激發學校活力需進一步深化學校治理

蔡海龍

當前的基礎教育正面臨著前所未有的質疑和批評。在以應試和升學作為核心目標的規則之下，不同學校之間展開了激烈的競爭，產生了巨大的牽引效應。家庭的文化資本、社會的教育資源等外在于學校的力量紛紛被卷入其中，并進一步成為這種競爭助力。不僅使所有學校都朝同質化的方向發展，喪失內在的辦學活力，更嚴重的是它裹挾了家庭、個人的利益，轉移了人們對于教育問題的集中關注，使得教育發展偏離了正確方向。近日，教育部等八部門印發的《關于進一步激發中小學辦學活力的若干意見》（以下簡稱《意見》），抓住了基礎教育體制改革的核心問題，回應新時代人們對于更加優質和個性化教育的訴求，對基礎教育回歸正確的發展方向具有重要意義。從《意見》確立的政策目標出發，結合當前基礎教育改革和發展的實際情況，可以發現，真正意義上增強學校活力還面臨一些制度性的障礙，需要進一步深化學校治理。

調整優化政府職能，切實保障學校辦學自主權

我國傳統的學校管理模式是以政府機構為參照建立起來的，具有非常鮮明的行政化特點。在這種模式下，學校往往被視為政府機關的附屬物，缺少獨立的法律地位和辦學自主權。這種模式雖然有利于管理上的整齊劃一和規范辦學，但同時也造成了學校對政府的依賴。改革開放以來，在政府簡政放權和擴大學校自主權的過程中，學校逐漸獲得了部分自主辦學權，但這些權利的行使往往會因改革的不徹底性或者政府的重新規制，而在實際上處于一種尷尬的狀態。反映到政府與學校關系上，就會出現政府的管理權力與學校的辦學自主權利之間交叉重疊的情況。一方面，政府自賦權力的情況還經常出現。另一方面，政府權力越位、缺位或不到位的現象時有發生。這不僅影響學校獨立法人地位的享有和辦學自主權的行使，還有可能誘發某些學校利用制度缺失刻意逃避政府監管，放棄追求公益目標等腐敗問題。要真正激發學校的辦學活力，保障學校的辦學自主權，必須從政府自身的改革入手，通過重新定位政府的角色，調整和優化政府職能，切實保障學校的辦學自主權。

調整和優化政府職能，保障學校的辦學自主權，首先要明確政府在發展和管理教育中的角色和定位。在我國社會主義市場經濟體系下，一般認為政府的功能應當主要集中在解決市場失靈和促進社會公平兩個基本方面。在教育領域，政府的功能主要體現為：供給教育經費，舉辦各級各類學校并促進教育機會的公平分配;加強政策和立法，保證學校教育機構的自主辦學地位;建立教育質量標準，強化教育督導和宏觀調控;培養師資并建立教師專業化管理的機制;鼓勵各種社會力量參與辦學等。對于學校內部的教學管理等具體事務，不是政府履職的主要目標。

落實學校的辦學自主權，還需切實推行政校分開、管辦分離，實現政府依法行政、學校依法辦學。根據法治政府的基本原則，教育行政部門和其他政府部門要嚴格依法行政，按照法律規定的職責、權限與程序對學校進行管理，規范行政權力的行使;應當切實轉變管理學校的方式、手段，從具體的行政管理轉向依法監管、提供服務;應當自覺落實和尊重學校辦學自主權，減少過多、過細的直接管理活動。對歸屬于學校法人權限范圍的辦學和管理的具體事務，政府應當根據“應放盡放”的原則將原本屬于學校的權力全部下放。

簡政放權并不意味著政府卸責或撒手不管。在放權的同時，政府應當加強服務意識與責任意識，切實履行調控和監督責任，確保質量和公平。在市場經濟條件下，政府的基礎性職能是促進社會公平和解決市場失靈問題。在效率和公平之間，追求效率的目標更多的是依靠市場實現，政府對于市場的責任主要是解決市場失靈所帶來的問題。面對社會普遍關心的社會公平和教育公平問題，政府應自覺地把追求教育領域的社會公平和教育領域的公共利益作為予以優先保障的基礎性責任。為推進教育均衡發展和實現教育公平，應通過立法和相關制度設計，強化政府的教育統籌能力，通過推動校長和教師流動、探索集團化辦學機制等教育資源的再分配機制，確保人人享有平等的受教育權。

堅持和完善校長負責制，充分發揮校長的核心作用

校長是一所學校的靈魂，校長的辦學理念、業務水平、道德品質決定一所學校的興衰成敗。校長負責制的實施，為中小學校的治理注入了強大動力，為教育家辦學提供了自由的制度空間，是經過歷史檢驗，適應我國國情和中小學校辦學特點的學校管理制度。改革開放以來，盡管社會形勢發生了一些新的變化，校長負責制仍然表現出強大的適應性和生命力。但是，如果將學校發展的責任過多地托付于校長個人，難免會出現一些負面的問題，在某些時候甚至會成為抑制學校活力的關鍵性因素。由于實施校長負責制，校長的個人權力有可能得到極大地提升，學校內部有關機構設置、教學管理、課程安排、后勤財務管理等事項有可能陷入依賴個人經驗和主觀判斷而非成文制度的困境。在一些學校，由于制度建設的重要性未能引起足夠的重視，學校決策未能遵循民主和公開的程序，致使校長負責制被異化為個人意志的實現和表達工具，未能充分尊重和反映教師、學生、家長等不同主體的差異性利益訴求。這些問題都需要通過校長負責制的完善來解決。

對于任何正式的社會組織而言，真正的活力不是源于個人而是源于制度。構建政府與學校的新型關系，要將校長負責制的落實作為一個基本的價值目標，通過立法和正式制度就校長負責制的內涵及實現機制進行確認和保障，通過簡政放權和轉變政府職能賦予校長在教育教學、人事調配、經費管理方面享有充分的自主權力。在完善學校內部治理體系的過程中，應以學校章程的形式明確校長負責制在現代學校制度中的核心地位，通過完備的校內制度設計確保校長的權力能夠確切地施行。

堅持和完善校長負責制，還需要通過相應的制度設計規范校長權力的行使，使校長權力的運行遵循民主和法治的基本原則。從實踐來看，黨的領導、校長負責和教師民主參與是中小學校治理結構中最為重要的三種制度安排。堅持和完善校長負責制首先需要正確處理黨的領導、校長負責和教職工民主參與之間的相互關系。為了充分發揮校長的辦學領導作用，在深化學校治理的過程中，應當充分發揮政府的政策供給功能，通過制定專門化的指導性意見，就這三種最為基本的制度安排的相互關系作出明確的界定。為保證校長職權的規范行使，還需推動學校重大問題決策程序規范化。在授予校長權力的同時，應當通過明確的制度規范就學校重大問題的內容和范圍、決策機制和決策程序提出規定，形成一套既能發揮校長作為學校的管理者全面負責學校的教育教學和行政管理工作，又能充分尊重基層教職員工地位和民主權利的制度安排。

增強民主參與和社會監督，提升學校治理整體水平

校長負責制并不意味著校長獨大。從建立現代學校制度的要求來說，校長負責制應當是一套由校長全面負責、黨組織保證監督和教職工民主管理三位一體的學校領導制度，是一種有利于學校自主辦學的制度安排。激發學校活力，既要發揮校長在學校治理中的核心作用，還應建立健全有利于民主參與和社會監督的機制，實現學校治理水平的整體提升。

教職工代表大會是教職工依法參與學校民主管理和監督的基本形式，是完善學校內部治理結構的必然要求。教職工代表大會制度能否得到落實，直接關系到教師作為學校成員的主人翁精神，也影響教師在教育教學和學校管理中能否積極投入和熱情參與的關鍵性因素。要在學校內部形成生生不息的活力源泉，必須真正落實和完善教職工代表大會制度。學校應充分發揮教職工代表大會作為教職工參與學校民主管理和監督的主渠道作用。確認教職工代表大會在學校治理體系中的地位和職權。各中小學校應以學校《章程》的形式，明確規定教職工代表大會依法行使聽取學校重大事項和重大問題決策方案、學校各類工作報告并提出意見和建議的權利。特別是對于廣大教師普遍關心的，如學校專業技術職務評聘辦法、收入分配方案等與教職工切身利益相關的制度、事務，要經教職工代表大會審議通過，對于涉及學校發展的重大事項要提交教職工代表大會討論。其次，為了保證教職工代表大會能夠真正代表教師利益，還應當詳細規定教職工代表大會代表的產生規則，如教代會代表的資格條件、名額構成、產生規則和具體步驟等，以保證普通教師代表的多數比例。應當保障教職工代表大會代表發表意見和建議、進行咨詢和監督、提出申訴和控告等權利。為了確保教職工代表大會制度的運行，教育行政部門可以積極發揮制度供給的功能，對學校教職工代表大會的組織規則和議事規則、教職工代表大會的定期會議制度和選舉表決制度等做出普遍性的要求。各中小學校應當建立教職工代表大會的常設工作機構，并為其開展工作提供必要的工作條件和經費保障。

增強學校與社會的聯系，擴大社會對學校辦學和管理的參與。各級各類學校要積極探索擴大社會參與學校辦學與管理的渠道與方式。中小學要加強與所在社區的合作，積極開展社區服務，創造條件開放教育資源和公共設施，參與社區建設，完善與社區、有關企事業組織合作共建的體制機制。教育行政部門應充分發揮其立法規劃政策引導職能，大力培育專業化社會中介組織，發揮其在課程教學和質量評估中的監督作用。在擴大社會參與的過程中，要特別注意建立和完善中小學家長委員會制度，引導社區和有關專業人士參與學校管理和監督。在深化學校治理的過程中，應以正式制度規范家長委員會的地位、職能和權責，明確家長委員會承擔支持教育教學工作，參與和監督學校管理，促進學校與家庭溝通、合作等職責。應當明確家長委員會的組織和運行規則，采取有力措施，不斷擴大家長對學校辦學活動和管理行為的知情權、參與權和監督權。學校應當提供必要條件，保障家長委員會對學校、教師的教育教學、管理活動實施監督，提出意見和建議;應當定期與家長委員會成員進行溝通，聽取意見。學校實施直接涉及學生個體利益的活動，一般應由學校或者教師提出建議和選擇方案，并作出相應說明，提交家長委員會討論，由家長自主選擇、作出決定。

活力源于制度，激發中小學校的辦學活力，要求各學校法人治理結構要素基本完備，學校辦學理念、辦學特色清晰;要求學校依法治校、民主管理和自主發展制度體系趨于完善;要求形成政府加強統籌、宏觀管理、依法行政，學校依法按章辦學、自主管理、民主監督、社會參與的治理體系。激發學校活力，需不斷深化學校治理。