從“粗放式”到“精細(xì)化”：北京市朝陽(yáng)區(qū)城市環(huán)境治理機(jī)制之創(chuàng)新

摘 ? ? ?要：城市環(huán)境是人們追求美好生活的空間與物質(zhì)載體，加強(qiáng)城市環(huán)境治理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。在我國(guó)，粗放式管理在實(shí)踐中發(fā)揮過(guò)重要作用，但隨著內(nèi)外部要素的變化與耦合，城市環(huán)境治理機(jī)制漸次實(shí)現(xiàn)了由粗放式管理向精細(xì)化治理嬗變。本文以北京市朝陽(yáng)區(qū)環(huán)境治理實(shí)踐進(jìn)行分析，以“思想（動(dòng)員）——行動(dòng)——保障”三個(gè)維度呈現(xiàn)精細(xì)化治理的基本框架，并從治理價(jià)值取向、結(jié)構(gòu)、方式、手段和運(yùn)行機(jī)制五個(gè)方面提出具體路徑。

關(guān) ?鍵 ?詞：粗放式管理;精細(xì)化治理;機(jī)制創(chuàng)新;城市環(huán)境

中圖分類(lèi)號(hào)：D035 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2020）11-0086-09

收稿日期：2020-08-02

作者簡(jiǎn)介：程廣鑫（1988—），男，山東德州人，中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)樾姓母锢碚撆c實(shí)踐。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“新時(shí)代深化機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：18CGL034。

城市環(huán)境是人人都能感受到的公共產(chǎn)品，但城市環(huán)境的具體指向，學(xué)界并未給出統(tǒng)一答案。筆者借鑒其他學(xué)者現(xiàn)有研究成果，并在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上認(rèn)為，廣義的城市環(huán)境指自然空間中的生態(tài)環(huán)境與物理空間中的市容市貌及其秩序環(huán)境，但由于自然空間與物理空間的環(huán)境治理在主體與層級(jí)、制度與結(jié)構(gòu)、方式與方法等方面不盡相同，本文將城市環(huán)境治理的意涵限定在狹義范疇，即對(duì)物理空間范圍內(nèi)的市容市貌及其秩序環(huán)境的治理。從歷史的視野看，城市環(huán)境治理機(jī)制總體呈現(xiàn)出“粗放式管理”向“精細(xì)化治理”跨越式升級(jí)的趨向，這不只是概念的轉(zhuǎn)換，也是政府在環(huán)境治理機(jī)制上的調(diào)整。

一、粗放式管理的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)

（一）粗放式管理的現(xiàn)實(shí)選擇

自1972年聯(lián)合國(guó)人類(lèi)環(huán)境會(huì)議提出“環(huán)境保護(hù)”的概念后，各國(guó)政府普遍承擔(dān)起環(huán)境保護(hù)的職責(zé)。從各國(guó)的治理實(shí)踐中不難發(fā)現(xiàn)，政府在環(huán)境治理中起著重要作用，甚至說(shuō)一直主導(dǎo)著整個(gè)治理過(guò)程。[1]在我國(guó)，政府作為單一治理主體在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的環(huán)境治理中發(fā)揮過(guò)重要作用且取得了明顯成效，但粗放式管理是時(shí)代的產(chǎn)物：

第一，粗放式管理是“退而求其次”的選擇。一方面，公眾并未意識(shí)到參與環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。公眾以往的認(rèn)知邏輯是，“改善后的環(huán)境”是一種公共產(chǎn)品，難以界定產(chǎn)權(quán)，外部性強(qiáng)，個(gè)體的付出極易被他人“搭便車(chē)”。這種邏輯思維很難驅(qū)動(dòng)個(gè)體自發(fā)參與環(huán)境保護(hù)。另一方面，法律制度與科學(xué)技術(shù)給予的支撐不足以推動(dòng)精細(xì)化治理。具體表現(xiàn)為：有關(guān)環(huán)境保護(hù)的制度規(guī)范不夠詳盡、留白較多，助長(zhǎng)了現(xiàn)實(shí)治理中隨意性、投機(jī)性、策略性、選擇性行為;數(shù)據(jù)收集、儲(chǔ)存、挖掘、處理、傳輸、共享技術(shù)滯后，不足以支撐數(shù)據(jù)在縱向?qū)蛹?jí)與橫向部門(mén)之間流動(dòng)，部門(mén)之間難以協(xié)同治理、綜合施策。

第二，粗放式管理是各級(jí)政府為趨利避害作出的選擇。我國(guó)1978年《憲法》和1989年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)境保護(hù)法》）明確規(guī)定了政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。官員晉升激勵(lì)的行政生態(tài)環(huán)境[2]將環(huán)境治理成效轉(zhuǎn)化為可量化的指標(biāo)納入政府績(jī)效考核，而完成上級(jí)分解與下達(dá)的治理任務(wù)成為下級(jí)獲得上級(jí)肯定乃至?xí)x升的強(qiáng)激勵(lì)變量?？己恕x升及利益驅(qū)動(dòng)使各級(jí)政府環(huán)保主責(zé)部門(mén)選擇“粗放式、運(yùn)動(dòng)式、快餐式、一刀切式”的治理機(jī)制，立竿見(jiàn)影、成效顯著成為官員晉升激勵(lì)的選擇。

（二）粗放式管理的現(xiàn)實(shí)困境

隨著社會(huì)力量崛起、社會(huì)階層分化及利益訴求多元化，政府作為單一治理主體存在一定的弊端。一是粗放式管理著眼于解決短期問(wèn)題，對(duì)環(huán)境治理的預(yù)防、規(guī)劃、前瞻不足。美國(guó)社會(huì)學(xué)家、組織理論學(xué)者詹姆斯·湯普森認(rèn)為，“廣泛存在于行政過(guò)程的局限性是對(duì)確定的偏愛(ài)，偏好短期而非長(zhǎng)期考慮，偏好先例而非創(chuàng)新”。[3]二是粗放式管理側(cè)重于關(guān)注表面而忽視內(nèi)在本質(zhì)問(wèn)題，采用的治理手段、方式、方法較為簡(jiǎn)單，不能從整體與系統(tǒng)的角度綜合施策。由于治理成效難以固化且極易反彈，導(dǎo)致產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題會(huì)無(wú)休止增加治理成本。三是法律制度不健全，環(huán)境治理缺少制度引導(dǎo)而失范，衍生出“拍腦子”決策、尋租、不作為、亂作為等現(xiàn)象。四是自上而下進(jìn)行的粗放式管理更多體現(xiàn)“長(zhǎng)官意志”而忽視了吸納民意。公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的意見(jiàn)、看法、建議難以被采納，公眾參與成為難以到達(dá)的“最后一公里”。

二、精細(xì)化治理的生成邏輯

精細(xì)化治理源于科學(xué)管理理論，是20世紀(jì)50年代日本企業(yè)管理提出的概念，旨在改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、推動(dòng)流程再造、降低生產(chǎn)投入。[4]之后，精細(xì)化治理的理念被植入科層體制，為破解科層管理式微提供了啟示。[5]當(dāng)前，精細(xì)化治理已廣泛應(yīng)用于社會(huì)治理領(lǐng)域，城市環(huán)境精細(xì)化治理應(yīng)運(yùn)而生。城市環(huán)境作為人們追求美好生活的現(xiàn)實(shí)空間和物質(zhì)載體，僅僅以政府為主體加以管理難以滿(mǎn)足人們對(duì)高質(zhì)量、多元化、差異化的需求。對(duì)此有學(xué)者認(rèn)為，“城市治理有以政府為中心、以市場(chǎng)為中心和以使用者為中心三種典型模式”，[6]城市環(huán)境精細(xì)化治理是對(duì)三種模式的有機(jī)結(jié)合，突破了以往單中心、等級(jí)化、低效率的治理框架。實(shí)際上，精細(xì)化治理的形成是多重因素耦合的結(jié)果。

（一）基礎(chǔ)要素：政府職能從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變

管理與服務(wù)是政府的兩項(xiàng)基本職能，但這兩項(xiàng)職能的大小及強(qiáng)弱關(guān)系并不是恒定的，往往根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化進(jìn)行調(diào)適。自2005年提出建設(shè)“服務(wù)型政府”后，政府通過(guò)轉(zhuǎn)移、下放、整合、加強(qiáng)四種方式促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，[7]推動(dòng)“管理型政府”向“服務(wù)型政府”邁進(jìn)，政府由原來(lái)的監(jiān)督者和管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者和引領(lǐng)者。服務(wù)型政府體現(xiàn)了以人民為中心的治理導(dǎo)向，其建設(shè)必須圍繞公眾對(duì)環(huán)境治理的要求和期待展開(kāi)。如當(dāng)前人們對(duì)城市環(huán)境在治理和范圍上的要求，不僅包含環(huán)境衛(wèi)生，還包含城市規(guī)劃、交通秩序、公共設(shè)施、安全穩(wěn)定等，對(duì)城市環(huán)境的需求范圍愈加廣泛;再如人們難以接受噪聲污染、施工揚(yáng)塵、餐飲油煙、露天燒烤、占道經(jīng)營(yíng)、違法亂停、私搭亂建等現(xiàn)象，對(duì)環(huán)境應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)要求越來(lái)越高。由此城市環(huán)境精細(xì)化治理逐漸成為政府的選擇。

（二）關(guān)鍵要素：進(jìn)一步明確政府的權(quán)轄與事轄邊界

1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和所屬各部門(mén)、地方各級(jí)人民政府必須切實(shí)做好環(huán)境保護(hù)工作”。1989年《環(huán)境保護(hù)法》第七條、第十六條、第二十條進(jìn)一步規(guī)定了各級(jí)政府環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。但這些法條基本上是原則性的，制度設(shè)計(jì)不夠具體細(xì)化。2014年《環(huán)境保護(hù)法》的修訂，“落實(shí)并強(qiáng)化政府環(huán)境責(zé)任”成為了這次修訂的主要議題。[8]修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)一步明確了政府在環(huán)境治理中的權(quán)轄與事轄范圍。這次修訂將原法律中規(guī)定的“地方各級(jí)政府應(yīng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”從第三章第十六條調(diào)整為第一章“總則”的第六條，以凸顯其重要性。不僅如此，在法條的增量上也有很大變化，有關(guān)政府環(huán)境保護(hù)的法條由原法的12條增加至27條，涉及到環(huán)境保護(hù)的各個(gè)方面。需要明確的是，原《環(huán)境保護(hù)法》過(guò)于注重管理權(quán)力而忽略責(zé)任追究，導(dǎo)致監(jiān)督考核乏力，此次《環(huán)境保護(hù)法》的修訂強(qiáng)化了地方政府在環(huán)境治理的主體責(zé)任，補(bǔ)齊了地方政府環(huán)保責(zé)任虛化的短板，可謂“史上最嚴(yán)”的《環(huán)境保護(hù)法》。

（三）補(bǔ)充要素：公眾參與促進(jìn)了政社互動(dòng)

目前，公眾以個(gè)體或社會(huì)組織的形式參與環(huán)境保護(hù)等公益活動(dòng)，日益成為城市環(huán)境治理中的重要參與力量。一方面，有關(guān)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)組織、社團(tuán)、協(xié)會(huì)不斷壯大，助推社會(huì)治理重心下移。2013年以來(lái)，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織注冊(cè)門(mén)檻降低，社會(huì)組織得以蓬勃發(fā)展。[9]據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年底，全國(guó)依法登記的社會(huì)組織81.6萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體36.6萬(wàn)個(gè)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)44.3萬(wàn)個(gè)、基金會(huì)7027個(gè)，環(huán)境保護(hù)類(lèi)社會(huì)組織也實(shí)現(xiàn)了“從無(wú)到有、從少到多、從單一到多元、從數(shù)量到質(zhì)量”的演變，[10]其調(diào)節(jié)輔助作用在環(huán)境治理中日益顯現(xiàn)。另一方面，社區(qū)力量趨于成熟，為社區(qū)居民表達(dá)個(gè)人意愿、暢所欲言提供了基礎(chǔ)性平臺(tái)。社會(huì)組織、社團(tuán)、協(xié)會(huì)及社區(qū)，其本質(zhì)是一群擁有共同價(jià)值觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、行為規(guī)范、語(yǔ)言表達(dá)的公眾為了“共意”而集合成的“次級(jí)共同體”，[11]這與德國(guó)社會(huì)學(xué)家費(fèi)迪南德·騰尼斯提出的依托血緣、地緣等建立的“共同體”是不同的?！按渭?jí)共同體”對(duì)私人生活領(lǐng)域中形成的共鳴問(wèn)題加以感受、選擇、濃縮，經(jīng)過(guò)放大后進(jìn)入公共領(lǐng)域，以影響政府決策或公共選擇，彌補(bǔ)自上而下決策模式存在的弊端。日益壯大的社會(huì)力量為環(huán)境治理從“單向管理”向“雙向互促”的轉(zhuǎn)變提供了條件。

（四）保障要素：大數(shù)據(jù)助力“模糊”向“精確”升級(jí)

在從“總體支配”轉(zhuǎn)向“技術(shù)治理”改革過(guò)程中，大數(shù)據(jù)為政府縱向?qū)蛹?jí)和橫向部門(mén)之間的互聯(lián)互通提供了保障。互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)呈幾何級(jí)發(fā)展，特別是深度學(xué)習(xí)算法、計(jì)算能力和大數(shù)據(jù)之間互促互融，使得大數(shù)據(jù)逐漸從“專(zhuān)用技術(shù)”演變?yōu)椤巴ㄓ眉夹g(shù)”，打破了條塊之間、部門(mén)之間、區(qū)域之間的信息壁壘，推動(dòng)全方面、多領(lǐng)域數(shù)據(jù)共享。有學(xué)者認(rèn)為，大數(shù)據(jù)將掀起“一場(chǎng)國(guó)家治理革命”——提升治理效率、重構(gòu)治理模式、破解治理難題。[12]大數(shù)據(jù)在城市環(huán)境治理中的運(yùn)用已取得明顯突破，比如環(huán)保部門(mén)采用衛(wèi)星遙感器、聲學(xué)傳感器、化學(xué)傳感器等技術(shù)設(shè)備，監(jiān)測(cè)并收集有關(guān)建筑垃圾、堆物堆料、交通擁堵、道路揚(yáng)塵等數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)具有Volume（大量）、Variety（多樣）、Velocity（高速）、Value（價(jià)值）的特征，[13]以此為依據(jù)建立的數(shù)據(jù)模型能夠大幅提高實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)與趨勢(shì)預(yù)測(cè)的精準(zhǔn)性。

三、城市環(huán)境精細(xì)化治理機(jī)制創(chuàng)新實(shí)踐：北京市朝陽(yáng)區(qū)

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”，這是要求城市環(huán)境治理從思想到行動(dòng)、從外觀到內(nèi)里、從供給到需求都講求精細(xì)化。北京市朝陽(yáng)區(qū)環(huán)境治理緊緊圍繞習(xí)近平總書(shū)記對(duì)城市管理的總要求，聚焦“大尺度生態(tài)環(huán)境建設(shè)示范區(qū)、高水平城市綜合改革先行區(qū)”的功能定位，[14]依托政策、區(qū)位、平臺(tái)，集聚資源、人才、技術(shù)，對(duì)標(biāo)國(guó)際一流城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，改變傳統(tǒng)、靜態(tài)、簡(jiǎn)單、線(xiàn)性的治理方式，合理安排跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨領(lǐng)域的工作任務(wù)，扎實(shí)推進(jìn)環(huán)境精細(xì)化治理。

（一）黨建引領(lǐng)

“街巷吹哨、部門(mén)報(bào)到”工作機(jī)制，其實(shí)質(zhì)是下級(jí)街巷就綜合執(zhí)法、重點(diǎn)工作、應(yīng)急處置問(wèn)題吹哨，[15]上級(jí)部門(mén)30分鐘內(nèi)緊急報(bào)到的工作機(jī)制。黨建引領(lǐng)緊緊抓住黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理的主線(xiàn)，整合條塊資源，形成上下級(jí)聯(lián)合執(zhí)法的工作機(jī)制。朝陽(yáng)區(qū)麥子店街道依據(jù)自身實(shí)際，因地制宜，創(chuàng)新原有“街巷吹哨、部門(mén)報(bào)到”工作機(jī)制和方式方法，融合“黨政群共商共治”治理模式，探索形成 “四問(wèn)三商兩把哨”的工作格局。通過(guò)“四問(wèn)”——問(wèn)需、問(wèn)計(jì)、問(wèn)效、問(wèn)責(zé)，廣泛征民意、集民智;通過(guò)“三商”——在街道、社區(qū)和社會(huì)單位層面議事協(xié)商，實(shí)現(xiàn)資源整合和下沉，吸納更多主體參與共商共治;通過(guò)“兩把哨”——堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，充分運(yùn)用街道工委和社區(qū)黨委“兩把哨”，探索“街道社區(qū)吹哨、社會(huì)單位報(bào)到”和“黨委吹哨、全體報(bào)到”模式。黨建引領(lǐng)下的“四問(wèn)三商兩把哨”的治理模式充分發(fā)揮了黨在統(tǒng)籌行政資源和社會(huì)資源方面的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)，彌合屬地與執(zhí)法部門(mén)之間的斷層，克服部門(mén)協(xié)調(diào)不力、推進(jìn)不暢的障礙。

（二）街鄉(xiāng)賦權(quán)

朝陽(yáng)區(qū)潘家園街道有12個(gè)社區(qū)、98個(gè)居民小區(qū)，區(qū)域總?cè)丝谶_(dá)15萬(wàn)人①。實(shí)施精細(xì)化治理前，街道辦每月會(huì)接到1000余起環(huán)境問(wèn)題投訴，包括堆物堆料、無(wú)主垃圾、小廣告等。2018年11月，區(qū)政府賦權(quán)街道辦成立城市管理指揮中心，統(tǒng)合城建、信訪(fǎng)、網(wǎng)格辦等實(shí)體化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享、力量統(tǒng)調(diào)。城市管理指揮中心最大的特點(diǎn)為：一是管理層級(jí)減少，建立了快速處理機(jī)制。城管隊(duì)、綠化隊(duì)、物業(yè)公司、社區(qū)、志愿者都可由指揮中心調(diào)度，實(shí)現(xiàn)問(wèn)題直報(bào)、過(guò)程直播、結(jié)果直達(dá)，避免了不必要的分流、上報(bào)、派轉(zhuǎn)，投訴處理周期由原來(lái)的3天縮短為2個(gè)小時(shí)。二是賦權(quán)下沉增效，統(tǒng)一接訴與工作平臺(tái)。對(duì)普通市民來(lái)說(shuō)，難以厘清網(wǎng)格員、小巷管家、街巷長(zhǎng)、協(xié)管員之間的職責(zé)分工，遇到環(huán)境問(wèn)題時(shí)不知向誰(shuí)投訴，成立管理指揮中心則避免了這一問(wèn)題，因?yàn)楣芾碇笓]中心執(zhí)掌轄區(qū)所有環(huán)境事務(wù)。

（三）社會(huì)增能

2015年4月，朝陽(yáng)區(qū)雙井街道社會(huì)動(dòng)員中心正式成立，具體工作由民和社會(huì)工作事務(wù)所承接。社會(huì)動(dòng)員中心是一個(gè)集“一網(wǎng)五中心”于一體的綜合性平臺(tái)②，承接多項(xiàng)街道辦事處之前負(fù)有家綜服務(wù)、公益環(huán)保等職能。該中心自成立以來(lái)開(kāi)展了一系列環(huán)保行動(dòng)，如整治拆墻打洞的底商、“共建綠立方”綠植培訓(xùn)、綠色環(huán)保出行等，營(yíng)造了“共建共治共享”的治理格局。該中心實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)結(jié)合：一是線(xiàn)上活動(dòng)與線(xiàn)下活動(dòng)結(jié)合。線(xiàn)上活動(dòng)依托“雙井13社區(qū)”展開(kāi)③，線(xiàn)下活動(dòng)則由其他中心推進(jìn)，線(xiàn)上線(xiàn)下活動(dòng)同頻共振、有效銜接、壓茬推進(jìn)。二是行政化動(dòng)員與社會(huì)化動(dòng)員結(jié)合。雙井街道改變以往單一的行政動(dòng)員模式，依托社會(huì)動(dòng)員中心塑造文化與情感認(rèn)同體系，打造縱橫交錯(cuò)、立體多維的“行政動(dòng)員+社會(huì)動(dòng)員”模式，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)居民、志愿者、媒介、社會(huì)組織參與環(huán)境治理的積極性，促進(jìn)社區(qū)精細(xì)化治理的升級(jí)。

（四）智能建設(shè)

2017年，朝陽(yáng)區(qū)孫河地區(qū)創(chuàng)新環(huán)境治理機(jī)制，搭建智能感知城市運(yùn)行平臺(tái)，深度整合全域數(shù)據(jù)，為線(xiàn)上線(xiàn)下實(shí)時(shí)溝通、信息共享、全程跟蹤、聯(lián)動(dòng)指揮、應(yīng)急處置、輔助決策提供了載體。智能感知運(yùn)行平臺(tái)的成功搭建源于：一是搭建“一庫(kù)七模塊”平臺(tái)框架?！耙粠?kù)”即數(shù)據(jù)庫(kù)，運(yùn)用GIS、遙感、虛擬現(xiàn)實(shí)等技術(shù)構(gòu)建一張2.5維全域地圖，整合人、地、事、物、組織等數(shù)據(jù)并形成關(guān)聯(lián)，與地理信息深度融合，仿真建模。“七模塊”即設(shè)置“黨建引領(lǐng)、視頻巡控、大氣治理、環(huán)境網(wǎng)格、工地管理、街巷長(zhǎng)、河長(zhǎng)”七個(gè)應(yīng)用模塊，便于統(tǒng)籌調(diào)度。二是開(kāi)發(fā)終端應(yīng)用程序。開(kāi)發(fā)“一線(xiàn)助手”“黨員e家”等手機(jī)終端應(yīng)用程序，將“吹哨報(bào)到”機(jī)制延伸至廣大黨員、機(jī)關(guān)干部、社工、網(wǎng)格員、志愿者。三是引入新型感知技術(shù)。在現(xiàn)有視頻監(jiān)控系統(tǒng)上引入人臉識(shí)別和視頻結(jié)構(gòu)化技術(shù)，應(yīng)用于解決環(huán)境問(wèn)題，如堆物堆料、占用消防通道、重點(diǎn)人實(shí)時(shí)報(bào)警等，實(shí)現(xiàn)智能感知、身份識(shí)別、精準(zhǔn)定位、自動(dòng)預(yù)警、自動(dòng)出單①。

（五）問(wèn)題歸責(zé)

2015年，朝陽(yáng)區(qū)東風(fēng)地區(qū)積極響應(yīng)城市環(huán)境精細(xì)化治理的要求，通過(guò)入戶(hù)宣傳、實(shí)地勘察、劃定范圍、確認(rèn)簽字等在“門(mén)前三包”基礎(chǔ)上推行“門(mén)前六包”責(zé)任制?！伴T(mén)前六包”責(zé)任制明確社會(huì)單位、門(mén)店商戶(hù)、社區(qū)居民在衛(wèi)生、整潔、綠化、設(shè)施、秩序、安全六個(gè)方面的責(zé)任，以簽訂“六包責(zé)任書(shū)”的方式建立獎(jiǎng)懲辦法和追責(zé)機(jī)制，營(yíng)造出單位負(fù)責(zé)、政府監(jiān)管、社區(qū)巡查、群眾監(jiān)督、社會(huì)協(xié)同、全民參與的良好局面。如朝陽(yáng)區(qū)主推“一把掃帚掃到底”的作業(yè)模式，徹底改變了道路工作的“多頭管理”局面。所謂“多頭管理”，意指一條道路由多家單位共同負(fù)責(zé)，城管委負(fù)責(zé)路面清掃、園林綠化局負(fù)責(zé)綠地養(yǎng)護(hù)、水務(wù)局負(fù)責(zé)河道清理、市政局負(fù)責(zé)下水道工程、街道負(fù)責(zé)督查門(mén)前責(zé)任制?！岸囝^管理”體系因作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不一致、作業(yè)時(shí)間不同步而相互排斥，因責(zé)任區(qū)界線(xiàn)模糊而推諉扯皮。推行“一把掃帚掃到底”模式后，每個(gè)區(qū)段只由一家單位負(fù)責(zé)，有效避免了因標(biāo)準(zhǔn)差異與責(zé)任模糊而衍生出的矛盾。

從治理的實(shí)際效果看，“散亂污”企業(yè)、“臟亂差”背街小巷、空中“蜘蛛網(wǎng)”“馬路拉鏈”不復(fù)存在，生態(tài)建設(shè)、城市景觀、人居環(huán)境得到明顯改善，這與環(huán)境治理機(jī)制創(chuàng)新密不可分。歸納而言，朝陽(yáng)區(qū)城市環(huán)境治理機(jī)制主要體現(xiàn)在“思想（動(dòng)員）——行動(dòng)——保障”三個(gè)方面（見(jiàn)表1）：思想（動(dòng)員）方面，由黨建引領(lǐng)，發(fā)揮黨在統(tǒng)籌調(diào)動(dòng)資源方面的政治和組織優(yōu)勢(shì)。行動(dòng)方面，由街鄉(xiāng)一級(jí)將權(quán)力賦予或下沉到社區(qū)以實(shí)現(xiàn)“街鄉(xiāng)賦權(quán)”，同時(shí)，調(diào)動(dòng)政府以外的社會(huì)力量參與環(huán)境精細(xì)化治理以實(shí)現(xiàn)“社會(huì)增能”。保障方面，充分體現(xiàn)大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)在城市環(huán)境治理中的價(jià)值以體現(xiàn)“智能建設(shè)”;明確責(zé)任，凸顯了責(zé)任倒逼對(duì)工作不折不扣的落實(shí)以體現(xiàn)“問(wèn)題歸責(zé)”。

四、從“粗放式”到“精細(xì)化”：城市環(huán)境治理機(jī)制創(chuàng)新的路徑

“思想（動(dòng)員）——行動(dòng)——保障”三個(gè)維度詮釋了精細(xì)化治理的基本框架，但總體而言較為籠統(tǒng)、不夠具象。為此，筆者依據(jù)“思想（動(dòng)員）——行動(dòng)——保障”的框架分析北京市朝陽(yáng)區(qū)的典型做法（見(jiàn)表2），錨定切入點(diǎn)，勘定主要路徑，旨在為我國(guó)城市環(huán)境精細(xì)化治理提供借鑒。

一是治理價(jià)值取向從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。治理環(huán)境問(wèn)題的立場(chǎng)或態(tài)度即為價(jià)值取向。北京市朝陽(yáng)區(qū)環(huán)境精細(xì)化治理實(shí)踐表明，治理行為中的單向支配和管控邏輯只有按照精細(xì)化治理的要求，才能關(guān)切市民的情感、回應(yīng)大眾的需求。美國(guó)學(xué)者福克斯和米勒提出的“公共能量場(chǎng)”概念與之相似，其主張解構(gòu)傳統(tǒng)“命令——控制”式的官僚制，破除政府絕對(duì)中心的權(quán)威定勢(shì)，營(yíng)造政府和公眾之間平等的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，鼓勵(lì)公眾進(jìn)入公共能量場(chǎng)與其他群體互動(dòng)、爭(zhēng)辯與反駁。[16]政府積極鼓勵(lì)公眾通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、征詢(xún)會(huì)、網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)、意見(jiàn)箱等形式參與城市環(huán)境治理，吸納民意民智，真正站在“用戶(hù)”立場(chǎng)上對(duì)城市環(huán)境進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計(jì)、改造、提升，匹配好公眾需要與城市功能之間的關(guān)系。

二是治理結(jié)構(gòu)從單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變。黨的十九大強(qiáng)調(diào)，要努力塑造“共建共治共享”的社會(huì)治理格局，“共建”是基本要求、“共治”是主要方式、“共享”是目標(biāo)指向。[17]“共建共治共享”強(qiáng)調(diào)不同主體協(xié)同合作以實(shí)現(xiàn)權(quán)利、責(zé)任和利益的動(dòng)態(tài)平衡。環(huán)境治理是一項(xiàng)復(fù)雜的、系統(tǒng)的工程，既涉及綠化衛(wèi)生、水和大氣治理、交通規(guī)劃、地下管線(xiàn)、垃圾處理等原有問(wèn)題，也涉及城市化背景下城鄉(xiāng)接合部由于異質(zhì)、多元、變動(dòng)而衍生出的新問(wèn)題，還涉及環(huán)境與重大安全隱患之間的交叉問(wèn)題。環(huán)境治理面廣、內(nèi)容復(fù)雜、治理體量大，需要黨、政府、社會(huì)、公眾集聚合力，打造治理共同體，[18]就共同面臨的環(huán)境問(wèn)題有效互動(dòng)。

三是治理方式從條塊分散向部門(mén)整合轉(zhuǎn)變。條塊關(guān)系是我國(guó)各級(jí)政府治理的基本結(jié)構(gòu)關(guān)系，“條”具有專(zhuān)業(yè)上的優(yōu)勢(shì)，“塊”則易于發(fā)揮屬地管理的優(yōu)勢(shì)。[19]但“條”與“塊”在治理空間中不協(xié)調(diào)問(wèn)題也比較突出：互相扯皮、推卸責(zé)任，條塊分割及碎片化嚴(yán)重。打造“條塊結(jié)合、以塊為主”的治理體系是克服環(huán)境治理碎片化與無(wú)效低效的關(guān)鍵。這就要求：一要凸顯黨建引領(lǐng)的作用。加強(qiáng)基層組織和社會(huì)組織的黨建工作，推動(dòng)黨組織全覆蓋，對(duì)黨組織進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，切實(shí)發(fā)揮好以黨的思想引領(lǐng)和號(hào)召動(dòng)員的作用。二要對(duì)“塊”進(jìn)行制度化賦權(quán)。明確上級(jí)與下級(jí)的權(quán)責(zé)利邊界，明確各級(jí)政府的“責(zé)任清單”“權(quán)力清單”，以制度化賦權(quán)的方式下沉資源，提升屬地管理權(quán)能。

四是治理手段從數(shù)字化向智能化轉(zhuǎn)變。當(dāng)前環(huán)境治理已進(jìn)入數(shù)字化階段，交通探頭、揚(yáng)塵測(cè)試、火情報(bào)警、人流探測(cè)的使用大大提升了城市環(huán)境治理能力。但總體而言，城市環(huán)境治理的智能化程度不高，應(yīng)借助大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈技術(shù)向智慧化方向轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)對(duì)海量信息的感知、識(shí)別、追蹤、監(jiān)管，以彌合人工管理和數(shù)字管理存在的漏洞。數(shù)字孿生城市（Digital Twin City）是未來(lái)城市全面智能化的表現(xiàn)形式，將形成物理與虛擬之間的映射關(guān)系，[20]可以對(duì)未來(lái)城市規(guī)劃、建設(shè)和使用進(jìn)行模擬仿真，降低環(huán)境治理重大決策失誤率。筆者認(rèn)為，推進(jìn)智能化建設(shè)可借鑒北京市朝陽(yáng)區(qū)孫河地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)：建設(shè)智能平臺(tái)與載體、研發(fā)智能技術(shù)與程序、注重“互聯(lián)網(wǎng)+管理”結(jié)合、促進(jìn)跨部門(mén)全要素?cái)?shù)據(jù)共享。

五是運(yùn)行機(jī)制從問(wèn)責(zé)盲區(qū)向嚴(yán)格追責(zé)轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)實(shí)中很多環(huán)境治理問(wèn)題尚不能明確追責(zé)，原因包括兩個(gè)方面：一方面是政策設(shè)計(jì)覆蓋面不夠，追責(zé)尚有盲區(qū);另一方面是政策規(guī)定交叉面較多，存在問(wèn)題產(chǎn)生空間。從問(wèn)責(zé)盲區(qū)向嚴(yán)格追責(zé)轉(zhuǎn)變要做到：一要建立問(wèn)題臺(tái)賬，厘清場(chǎng)域內(nèi)工作總量，具體包括固有事務(wù)和委任事務(wù)、常規(guī)事務(wù)和突發(fā)事務(wù)、內(nèi)部事務(wù)和外部事物;二要科學(xué)規(guī)劃，完善制度設(shè)計(jì)，彌合存在的制度漏洞，規(guī)避“打擦邊球”“鉆空子”行為;三要層層分解，明確責(zé)任清單，雖然多數(shù)行政任務(wù)能以“自上而下”的目標(biāo)分解方式推進(jìn)，但對(duì)于復(fù)雜性強(qiáng)、難度大、任務(wù)難以分解的工作，應(yīng)引入“自下而上”目標(biāo)責(zé)任制方式;四要實(shí)施內(nèi)外部監(jiān)督，暢通監(jiān)督渠道，加大追責(zé)力度以倒逼落實(shí)責(zé)任。

【參考文獻(xiàn)】

[1]朱艷麗.論環(huán)境治理中的政府責(zé)任[J].西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017，（3）：51-56.

[2]酈水清，陳科霖，田傳浩.中國(guó)的地方官員何以晉升：激勵(lì)與選擇[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017，（3）：4-17+125.

[3]（美）詹姆斯·湯普森.行動(dòng)中的組織—行政理念理論的社會(huì)科學(xué)基礎(chǔ)[M].敬乂嘉譯.上海：世紀(jì)出版集團(tuán)，2007：178.

[4]王陽(yáng).從“精細(xì)化管理”到“精準(zhǔn)化治理”—以上海市社會(huì)治理改革方案為例[J].新視野，2016，（1）：54-60.

[5]黃俊堯.“精細(xì)化”導(dǎo)向的城市基層治理創(chuàng)新—國(guó)家“趨近”社會(huì)的實(shí)踐與邏輯[J].浙江學(xué)刊，2019，（1）：166-170.

[6]De Claudio M，Matthew C.Dimensions and models of contemporary public space management in England[J].Journal of Environmental Planning and Management，2009（1）：111-129.

[7]石亞軍.2013政府改革劍亮何處[J].中國(guó)法律，2013，（2）：2-5+54-59.

[8]閆勝利.我國(guó)政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的發(fā)展與完善[J].社會(huì)科學(xué)家，2018，（6）：105-111.

[9]王興彬.社會(huì)組織改革發(fā)展邁入新時(shí)代[N].中國(guó)社會(huì)報(bào)，2019-04-01.

[10]楊博文，周斌，羅菊.系統(tǒng)理論視角下創(chuàng)新社會(huì)治理的機(jī)理分析與政社關(guān)系轉(zhuǎn)變[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版） ，2017，（4）：192-196.

[11]尹彥.次級(jí)共同體對(duì)政治系統(tǒng)的影響及其整合路徑[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2017，（12）：139-144.

[12]馬建堂.大數(shù)據(jù)：大變革、大機(jī)遇[N].光明日?qǐng)?bào)，2015-09-12.

[13]常杪，馮雁，郭培坤，解惠婷，王世汶.環(huán)境大數(shù)據(jù)概念、特征及在環(huán)境管理中的應(yīng)用[J].中國(guó)環(huán)境管理，2015，（6）：26-30.

[14]中國(guó)共產(chǎn)黨北京市委員會(huì)，北京市人民政府.北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）[M].北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2009.

[15]孫柏瑛，張繼穎.解決問(wèn)題驅(qū)動(dòng)的基層政府治理改革邏輯—北京市“吹哨報(bào)到”機(jī)制觀察[J].中國(guó)行政管理，2019，（4）：72-78.

[16]（美）查爾斯·J·?？怂?，休·T·米勒.后現(xiàn)代公共行政話(huà)語(yǔ)指向[M].楚艷紅等譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013：8.

[17]夏錦文.共建共治共享的社會(huì)治理格局：理論構(gòu)建與實(shí)踐探索[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2018，（3）：53-62.

[18]李海峰.跨界水環(huán)境整體性治理的理論選擇與實(shí)踐思考[J].行政與法，2015，（8）：7-13.

[19]周振超.構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制：條塊關(guān)系的視角[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2019，（3）：143-149.

[20]張育雄.數(shù)字化浪潮下城市治理：從精細(xì)化向智能化變遷[J].電信網(wǎng)技術(shù)，2018，（3）：9-11.

（責(zé)任編輯：馬海龍）

Abstract：Urban environment is the space and material carrier for people to pursue a better life.Therefore，it is of great practical significance to strengthen urban environmental governance.Although extensive management has played a role in practice，with the change and coupling of internal and external factors，the urban environmental governance mechanism gradually changes from extensive management to fine governance.Taking the typical practice of environmental governance in Chaoyang District of Beijing as an example， this paper presents the basic framework of fine governance from three dimensions of “ideology（mobilization）—action—Security”，and puts forward specific feasible paths from five entry points of governance value orientation，structure，mode，means and operation mechanism.

Key words：extensive management;fine governance;mechanism innovation;urban environment