中山市糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃定與保護(hù)的對策建議

陸龍平 梁麗莎 羅亞維

【摘? 要】自2015年國務(wù)院在1號文件中提出“探索建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)，將口糧生產(chǎn)能力落實(shí)到田塊地頭、保障措施落實(shí)到具體項(xiàng)目。”糧食生產(chǎn)功能區(qū)的劃定具有劃時代意義，闡述糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃定過程與保護(hù)中的問題，并提出具體的對策建議，有利于提高糧食綜合生產(chǎn)能力。

【關(guān)鍵詞】糧食生產(chǎn)功能區(qū);保護(hù);對策

引言

糧食生產(chǎn)功能區(qū)的概念是2010年浙江省最先提出并著手實(shí)施。自2015年起，連續(xù)多年來，黨中央國務(wù)院出臺多份關(guān)于糧食生產(chǎn)功能區(qū)的文件，提出需要建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)，確保稻谷、小麥等口糧種植面積基本穩(wěn)定，將功能區(qū)地塊上圖入庫，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化信息化精細(xì)化管理。劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)，是落實(shí)藏糧于地、藏糧于技的重要戰(zhàn)略，確保谷物基本自給、口糧絕對安全;是落實(shí)新時期國家糧食安全戰(zhàn)略的迫切需要;是優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局、發(fā)揮各地比較優(yōu)勢重要部署，也是保護(hù)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境的重大舉措。同時在劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)供給側(cè)機(jī)構(gòu)性改革，優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局，以及完善農(nóng)業(yè)調(diào)控方式，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

糧食安全事關(guān)國家安全，糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃定是中山市為保障糧食生產(chǎn)安全而作出的一項(xiàng)重大決策，也是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一個重要平臺。剖析中山市糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃定與保護(hù)，提出具體的對策建議，具有重要意義。

1.中山市糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃定中存在的問題

農(nóng)田地力條件一般，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度需要加大。通過與最新土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加分析，中山市糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃定范圍內(nèi)水田面積比重為35%，其余地類中水澆地為20%、旱地1%、可調(diào)整地類果園18%、可調(diào)整地類其他園地9%、可調(diào)整地類坑塘水面16%。用作于水稻種植的水澆地僅為20%，占比偏低。近年來，由于城市化的不斷推進(jìn)，對綠化苗木的需求特別巨大，本地區(qū)的農(nóng)業(yè)用地除了用于水產(chǎn)養(yǎng)殖外種植業(yè)用地相當(dāng)有限，為了追求高額回報(bào)，相當(dāng)部分的農(nóng)民把耕地用于綠化苗木的假植用途。即用外來客土，把苗木假植在耕地之上，苗木出售時只帶走苗木和客土，這樣既不會破壞耕作層又不會影響耕地的肥力，耕地功能得以保持，可以隨時該種其他作物。但這類型假植用途對地塊基礎(chǔ)設(shè)施與水稻種植基礎(chǔ)設(shè)施的要求差別較大，使地區(qū)征地地力條件降低，水稻種植的基礎(chǔ)設(shè)施需要調(diào)整補(bǔ)充。

功能區(qū)建設(shè)資金投入暫未明確。浙江等省份的糧食生產(chǎn)功能區(qū)已經(jīng)從劃定到建設(shè)、保護(hù)階段，本省的糧食生產(chǎn)功能區(qū)現(xiàn)在處于劃定階段，未明確資金的投入主體，在建設(shè)主體和財(cái)政部門暫未明確專項(xiàng)資金的情況下，功能區(qū)投資資金只能依靠農(nóng)業(yè)發(fā)展、水利建設(shè)、省級專項(xiàng)等項(xiàng)目資金支持投入，該資料來源存在著情況復(fù)雜、變化大、不穩(wěn)定的情況，建設(shè)需求的缺口很大。

功能區(qū)社會化服務(wù)組織基礎(chǔ)一般，建設(shè)存在難度。通過實(shí)地調(diào)研，本地區(qū)糧食生產(chǎn)功能區(qū)范圍農(nóng)田的經(jīng)營主體以農(nóng)戶為主，這種一家一戶的分散經(jīng)營模式，整體的社會化服務(wù)水平不高，機(jī)耕普遍率較高，但其他服務(wù)如育供秧、機(jī)械化插秧、全程病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治、機(jī)械化收割等仍需要加強(qiáng)普及。

功能區(qū)非糧化嚴(yán)重，糧食生產(chǎn)規(guī)模化程度低。中山市位于珠三角核心區(qū)，本地區(qū)種植經(jīng)濟(jì)作物的經(jīng)濟(jì)效益同種植糧食作物的經(jīng)濟(jì)差距較大，但存在種植經(jīng)濟(jì)作物越來越多的情況，糧食作物插花現(xiàn)象越加普遍出現(xiàn)，糧食種植現(xiàn)狀保持度較難，連片程度低，這也將不利于組織統(tǒng)一機(jī)械化生產(chǎn)、統(tǒng)一性作物防災(zāi)管理等，服務(wù)組織開展的服務(wù)難度增加，效益化降低。同時，經(jīng)濟(jì)作物的越發(fā)發(fā)展，使農(nóng)田流轉(zhuǎn)租金也大幅度提高，也制約了種糧大戶、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)的大面積用地需求，影響這類能統(tǒng)一管理經(jīng)營主體的發(fā)展，糧食生產(chǎn)規(guī)模化提升難度加大。

劃入條件剛性有余而彈性不足。中山市位于珠三角核心區(qū)，屬于珠三角都市農(nóng)業(yè)區(qū)。珠三角的桑基魚塘經(jīng)數(shù)百年來不斷發(fā)展，長盛不衰成為珠三角農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一種重要生產(chǎn)方式，也是珠三角經(jīng)濟(jì)上的支柱之一。桑基魚塘大大促進(jìn)廣東淡水養(yǎng)殖業(yè)、蠶桑業(yè)、織造業(yè)、食品業(yè)及外貿(mào)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)生著巨大的經(jīng)濟(jì)效益。桑基魚塘也需要連片生產(chǎn)，并從而形成一道風(fēng)景秀麗、壯觀獨(dú)特的人文景觀。本地區(qū)多鎮(zhèn)村存在一些平均水深不足1.5米的淺水魚塘，如需進(jìn)行水稻復(fù)耕所需的費(fèi)用更少、時間更短，預(yù)計(jì)復(fù)耕后的田面與路面高差少于1米，適合水稻生產(chǎn)灌溉，這類型淺魚塘易于復(fù)耕水稻，但由于相關(guān)規(guī)定的嚴(yán)格要求，均不能納入為糧食生產(chǎn)功能區(qū)。

2.推進(jìn)糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃定與保護(hù)的對策建議

提高思想認(rèn)識，落實(shí)工作職責(zé)，加強(qiáng)建設(shè)考核力度。糧食生產(chǎn)功能區(qū)是在永久基本農(nóng)田范圍中選取的，甚至部分區(qū)域均已做了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，但區(qū)劃定過程中，遇到一些基層干部、群眾對糧食功能區(qū)的重要性認(rèn)識不足，往往從經(jīng)濟(jì)角度去考慮問題，很少從政治高度去認(rèn)識。需要從社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益等多角度，由淺入深加大糧食生產(chǎn)功能區(qū)宣傳力度。糧食功能區(qū)的劃定工作，由于時間緊、任務(wù)重、下一步建設(shè)資金未能明確，各級政府務(wù)必要真正重視糧食生產(chǎn)功能區(qū)的建設(shè)，將劃定工作作為建設(shè)工作的排頭兵，將糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃定及下一步的建設(shè)工作納入政府考核內(nèi)容，把功能區(qū)建設(shè)完成質(zhì)量，作為功能區(qū)所在地黨政領(lǐng)導(dǎo)的考核指標(biāo)之一，以確保功能區(qū)劃定工作順利，下一步的建設(shè)工作順利完成。

力求政策傾斜，保證足夠資金投入。糧食功能區(qū)劃定工作的工作費(fèi)用均能地方給予機(jī)制滿足，但在下一步糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)的費(fèi)用暫無配套的資金，這需要由上級政府統(tǒng)籌安排，在全省域?qū)用娼y(tǒng)籌安排糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的資金，同時給予政策傾斜，給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)補(bǔ)助，用于功能區(qū)后續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過糧食生產(chǎn)功能區(qū)水稻生態(tài)補(bǔ)貼、耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼、耕地保護(hù)補(bǔ)償資金等多種糧食生產(chǎn)扶持資金，減少“非糧化”的出現(xiàn)。

加強(qiáng)及鼓勵土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)適度的規(guī)模化經(jīng)營。一方面推動糧食功能區(qū)機(jī)械化生產(chǎn)水平，另一方面推進(jìn)社會化服務(wù)的建設(shè)。通過政策引導(dǎo)，加快糧食生產(chǎn)功能區(qū)的土地流轉(zhuǎn)工作，使糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)的土地向種糧大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等集中，通過糧食生產(chǎn)合作社、糧食生產(chǎn)全程化服務(wù)組織等方式形成統(tǒng)一化服務(wù)經(jīng)營，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，提高種糧經(jīng)濟(jì)效益效益，努力形成符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求的新的糧食生產(chǎn)經(jīng)營模式。建議省、市政府制訂相關(guān)鼓勵政策，通過土地流轉(zhuǎn)，特別是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營發(fā)展。在各部門角度，建議有關(guān)部門出臺具體且便于操作的土地流轉(zhuǎn)細(xì)則圖冊，鼓勵并吸引各種資金集中用于土地流轉(zhuǎn)的生產(chǎn)項(xiàng)目。

3.結(jié)論

糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃定工作，是整個糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)的前沿部分，機(jī)制、政策、權(quán)責(zé)等均需要不斷去完善加強(qiáng)，在規(guī)劃銜接、資金落實(shí)、“非糧化”等多方面仍需要有切合實(shí)際的落地方案。糧食生產(chǎn)功能區(qū)的建成，將可保障我國九成以上的口糧和谷物的需求。在對糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃定與保護(hù)進(jìn)行對策建議研究，有利于通過有限的耕地資源優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，確保谷物基本自給、口糧絕對安全，完成落實(shí)藏糧于地、藏糧于技的重要戰(zhàn)略。

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