地方立法監督機制若干問題研究

張雋旖

(鄭州工程技術學院 管理學院，河南 鄭州 450044)

中國特色社會主義法治體系是國家治理體系的重要組成部分，黨的十九屆四中全會明確指出,堅持和完善中國特色社會主義法治體系不僅需要加快形成完備的法律規范體系，還必須建立嚴密的法治監督體系。完備的法律規范體系的形成需要依靠完善的立法體制機制，而立法監督工作是立法體制的重要組成部分。當前，在《憲法》《立法法》的安排下，我國已基本形成了權責清晰、層級分明、有序可循的立法體制，但是對于立法監督工作還有待加強和規范。在地方立法權擴容后，地方立法活動逐漸活躍，對新晉的相對缺乏立法經驗的地方立法主體實施的立法活動，應當更加重視立法監督工作的開展，通過完善地方立法監督機制，使監督工作進一步系統化、規范化，從而確保地方立法的質量與效率。

一、監督機制是開展地方立法工作的重要制度保障

(一)立法監督的目的

立法監督最核心的目的是為了確保立法權合法行使及法律制度內部的協調統一，保障憲法法律的權威。同時，對地方立法活動實施監督是實現地方科學立法、民主立法、依法立法的重要保障。人民通過行使立法權來達到分配權力、保護權利、實現權益等目標，立法權是實現民主政治的重要手段。我國實施的是代議制民主，立法權歸屬于各級權力機關，地方相較于中央更加接近基層群眾，因此對地方立法進行監督，使其在《憲法》《立法法》安排的秩序下依法開展，發揮地方優勢充分聽取民意，從而實現民主立法目標。對立法權的運行、立法過程實施全方位監督，確保立法活動中的論證、聽證、審議及審查備案等工作環節依法有序開展，有利于實現科學立法的目標，進而提高立法實效。

(二)地方立法監督的必要性

長期以來我國的立法權高度集中，隨著改革開放的不斷推進，為適應發展需求立法權也在一步一步審慎地逐步向下延伸，地方立法者也在不斷地摸爬滾打中探索著開展地方立法活動。從《立法法》為設區的市劃定“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”的立法范圍可以窺見中央對地方立法的擔憂。然而，賦予地方立法權的主要目的就是使地方能夠通過立法來解決本地區發展過程中難以突破的實際問題，既賦予了設區的市地方立法權，又束縛其手腳，長此以往恐難實現其最初目的。相比之下，通過監督的形式規范地方立法權，使其依法科學行使，更宜為長久之計。與此同時，地方立法“新手”們普遍缺乏立法活動組織經驗，立法技術較薄弱，專業人力資源相對匱乏，大多數地方人大代表及人民群眾尚未形成立法活動參與意識，在此條件下若盲目開荒進取，難免會埋下隱患。然而地方立法活動的開展又勢在必行，因此必須有一套適當的、操作性較強的立法監督制度輔以實施。

二、地方立法監督現狀及問題分析

(一)立法監督主體方面

1.有權監督主體與社會監督主體發展不均衡

根據我國的立法制度，立法監督機關的設置以權力機關即人大及其常委會為核心，行政機關也行使某些立法監督職能。在地方立法監督主體層面，省人大有權改變或者撤銷其人大常委會制定的和批準的不適當的地方性法規；省人大常委會可以通過批準或備案的方式對設區的市人大及其常委會、人民政府制定的規范性文件進行監督；省人民政府可以通過備案的方式對設區的市人民政府制定的規章進行監督；設區的市人大常委會可以對同級人民政府制定的規章通過備案實施監督。除此之外，其他有關單位、社會團體、群眾可以通過參與聽證的方式,對立法或修改案提出意見和建議的方式對地方立法工作進行監督。由于立法聽證環節并非立法必經環節，社會各界對立法案提出建議和意見的可能性及質量依賴于其主觀意愿、參與監督的經濟能力及其具備的相關領域經驗、知識背景等，因此這類來源于社會的立法監督主體在客觀上存在較大不穩定性，在立法監督工作中能夠發揮的作用是有限的。但是，這些問題的存在不代表可以忽視地方立法的社會監督主體，因為他們是立法事項的利益相關者，立法內容直接影響著地方群眾的切身利益，民主立法的要求正是為了鞏固所立之法的合法性基礎。

2.有權監督主體之間監督工作任務交叉繁復

從實踐情況看來，目前地方立法監督主體依然以權力機關和行政機關為主，包括省人大、省人大常委會、省人民政府、設區的市人大常委會等。這些監督主體分處不同層級、不同系統，且存在監督工作上的交叉重復。比如，對于設區的市人民政府制定的政府規章，在地方上就需要在同級人大常委會、省人大常委會、省人民政府三個機關進行備案，以備審查。多元復雜監督主體，在制度設計上本是打算起到多重把關的作用，然而“一個和尚挑水喝，三個和尚沒水喝”，相同的審查工作三個機關都要做，難免會產生相互依賴心理，加之各監督機關負責備案審查的人力資源緊缺,又沒有審查不到位的責任追究機制，審查質量難以保證，恐難實現制度設計的初衷。同時，在立法監督工作中實際承擔監督工作的部門較為散亂。以河南省為例，在河南省人大常委會，法制工作委員會雖然設有專門的備案審查處，但由于立法權擴容后立法監督工作激增，各個工作委員會都要承擔與其領域相關的法案審查與立法計劃落實的監督工作；在河南省人民政府，負責審查地方性法規和政府規章工作的有行政法規處、經濟法規處、省政府法制辦三個部門。另外，由于批準前的審查工作是立法程序的一個環節，也需要被監督，但是在地方負責這項工作的大多是省人大法制委員會，該委員會在閉會期間受省人大常委會領導，然而后者本身就是立法監督主體之一，因此對于這一環節的立法工作事實上是缺乏有效監督主體的。

(二)立法監督程序方面

1.立法監督工作制度有待優化

2015年《立法法》修改之后，省級立法機關承接中央立法精神，擔負著指導并監督本地區設區的市開展立法活動的職責，各省紛紛研究、出臺本地區的地方立法條例。這些地方立法條例雖然對有關批準、備案、審查程序進行了一定程度上的具體化，但基本上還是屬于《立法法》《監督法》的地方化而已。由于尚未大量積累地方立法監督經驗，因此地方立法監督工作制度安排并不細致，也造成了部門間工作銜接障礙。比如《河南省地方立法條例》第六十四條規定,“省人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和省人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規不抵觸的，應當在四個月內予以批準”。這條規定是參照《立法法》第七十二條第二款而來的，然而，在河南省人大常務委員會對報請批準的地方性法規進行審核的程序中共設置了四個步驟，即報請批準的地方性法規需要歷經省人大常委會法工委、省人大法制委員會、主任會議、常委會會議四步把關，那么上述規定的“四個月”時間從哪一步驟開始起算，以及以上幾個審查步驟之間的時間如何分配？每一重把關之間的作用關系沒有明確，理論上講，哪怕所有審查環節都放在四個月中的最后一天來完成，在程序上也是不違法的，無法追究哪個部門機構的責任，但若是如此顯然監督工作的質量就會大打折扣了。

2.立法監督制度缺乏反饋機制

雖然無論是《立法法》，還是各地方人大機關制定的立法條例均引入了立法聽證、征求意見的社會監督方式，在實際立法過程中立法主體也大多會發布一些立法草案、立法規劃建議或意見征集的通知，但鮮見征集意見結果的反饋。一方面是因為現實中絕大多數接受社會監督的工作依然流于形式；另一方面也是因為現有的立法監督規范中缺乏對反饋機制程序上的具體規定，對于信息公開、反饋的監督制度規定更是缺乏的，使得這些監督方式難以得到有效落實。

3.審查程序與監督措施有待銜接

完善審查機制程序并不是最終目的，無論何種監督方式，都只是整個立法監督過程中的一個環節，最重要的是如何把審查程序與最后的具有實質意義的監督措施——“改變或撤銷”行動有機對接起來，使在立法監督工作中發現的問題最終得以解決，而當前的監督程序缺少關于監督工作與對被審查的規范性文件進行改變、撤銷的制度銜接安排。

(三)立法監督方式方面

目前我國地方立法監督的方式主要分為兩類：一是有權機關監督方式，包括備案、批準、審查等；二是社會監督方式，包括立法聽證、建言獻策、建議審查等。根據我國目前的立法監督體制，立法監督工作以有權機關監督方式為主，社會監督方式為輔。立法監督工作本身也需要有程序保障，要依法監督，否則監督就難以達到實效。目前無論是中央還是地方，對于有權機關立法監督的工作已經作出較為明確的安排，但對于社會監督工作的規定卻較為模糊，致使現實中諸多社會監督方式難以落于實處。況且，有權機關的監督機制并非完備，有些制度性的缺陷可能恰恰需要社會監督機制來彌補。比如，在省人大閉會期間，省人大常委會既是開展立法工作的主導者又是監督者，身份重合之下容易視角單一，淡化監督者應持的態度，此時就需要適時引入社會監督方式來補強監督效果。

三、完善地方立法監督機制的對策

(一)立法監督主體方面

1.明確各監督主體的監督職責

鑒于當前并存的有權監督主體較多，為避免資源的浪費及實際工作中各主體相互依賴心理的產生，建議明確劃分不同層級、不同系統機關的具體監督內容、目標。立法監督工作的核心目的是保障法律制度內部的協調統一，即檢驗審查下位法是否與上位法“相抵觸”問題。由于我國法律制度體系較為龐大，致使這項工作實際實施起來相當繁雜，因此可以對該項工作在不同監督主體之間進行適當合理拆分。比如，在對設區的市人民政府制定的規章內容進行審查時，明確要求由省人大常委會、省人民政府、該設區的市人大常委會三個審查主體分別負責審查該規章是否與其自身所制定的現行有效的地方性法規或規章存在抵觸的情況。因為審查主體對自己所制定的規范性文件是最熟悉的，可以根據這一特點對審查工作進行分工，提高審查效率。在這種監督分工模式下，對于各監督主體而言，審查內容相對明確集中，而且充分結合了各監督主體的優勢資源，同時明確劃分了各監督主體的任務與職責，便于日后發現問題時對相關監督主體進行責任追究。

2.監督主體應體現民意代表性

根據上文梳理，立法監督機關內部具體負責監督的職能部門紛繁復雜，一方面是由于地方立法權的擴容激增了立法監督工作量，立法監督工作難以單獨由某一個部門承擔，另一方面是考慮到被監督的規范性文件中涉及的專業知識問題，交給領域相關的部門去審核似乎顯得更加合理，但事實上并非監督機關內部的各個部門都適宜作為審查工作的承擔者，對于被審查文件涉及的專業知識應當在法規起草階段就予以嚴格把控。我國的立法監督制度之所以安排人大及其常委會作為最主要的監督主體，是因為這里是最能代表民意和表達民意的地方，立法監督者是為人民而監督，因此具體承擔這項工作者必須具備一定的民意代表性，這是立法監督主體身上所應具備的核心的要素。根據目前的立法監督制度，絕大部分的備案審查工作被分配給了人大常委會法制工作委員會，該部門是人大常委會的內部工作部門，里面的工作人員一般不具有人大代表的身份，他們只是人民的辦事員，所具備的民意代表性較弱。較為合理的安排是由人大法律委員會作為人大內部立法監督工作的主要承擔者，其余相關部門可以作為輔助。

3.重視社會監督主體的作用

在立法監督主體方面還應重視社會監督主體，逐漸加強群眾、社會團體、媒體等對立法的監督作用。同時，社會監督要從立法的立項階段就開始，以確保地方立法的實用性。畢竟之所以需要立法，是因為有需要法律進行規范的事項，按需而立，絕非為了趕潮流在立法問題上走形式主義，而“需”則往往來源于民。立法事項、內容是否符合當地需求，要看社會監督主體的評斷意見。立法時充分汲取民意，可以增強所立之法的實用性、實效性。比如在城市管理、歷史文化保護領域的立法，就會因不同地區經濟、文化、人口結構等因素的不同而體現出不同特色，而地方立法機關如何避免生搬硬套的形式造法，最直接的途徑就是將民意吸收到立法內容之中。以河南省為例，省內有三個極具特色的城市民族區，分別是鄭州市管城回族區、開封市順河回族區、洛陽市瀍河回族區，它們建立所依據的文件是20世紀50年代國務院發布的《關于更改相當于區和相當于鄉的民族自治區補充指示》等文件。這些文件并未就城市民族區的性質與法律地位問題予以明確說明，但可以肯定的是它們不屬于民族自治地方，無權制定單行條例。正因如此，長期以來雖然這三個市轄區有著少數民族群眾聚集群居的特點，但是卻缺乏針對這部分少數民族群體生活、教育、文化、民族特色建筑等方面的特別立法保護。如今在立法權下放后，鄭州等地市的立法機關可以充分利用已享有的立法權，通過積極聽取城市民族區內不同民族居民所反映的問題和實際需求確立單獨的立法項目，或者在本地區的一般立法項目中充分考慮民族區的問題并制定有針對性的條款，以立法的形式從生活環境管理、民族文化、歷史建筑等方面對這些生活在民族區的少數民族群眾的民族權益予以保護，促進本地區內多民族群體和諧共處，使地方立法真正成為有用之法。

(二)立法監督程序方面

1.具體監督程序有待細化

當下地方立法監督工作經驗不足，地方立法監督制度設計較為籠統，且各監督主體在其內部工作程序上通常有既定的流程規定可循，缺乏系統的監督工作安排。這不僅導致各監督主體之間在工作銜接方面產生了諸多問題，也容易使不同地區對同類立法監督工作產生理解上和做法上的偏差，更不利于社會群體對立法監督工作的追蹤與監督，因此建議在地方立法監督工作積累了一定工作經驗后，在省級地區范圍內根據實際情況對立法監督程序做統一細化設計。

2.重點填補社會監督程序規定

雖然無論是《立法法》，還是各地方制定的立法條例中均提及了立法聽證、專家論證、立法評估、征納意見等接納社會群體參與、監督的方式，但大多沒有做完備、具體的程序安排，有的甚至連負責組織、統計的部門都沒有列明。社會監督程序能對有權機關的立法監督工作起到強有力的補充作用，也是民主立法的必然要求，因此必須打破社會監督工作開展無程序可循的狀態。

3.重視立法監督工作本身的透明性

立法監督工作本身也需要依法開展，立法監督主體是否能盡其責也需要被評定，否則立法監督工作就有可能虛設。目前，無論是立法監督規范還是在實際立法工作中都缺乏明確的立法工作反饋機制，常常見到有關機關發布法案的征詢意見稿，卻不見征詢意見及被采納與否的結果反饋公示，這樣的有去無回往往會打擊公眾對立法工作的參與度，更會弱化人民群眾的信任。因此，建議在程序上增加定期公開立法工作進展的規定，并由專門的機構負責，使有關機關和社會群體能夠定期跟蹤了解立法動態，這樣可以確保立法工作及立法監督工作的透明度，讓關心立法的群體不僅能夠及時了解立法進展，更能清楚地知悉立法工作出現問題后的走向。

(三)立法監督方式方面

1.著重發展完善社會監督方式

當前，我國立法監督工作的實施主體主要在權力機關，社會監督方式是立法監督的薄弱環節，然而事實上最關心法律制度的應該是社會大眾，因為公民、社會組織才是法律所設定權利義務的利益關系者。地方立法要樹立立法為民的意識，立法項目是群眾所需，立法內容符合民意，立法過程接受社會監督。社會監督主要通過立法聽證、征納意見、立法評估、建議審查等形式實現，而這些工作若想真正落實并取得實效，除了在程序上做好設計安排，更重要的還有兩方面工作要做：一是要培養地方人民群眾的民主政治思想、法治思維、參與立法監督的意識，通過普法宣傳工作使人民群眾了解立法工作，明白這項工作關系到每一個人的切身利益，是為自己爭取權利的一種途徑；二是要利用信息化技術打造更加便民的立法監督平臺，比如，通過人大和政府的微博、微信公眾號等交流平臺征集立法建議、公布立法動態、反饋信息，盡可能地降低群眾參與監督的時間與經濟成本，如此才能引起更廣泛的群眾關注立法、關心立法，逐漸營造出地方立法文化氛圍。

2.加強各監督方式間協調配合

當前我國立法監督方式以事后監督為主，對立法活動事前、事中的監督缺乏制度化設計安排。事后監督以合法性審查、合憲性審查制度為依托由權力機關來主導展開，而事前、事中監督則應充分調動社會力量來開展監督工作。多元的立法監督方式是為了確保立法監督工作取得盡可能理想的效果，但當下多種立法監督方式間缺乏制度關聯，這可能導致不僅達不到預期效果，同時還造成資源浪費。因此，應加強各種立法監督方式間的協調配合。比如，可以將立法聽證、立法評估工作與審查批準程序進行有機結合。具體而言，就是把立法聽證、立法評估的結果作為審查批準工作中的一項考量評判指標，并將這種結合規范化，明確于立法監督工作制度之中。通過加強有權機關監督與社會監督方式之間的協調配合，使有權機關的監督能夠引領帶動社會監督，社會監督的結果能夠成為有權監督機關工作的有力佐證。

四、結語

地方立法能為地方治理提供更加周到的法治保障，是地方治理體系的重要組成部分，地方立法水平是衡量地方治理能力的重要指標，地方立法工程的推進不僅需要地方立法機關嚴格依法組織開展，也需要地方群眾積極參與、監督立法。完善地方立法監督機制是一個循序漸進的過程，我們應當在地方立法實踐活動中不斷發現問題、總結經驗，探索應對措施，從而不斷完善地方立法監督機制，提高地方立法工作質量，為地方治理體系和治理能力現代化提供法治保障。