絡廣告監管要以創新的思維和治理理念為指導，以解決網絡廣告失序、失范問題為根本目標，立足實際，突出問題導向，立法、司法、執法要統籌規劃，政府監管、行業自律、社會監督互相扶持、協調統一，形成以政府監管為主導，行業自律、社會監督齊頭并進的多元主體綜合治理局面。

（一）發揮市場監督管理部門主導作用

從我國網絡廣告市場的實際情況來看，最佳的監管模式仍是以各級市場監督管理部門為主、行業自律與社會監督為輔。各地市場監管部門要強化廣告導向監管，嚴肅查處涉及導向問題、政治敏感性、低俗庸俗媚俗或者社會影響大的互聯網違法廣告。要以社會影響大、覆蓋面廣的門戶網站、搜索引擎、電子商務平臺為重點，突出移動客戶端和新媒體賬戶等互聯網媒介，針對醫療、藥品、保健食品、房地產、金融投資理財等關系人民群眾身體健康和財產安全的虛假違法廣告，加大執法力度，壓實互聯網平臺主體責任，著力祛除互聯網廣告市場“頑疾”。要以《廣告法》《電子商務法》《網絡安全法》《互聯網廣告管理暫行辦法》等法律法規為依據，切實做到有法必依、執法必嚴、違法必究。對違法情節嚴重的案件，上級機關要掛牌督辦，不得以行政約談代替行政處罰，不得以行政處罰代替刑事處罰。要主動適應移動客戶端、新媒體賬戶等互聯網廣告快速發展新的形勢需要，創新監測方式，提升互聯網廣告監測能力，為深入開展互聯網廣告整治提供有力支撐。要充分發揮整治虛假違法廣告聯席會議機制作用，加強部門間的信息共享、數據交換和執法聯動，開展聯合約談、聯合查處、聯合懲戒，形成“行政執法、行業自律、輿論監督、群眾參與”的網絡廣告監管新格局。

（二）加大網絡廣告行業自律力度

網絡廣告監管是一個龐大而復雜的工程，在不斷轉變政府職能，創新行政監管方式和手段的同時，要著力推進網絡廣告行業自律的規范化。2007年6月13日，中國廣告協會互動網絡委員會（以下簡稱互動網絡委員會）正式成立，通過并簽署了《中國互動網絡廣告行業自律守則》，這是我國互聯網廣告界第一部自律守則，旨在促進廣告行業的自我約束，維護廣告市場的秩序和互聯網用戶的合法權益，促進我國互聯網廣告行業健康和諧發展。對違反守則、逾期未予整改、情節嚴重的網絡廣告，互動網絡委員會將通過新聞媒體向社會披露，以保證網絡廣告穩定良性發展。未來，應進一步發揮互動網絡委員會的自律作用，督促網絡廣告主嚴格遵守各類廣告法律、法規和行業自律守則的要求，正確引導大眾消費，尊重婦女，關注兒童身心健康，維護網絡用戶的正當權益，通過公平的方式開展競爭，尊重他人的勞動及知識產權，不設計、制作在商品和服務的功能、承諾等方面使人誤解的廣告;督促網絡廣告經營者和發布者認真履行廣告的審查義務，在提供軟件安裝服務時應明確提示用戶并經用戶許可，杜絕惡意廣告彈出、惡意捆綁、竊取用戶信息等現象發生。

（三）強化社會組織的監督功能

筆者認為，網絡廣告的社會監督應分為三個層次，即網絡廣告受眾的全方位監督、廣告社會監督組織的中樞保障、新聞傳媒曝光。首先，每一位廣告受眾的性別、年齡、興趣、愛好各不相同，對網絡廣告的要求也不盡一致，有的要求內容真實，有的要求蘊含深厚，有的要求風格樸實，這許許多多的各不相同和不盡一致便構成了廣告受眾對網絡廣告的全方位監督，任何違法、虛假的成分都逃脫不了廣告受眾“雪亮”的眼睛。其次，網絡廣告社會監督組織上接新聞傳媒，下連廣告受眾，不僅要積極宣傳并動員一切可以動員的力量對網絡廣告進行全方位監督，還要及時將廣告受眾舉報與投訴的網絡虛假、違法廣告向新聞傳媒進行通報。最后，新聞傳媒曝光。廣告受眾舉報與投訴的網絡虛假、違法廣告經由網絡廣告社會監督組織發布給新聞傳媒，然后由新聞傳媒對其進行曝光，借助社會輿論的力量防止網絡虛假、違法廣告進一步蔓延。

【參考文獻】

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[3]上海公布2020年第一批虛假違法廣告典型案例 永和豆漿被罰30萬[EB/OL].搜狐網，https：//www.sohu.com/a/379789978_115362.

[4]黃河，江凡，王芳菲.中國網絡廣告十七年（1997-2014）[M].北京：中國傳媒大學出版社，2014.

[5]張元.網絡虛擬社會的現代性困境與治理路徑研究[J].長白學刊，2017，（5）.

[6]2020年中國網絡廣告市場規模分析及預測[圖][EB/OL].中國產業信息網，http：//www.chyxx.com/industry/202002/838425.html.

[7]一批虛假違法互聯網廣告典型案例曝光[EB/OL].搜狐網，https：//www.sohu.com/a/327972330_99916761.

[8]上海查處首例網絡直播違法廣告案件 這些低俗廣告語撞槍口啦！[EB/OL].新浪網，http：//news.sina.com.cn/o/2019-01-21/doc-ihrfqziz9670498.shtml.

[9]一山難容二虎！因為廣告，這兩家二手車電商又打起來了！[EB/OL].網易網，https：//dy.163.com/article/DSVLS6140527A6DV.html.

[10]網絡定向廣告是否會侵害我們的隱私？[EB/OL].搜狐網，https：//www.sohu.com/a/314180363_100121216.

（責任編輯：劉亞峰）

Abstract：In the era of big data，with the vigorous development of online advertising，problems such as falsehood，vulgarity and invasion of privacy have gradually become prominent.Therefore，it is imperative to innovate the supervision system of online advertising.This paper interprets the connotation，characteristics and principles of online advertising supervision，and analyzes the regulatory subject，regulatory object，rule system，network environment and other elements of online advertising.On this basis，it explores the path of constructing the network advertising supervision system from the aspects of government led，industry self-discipline，social supervision，and technology upgrading，so as to improve the supervision ability of online advertising in China Power to help.

Key words：network economy;network advertisement;network advertisement supervision;network environment