論人大常委會專題調研的制度功能

摘 ? ? ?要：專題調研是人大常委會開展監督工作的重要內容。文本規范指明，人大常委會在聽取和審議專項工作報告前可以進行專題調研。實踐中，全國人大常委會和部分地方人大常委會已將專題調研納入其監督工作計劃中，成為人大常委會開展監督工作的重要內容。因此，應進一步規范和完善專題調研制度，使其更好發揮在協助人大常委會開展監督工作中的重要作用。

關 ?鍵 ?詞：人大常委會;專題調研;監督實效

中圖分類號：D630 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2020）11-0095-07

收稿日期：2020-07-07

作者簡介：楊林利（1995—），女，四川成都人，四川大學法學院碩士研究生，研究方向為憲法與行政法學。

基金項目：本文系四川大學法學院“研究闡釋黨的十九屆四中全會精神”專項研究課題“失信聯合懲戒制度的實施現狀及法律規制研究”的階段性成果，項目編號：sculaw20190303。

一、文獻整理

《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱《監督法》）規定人大常委會在聽取和審議專項工作報告前可以進行專題調研①。從2010年開始，全國人大常委會就將專題調研納入到全國人大常委會的年度監督工作計劃中，由全國人大各專門委員會和全國人大常委會的工作機構、辦事機構組織實施。實踐中，部分地方人大常委會也將專題調研納入到各自的監督工作計劃中，組織開展專題調研。如廣州市人大常委會、湖北省人大常委會、寧夏回族自治區人大常委會、上海市人大常委會等都將專題調研納入到人大常委會的年度監督工作計劃，成為地方人大常委會開展監督工作的一項獨立監督內容。如廣州市人大常委會在2018-2019年監督工作計劃中將專題調研作為獨立的第4項監督內容，寧夏回族自治區人大常委會在2018年的監督工作計劃中將專題調研作為獨立的第六項監督內容。江蘇、云南等地的人大常委會在其監督工作計劃中不同程度地提及到專題調研的工作安排①。人大常委會專題調研作為公開面向社會公眾的一項監督，是一個涉及多個監督方式的集合體，也是人大常委會開展監督工作的重要內容。此外，根據全國人大常委會監督工作計劃，在2014-2018年期間，全國人大常委會共安排開展22項專題調研②。從地方上看，在2011-2017年期間，湖北省人大常委會在監督工作計劃中安排開展35項專題調研③。2019年，海南省人大常委會監督工作計劃中安排11項專題調研。

關于人大常委會專題調研的文獻主要集中在以下兩個方面：一是在對人大聽取和審議專項工作報告這項法定監督方式的研究和探討中，附帶討論人大常委會的專題調研，肯定聽取和審議專項工作報告前注重調查研究的積極意義。[1][2]二是在對人大調查權進行探討和研究時，提及到人大常委會的專題調研工作。在人大調查權方面，學術界更關注特定問題調查的監督方式，唯有在探討人大調查權的表現形式時，對這一議題才有所涉及。[3][4]可見，作為人大常委會監督工作中的重要內容，目前學界尚未有專門文章探討專題調研這一制度規范。

通過整理相關文獻發現，人大常委會專題調研主要存下以下問題：一是地方人大常委會對專題調研的監督作用認識不足。根據《監督法》、部分地方的《監督法》實施辦法以及搜索與專題調研有關的文獻發現，專題調研常被稱之為專題調查研究、專項調查研究。在地方人大常委會的監督工作計劃中存在將專題調研與監督調研作為兩個監督內容進行規定的情形。有的地方人大常委會在監督工作計劃中安排專題調研對地方性法規進行立法調研。有的地方人大常委會將專題調研與視察結合在一起，在監督工作計劃中安排專題視察調研。專題調研與視察是兩種調查研究方式，兩者在諸多方面存在不同，而將專題調研與視察結合在一起不加以區分，忽視了專題調研與視察之間的根本區別，從側面反映出對專題調研這項監督工作認識不足的情況。二是部分地方人大常委會對于專題調研存在怠惰。早在2000年，全國人大常委會在其工作報告中就曾提出要提前進行專題調研為聽取和審議專項工作報告作準備。專題調研是人大常委會深入實際進行調查研究的重要監督工作。《監督法》的制定和實施為各級人大常委會開展專題調研活動提供了法律依據。實踐中，部分地方人大常委會積極主動開展專題調研，將專題調研納入到人大常委會的監督工作計劃中成為獨立的一項監督內容，其中部分地區人大常委會也參照全國人大常委會監督工作計劃的安排，將專題調研列為第五項監督內容，但也有部分地區的人大常委會沒有安排過專題調研。三是專題調研安排得不盡合理，影響專題調研的監督效果。實踐中，各地人大常委會都能根據本地實際情況開展專題調研，但從時間上看，同一地方人大常委會每年安排專題調研的數量不盡相同。不同地區之間安排開展專題調研的數量存在較大差異。如有的地區最多一年可以安排十幾項專題調研，而有的地區幾乎從未安排過專題調研。

二、人大常委會專題調研的功能定位

（一）經常性和公開化的監督形式

如前所述，專題調研是各級人大常委會監督工作計劃中的重要內容，全國人大常委會和部分地方人大常委會在具體的實踐中應廣泛開展專題調研。根據近年來全國人大常委會監督工作計劃的安排以及全國人大常委會開展專題調研的具體實踐，全國人大常委會越來越倚重以專題調研的方式開展監督工作。從全國人大常委會年度工作報告的一般結構來看，總結年度工作經驗，統籌部署未來一年工作重點已然形成一種慣例。從2014年開始，每年全國人大常委會在其工作報告中都會對未來一年人大常委會專題調研工作進行部署，對專題調研的安排和部署也都體現在后續公布的全國人大常委會監督工作計劃中。同時，根據全國人大常委會監督工作計劃安排，全國人大常委會安排專題調研的數量也趨于穩定，每年都安排五項專題調研①。至此，通過對近年來全國人大常委會監督工作計劃中專題調研工作的梳理可以發現，全國人大常委會專題調研工作作為一種重要的監督形式已呈現出經常性、公開化等特點。

（二）開展監督工作的重要保障

專題調研本質上是一種調查研究活動，主要規定在《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（以下簡稱《代表法》）和《監督法》中。《代表法》規定的專題調研是人大代表的一種履職活動，而《監督法》規定的人大常委會專題調研則是以監督形式存在的。根據《全國人大組織法》以及《地方組織法》的規定，人大各專門委員會有權就職責范圍內的事項進行調查研究。[5]有學者將全國人大的調查權分為廣義的調查權和狹義的調查權，而廣義的調查權就包括了視察、一般性調查研究和專題調查研究。[6]專題調研本質上作為一種調查研究活動，是人大常委會行使調查權的一種方式。在調查權與監督權的關系上，有學者分析了人大常委會的調查權與監督權、重大問題決定權的關系，認為監督權與調查權不能分離，重大問題的決定權需要調查權輔助。[7]也有學者認為，重大事項決定權與監督權是國家權力機關行使“集合性的國家權力”不可分割的權能內容，如果人大常委會行使重大事項決定權，也就意味著同時行使監督權。[8]如此，根據學界對人大常委會調查權、重大事項決定權和監督權關系的研究和論述，可以推演和解釋出作為廣義調查權行使方式的專題調研在人大常委會行使監督權，開展監督工作所發揮的重要保障和輔助功能。

《監督法》第十條規定，人大常委會在審議專項工作報告前可以進行專題調研。早期的專題調研主要是以輔助聽取和審議專項工作報告的角色存在，全國人大常委會在其工作報告中也曾強調要提前進行專題調研為聽取和審議專項工作報告作準備。[9]但《監督法》第十條只是簡單規定了人大常委會的專題調研，關于什么是專題調研，如何開展專題調研等內容并未予以明確，全國人大常委會也沒有出臺專門的文件對其進行規范。專題調研作為一種圍繞特定主題進行的調查研究活動，人大常委會可以根據其開展工作的需要安排專題調研，如就如何加強縣鄉兩級人大的工作，全國人大常委會就圍繞這個問題開展了為期兩年的專題調研。[10]隨著人大常委會監督工作的不斷改進，如何增強監督實效成為各級人大常委會改進監督工作的迫切需求。實踐中，全國人大常委會圍繞增強監督工作的實效性探索出了一系列措施，其中就包括了專題調研。全國人大常委會根據其監督工作的開展情況，通過不斷調整專題調研主題的方式，加強專題調研與其他監督方式的結合，形成監督合力，增強監督實效。

（三）貫徹和實施中央決策的重要內容

2010年，全國人大常委會首次將專題調研納入到常委會的監督工作計劃中。而此時專題調研的主題就是圍繞中央公共投資計劃而展開的。通過專題調研的形式，選擇重點課題，深入實際調查研究部分重大公共投資項目實施情況，這對于審議國務院的相關工作報告提供了可靠的信息和資料來源。值得注意的是，全國人大常委會每年都安排專題調研，圍繞中央重大決策實施的調研報告交由全國人大常委會進行審議。根據《全國人大常委會公報》的記載，在2000-2018年期間，全國人大常委會審議的專題調研報告幾乎都是圍繞中央重大決策的實施而研究制作的①。雖然人大常委會在實踐中采取了專題調研與專項工作報告、專題詢問以及執法檢查相結合的方式開展監督工作，但人大常委會專題調研最多的是圍繞中央重大決策的貫徹和實施進行。

三、人大常委會專題調研制度的監督實效

增強監督實效改進人大監督工作所秉持的重要理念。按照時間的發展順序，人大常委會行使監督權可以分為事前、事中以及事后階段。事前階段主要是一個準備階段，也是掌握情況的階段。如開展專題詢問前對有關問題的調查研究和了解及在執法檢查之前的調研等。事中階段主要包括聽取和審議相關的工作報告，開展專題詢問，發表意見和建議，作出審議決定和決議交由被監督對象執行和改正等。而事后階段主要是對相關建議、意見、決定和決議的貫徹執行情況進行跟蹤監督，督促有關方面貫徹和落實。三個階段環環相扣，緊密聯系，缺一不可。如果沒有后續的跟蹤監督，容易導致監督變成“走過場”，整個監督流程的實效性就會大打折扣。同樣，不提前做好調查研究的準備，就提不出有針對性的審議意見和合理的處理措施，容易導致監督缺乏實效性和針對性。

根據監督權行使的三個階段，專題調研增強人大常委會監督實效的方式和途徑主要體現在以下幾個方面：一是專題調研與專項工作報告。根據《監督法》第九條的規定，專項工作報告的議題來源包括人大常委會在調查研究中存在的問題以及人大常委會組成人員集中提出的問題。專題調研在本質上是一種調查研究方式，人大常委會通過專題調研能夠結合實際發現存在的問題并明確專項工作報告的監督重點，確定專項工作報告的議題。在人大常委會的七種監督方式中，人大常委會開展的大部分監督工作都是以聽取相關工作報告的形式展開①。通過聽取工作報告，對被監督對象的工作報告進行審議并發表審議意見，作出決定和決議交由被監督對象去執行，整個過程就像一種“書面”監督的方式。在這種監督情形下，做好調查研究是提出高質量審議意見的必要前提。根據《監督法》第十條的規定，專題調研并不是聽取和審議專項工作報告前的必經程序，但在聽取和審議專項工作報告前是可以進行專題調研的。通過提前安排專題調研的方式對所要聽取和審議的專項工作進行調查研究，能夠使人大常委會在深入掌握相關信息和情況的基礎上聽取和審議專項工作報告，提高專項工作報告審議意見的科學性和可操作性，增強監督實效。二是專題調研與專題詢問。結合人大常委會的專項工作報告和執法檢查報告提出專題詢問是自2010年以來人大常委會為增強監督實效探索出的一種重要監督方式。進行專題詢問也需要事前掌握相關情況，通過提前安排專題調研的方式能夠明確專題詢問的監督重點，有利于專題詢問主題的選擇。實踐中，專題調研和視察都是人大常委會深入實際了解情況的重要方式，是人大常委會掌握第一手資料的重要途徑。專題調研與視察的區別之一就在于視察側重于了解，而專題調研更側重于了解、研究并提出意見和建議。專題調研對于問題的了解和研究深度應符合專題詢問深入開展的實際需要。因此，要增強監督實效，深入開展專題詢問需要做好專題調研與專題詢問之間的配合。如果將專題調研、專項工作報告、專題詢問以及跟蹤監督結合起來，可以構成一個完整的從專題調研到跟蹤監督，一個緊密相連、無縫對接、行之有效的監督鏈條。同時，人大常委會也可將專題調研作為一種跟蹤監督的方式，在人大常委會聽取和審議專項工作報告、執法檢查報告并結合工作報告進行專題詢問后，采取專題調研的形式跟蹤調研對人大常委會審議意見和建議的貫徹落實情況，發揮專題調研跟蹤監督的作用。三是專題調研與執法檢查。開展執法檢查以及聽取執法檢查報告是人大常委會監督工作計劃中的重要監督內容，是我國《監督法》所規定的一項重要監督方式。根據《監督法》第二十二條的規定，確定對哪些法律的貫徹和實施情況進行執法檢查參照《監督法》第九條規定的途徑，也即是人大常委會在調查研究中發現的問題以及人大常委會組成人員集中提出的問題可以成為執法檢查的重點。根據全國人大常委會和地方人大常委會的監督工作計劃，全國人大常委會幾乎每年都會安排對一些法律的實施情況進行專題調研，地方人大常委會根據本地的實際工作情況選擇對部分地方性法規的實施情況進行專題調研。通過對法律、地方性法規的實施情況進行專題調研能夠與執法檢查的主題選擇產生良性互動。在專題調研的基礎上確定執法檢查的重點能夠使執法檢查符合實際，增強執法檢查的針對性和實效性。對于加強執法檢查工作，人大常委會探索出了以執法檢查反饋制度的方式進行跟蹤監督。專題調研也可以成為一種跟蹤監督，通過將專題調研與執法檢查相結合，跟蹤調研人大常委會的決定和決議的貫徹落實情況，使專題調研與執法檢查形成監督合力。

四、優化人大常委會專題調研的相關思考

積極開展專題調研實踐，加強專題調研與其他監督方式的結合。專題調研是人大常委會開展監督工作的重要內容。筆者認為，現階段應積極開展專題調研的研究和實踐，加強專題調研與其他監督方式的結合，激發專題調研的監督潛力，突出專題調研的監督地位。通過梳理全國人大常委會的監督工作計劃發現，全國人大常委會監督工作計劃中的第六項監督內容在近幾年有所調整。目前，全國人大常委會的第1項、第2項、第3項監督工作比較穩定。作為全國人大常委會的第4項、第5項、第6項監督內容，專題詢問正處于不斷探索和發展的階段，專題調研缺乏研究和總結，而憲法實施監督也是實務界和理論界具有爭議的熱點和難點問題。雖然《監督法》規定了人大常委會的七種監督方式，但這七種監督方式中還有部分監督方式沒有被激活。2018年7月9-10日，十三屆全國人大常委會特別加開第四次會議聚焦藍天保衛戰，栗戰書委員長在閉幕會上講話專門就人大監督的定位和原則、指向和重點、形式和方法，進行了權威闡述，提出“既要綜合運用執法檢查、聽取和審議專項工作報告、專題詢問、計劃和預決算審查監督、備案審查等經常使用的監督形式，又要積極探索運用質詢、特定問題調查等法定監督方式，充分發揮各種監督形式的特點，形成監督合力，增強監督實效。”實踐中，人大常委會的專題調研為人大常委會增強監督實效發揮了重要作用，因此，應根據專題調研的性質和其內在的特點，加強專題調研和質詢等監督方式結合，激發專題調研的監督潛力，突出專題調研的監督地位，增強監督實效。

加強對專題調研的規范和指導，推動專題調研制度化發展。2015年，全國人大常委會發布了專門的文件對專題詢問進行規范。[11]從2018年開始，全國人大常委會進一步發揮專題詢問的作用，將專題詢問的對象擴大到最高人民法院和最高人民檢察院，并對這“兩院”的專項工作報告開展專題詢問，吉林、江蘇、成都等地也相應制定了專題詢問的實施辦法對專題詢問進行規范和指導。如《吉林省人大常委會專題詢問辦法（試行）》就規定了“專題詢問工作應當列入省人大常委會年度工作要點和年度監督工作計劃”，專題詢問“每年至少進行一次”，“省人大常委會其他機構按照職責分工，協助開展專題詢問的相關工作”。目前，專題詢問正處于不斷積累經驗，不斷完善發展的階段，專題詢問工作經驗成熟以后，可通過法定程序將專題詢問上升為國家法律規定。專題調研也可以參照專題詢問的方式，由全國人大常委會出臺專門的文件對專題調研進行規范和指導，形成對專題調研的統一認識，各地再根據本地的實際情況制定相關文件，進一步規范地方人大常委會的專題調研活動。

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[11]劉一鋆.專題詢問和質詢銜接制度的建構研究[J].求索，2017，（6）.

（責任編輯：苗政軍）

Abstract：Special investigation is an important part of the supervision work carried out by the Standing Committee of the National People's Congress.The standard text indicates that the Standing Committee of the National People's Congress can conduct special investigation before hearing and deliberating the special work report.In practice，the Standing Committee of the National People's Congress and some local people's Congress Standing Committees have incorporated special investigation into their supervision work plans，which has become an important part of the supervision work carried out by the Standing Committee of the National People's Congress.Therefore，we should further standardize and improve the special investigation system，so that it can play an important role in assisting the Standing Committee of the National People's Congress to carry out supervision work.

Key words：Standing Committee of the National People's Congress;special investigation;functional orientation;actual effect of supervision