政治過程視域的中國協商民主類型研究

王 濤

(西南政法大學 政治與公共管理學院，重慶 401120)

1 問題的提出

現實中的政治過程不是單純的權力使用，而是一些在政治上活躍的群體通過使用權力來進行共同決策。在通常情況下，政治生活中的決策者還得顧及那些可能會受到決策影響的廣泛對象的需要，甚至在有些時候必須通過特定的方式與其“談判”[1]10。所以，政治天然地包含著協商的要素?！皡f商是一種面對面的交流形式，它強調理性的觀點和說服，而不是操縱、強迫和欺騙?！盵2]335協商這一要素總是內嵌在特定的政治實踐之中，協商民主的實質是對民主政治中協商要素的強調。作為全社會大范圍的群體共同決策，現代民主政治的實質是為數眾多的普通民眾也能夠行使影響共同決策的權力?，F代民主政治主要包括三個制度要素，即選舉、決策(表決決策)和協商。2006年2月，中共中央印發的《中共中央關于加強人民政協工作的意見》強調：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式?！盵3]345-346這段重要論述十分明確地將協商與民主政治的另外兩個制度要素相提并論。協商民主是協商與民主政治的其他制度要素的結合。正因為如此，即便在現代民主國家，光有協商還不一定就是協商民主，比如說市場中勞資雙方的協商就不屬于協商民主。嚴格地講，協商民主僅僅指的是政治過程中的協商。作為一種政治民主模式的協商，其實質是民主政治條件下國家與社會之間的互動，社會組織內部事務的協商不宜劃入協商民主的范疇。

重視協商是協商民主的一般特征，但不同民主政治中實踐的協商民主也不盡相同。當代中國實行的是社會主義民主政治，廣泛、多層、制度化的協商是其內在的要求。2015年2月，中共中央印發了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，主要按照主體或渠道的不同將當代中國協商民主實踐分為“政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層(公民)協商、社會組織協商”七類[4]1。比較全面地概括了我國政治生活中的協商民主實踐，為認識和發展社會主義協商民主提供了極大的便利。2019年10月，十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出：“統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商，構建程序合理、環節完整的協商民主體系?！盵5]11中國協商民主是一個體系，需要進行系統研究。從理論研究角度講，在比較的基礎上進行分類是對事物進行理性分析的開端。在對中國協商民主進行理性分析的時候，學者們會自覺不自覺地劃分協商民主的類型。分類的目的在于廓清各種類別的協商民主之間的界限，以便準確掌握協商民主深層的邏輯結構。可以從不同的角度、按照不同的標準將協商民主劃分為不同的類型。吳曉林等人從協商渠道、協商內容的性質和層次、協商過程三個角度對協商民主做了細分：依據協商渠道分為政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、社會組織協商這六種類型；按照協商內容的性質和層次分為高層政治性協商、基層自治性協商以及復合型協商；從協商過程的角度分為利益協調協商、決策咨詢協商以及公共監督協商[6]。胡鞍鋼等人以“十二五”規劃的編制為例，將國家生活中重大事項決策所涉及的協商民主分為“決策型協商、編制型協商、協調型協商、咨詢型協商、研究型協商、建言獻策型協商”六種類型[7]。王浦劬提出：“中國共產黨領導下的政黨與政黨、政黨與界別、政府與社會、公民與公民之間的協商共治體系，是中國特色社會主義民主政治的有機組成部分?！盵8]這種“政治、社會、公民”的三分法得到了許多學者的支持。林尚立從中國政治制度和權力運作、社會建設和基層民主發展的角度，依據協商主體的不同將民主協商分為政治協商、社會協商和公民協商三種類型[9]94-95。盡管出現了不同角度的分類考察，但目前還很少有人以政治過程的不同環節為標準來對中國協商民主進行分類。

政治過程的學說或方法(1)使用Governmental Process來表述這種學說是美國學者的一種習慣，符合美國的國情，實際上“政府過程”中的政府是更廣義的，比如“當代中國政府過程”中的政府還包括“亦官亦民”的政協、執政和參政的政黨以及擁有特定政治地位和政治影響的人民團體等。為避免引起不必要的爭論，我們采用字面含義更為清楚的“政治過程”。興起于19世紀末較早實現現代化的西方國家，在20世紀的美國得到深入發展，是對傳統的政治制度學說或方法的發展和揚棄。政治過程的學說或方法強調把政治制度(政治體系)放到社會環境中考察，注重研究政治制度(政治體系)與社會環境的相互作用，既能夠容納政治制度的各個要素，又足以涵蓋現代政府與社會的互動。阿爾蒙德等人在比較政治學領域的“結構-功能主義”分析是一種較為成熟的政治過程學說或方法，早在20世紀90年代，朱光磊、胡偉、沈萃等國內學者就借鑒阿爾蒙德政治“結構-功能主義”理論的概念工具，將中國政治過程分解為意見表達-意見綜合、決策以及決策施行等環節，以便考察當代中國政府的實際運行情況，開發出了中國的政治過程理論。意見表達-意見綜合、決策以及決策施行這幾個環節不是直線展開的，也不是彼此孤立的。中國政治過程不同環節實踐的協商民主形式不盡相同。中國政治過程從民眾意見的有序表達開始，意見表達與意見綜合相互交織。意見表達-意見綜合環節實踐主要是黨外協商，政府決策環節主要是決策協商，決策施行環節主要是行政協商。圍繞決策的實施又開始了新一輪的意見表達。從政治過程的角度來分析中國協商民主類型，有利于掌握中國協商民主的實質與內核。中國協商民主的實質是中國人民在中國共產黨的領導下有組織地行使權力，是協商與其他民主制度要素的深入結合；民主協商既發生在中國共產黨組織社會的各種活動中，又出現在中國共產黨領導國家政權的各個場域中，中國協商民主的內核是在國家與社會的持續互動中貫徹黨和人民的意志，實現人民的利益。政治過程視域的中國協商民主呈現出整體性、動態性的特點。本文主要以政治過程諸環節為線索，對中國協商民主進行綜合性的考察，致力于回答中國協商民主體系政治過程角度不同協商民主類型的內涵和功能。

2 意見表達-意見綜合環節的黨外協商

當代中國政治生活中最引人注目的事件之一，莫過于中國共產黨的全國代表大會以及每年至少一次的中央委員會全體會議的召開。民意經由黨組織的各個系統、各種渠道得以匯集，按照黨的全國代表大會、中央全會的會議程序變成決策，形成提供給國家機關決策的意見或者建議。中國共產黨的黨內決策，從決策議題的醞釀到作出正式的決策，一方面要掌握和整合各方面群眾的意見，另一方面又要聽取和吸收各民主黨派和界別的意見，可以把這兩個方面的協商統稱為黨外協商。黨外協商是中國共產黨在做出黨內決策之前與人民群眾、各民主黨派和界別之間的協商，主要包括兩個環節：一是形成決策議題的過程中以黨在社會中廣泛建立的組織系統為主體，各類具有大小不一政治影響力的社會團體為中介，面向群眾的整合式協商；二是初步形成決策議題之后，主要面向各民主黨派的咨議式協商。前一個環節，中國共產黨通過自身的職能部門、外圍組織以及其他各類團體和組織與各方面群眾進行黨群協商；后一個環節，中國共產黨主要與各民主黨派進行黨際協商。

2.1 黨群協商

中國共產黨的黨外協商實際上是從整合群眾意見開始的，這樣的工作通常由黨的基層組織以及其他社會組織在日?；顒又型瓿?，黨的職能部門發揮著重要的綜合樞紐作用。中國共產黨是一個從體制外逐漸走向政權中心的政黨，體制外惡劣的生存環境迫使它從建黨之初起就特別重視自身的建設、對工農群眾的組織動員以及對中間階級的統戰聯合。在加強自身機體建設的同時，也注意發展各類社會組織。中國社會政治生活中的多種人民團體、其他社會團體和組織，是黨聯系人民群眾的橋梁和紐帶，它們的建立與黨的群眾路線有著密切的關聯。執政后的黨保持了扎根群眾的優良傳統，其連接社會的中介也得到強化。在黨內決策中，能夠提上議程的議題是廣納群眾意見的結果，擁有深厚的民意基礎。歷史已證明，只有以民主集中制原則組織起來的中國共產黨才能夠實現對中國社會的有效整合。中國共產黨的全國代表機構和最高領導機構構成了當代中國“基本的意見綜合主體”，依靠作為政治制度基本組成部分的“次級意見綜合主體”、承擔一定意見綜合功能的“輔助性的意見綜合主體”，與社會保持密切互動[10]57-58。中國共產黨之所以具備這樣的能力，原因主要有兩個：一是黨是社會有序組織起來的核心，這一地位是在歷史進程中形成的，并得到現行憲法的確認；二是黨自身的結構(機體)比較復雜，擁有嚴密的組織系統。除了黨自身的各級領導班子、辦事機構和職能部門，包括各類社會組織在內的其他非黨系統中也均有黨的組織系統(黨的派出機關、機關黨組織和基層黨組織)[10]58。此外，黨還在城市的單位、社區，以及農村建立起數量龐大的基層組織系統。與英美等國家以選舉為中心開展活動的政黨相比，中國共產黨的組織結構嚴密，對社會的整合能力非常強大。

中國共產黨做出的黨內決策往往能成為國家的決策，不熟悉黨的組織狀況的人可能會覺得中國政治過程缺乏意見綜合，實際上，中國共產黨的黨內決策并不是關門決策。中國政治生活中有一個意見逐步由多變少的綜合過程，只是一般人很難掌握它的全貌。黨的各級領導機關尤其是中共中央在這個過程中居于核心的地位，保證政治生活相對平穩地運行。像國民經濟和社會發展五年規劃那樣專業化程度比較高的國家重大事項決策，除了國務院有關部門及專家學者要進行調研、編制綱要(基本思路)外，中共中央還提前做了大量的工作。比如通過統戰系統綜合各個民主黨派的意見，通過宣傳系統綜合社會科學界的意見，通過工會、共青團和婦聯綜合工人、青年和婦女的意見。包括群眾意見表達和黨群意見綜合的黨群協商，在單位或行政村這樣的載體中以黨自身的組織系統、各類社會組織的有效活動為條件，通過各種會議得以展開，并在此基礎上在黨內形成了初步的決策議題。為了發揚黨內民主，中共中央還會在組織內部就決策議題征求各地區各部門的意見；在黨內各種會議上就正式確定的議題組織黨員進行討論，并將相關議題的征求意見稿下發黨內一定范圍征求意見。在黨內通過會議討論或下發征求意見稿征求黨員意見的議題，都是具有一定決策基礎的集中化了的決策意見或決策議題，體現著民意要求?？傊?，中國共產黨自身的結構(機體)比較復雜，它有一套自己的綜合方法。在整合中協商，在協商中整合，大量的協商工作在黨領導下的意見綜合過程中完成。

2.2 黨際協商

經歷了黨內民主，意見表達-意見綜合環節的協商民主便由黨群協商過渡到黨際協商。為了進一步增強黨內決策的科學性，并爭取黨外的廣泛支持，在正式決策之前邀請各民主黨派、工商聯負責人和無黨派人士代表進行座談協商，這已經成為完成黨領導下的意見綜合過程一個不可或缺的步驟。如在十九屆四中全會召開的前幾日，中共中央就先召開了黨外人士座談會，征求對會議議題的意見。依照慣例和相關要求，在中央層面上凡涉及黨和國家重要方針政策、事關全局的重大問題應召開由中共中央主要負責同志主持的專題協商座談會，大概每年舉行四到五次；涉及重要人事安排在醞釀階段應召開由中共中央負責同志主持的人事協商座談會[11]17。中國共產黨一般要通過正式的會議來完成重要決策。由于各人民團體可以在組織內參與黨內民主環節的討論，所以在黨內大會決策之前，根據政治需要召開的協商會議主要是在中共與各民主黨派和其他無黨派愛國人士之間進行的。受邀參與會談的“協商民主的主體雖然包括各族各界人士和無黨派人士，但其核心主體是各民主黨派”[12]。可以把這種協商民主實踐稱為黨際協商。黨際協商與民主黨派普通的意見表達不能完全分開，但有著明顯的區別。在黨群協商中，各民主黨派、人民團體在進行意見表達時，相關的黨內決策議題還在醞釀之中；而進入黨際協商階段，黨內一般已形成了對某一議題的系統建議草案。與強調收集民意的黨群協商相比，黨際協商咨議的成分更高一些。

某些情形下的黨際協商會嵌入政府的決策過程。中國政府各類較為重要的決策需要執政的中國共產黨討論和同意(審定)乃至直接提出指導意見，這是黨在政治上領導政府的一種重要表現。全國人大常委會經常就立法問題請示中共中央的意見，比如中共中央對全國人大常委會年度立法工作計劃和時間安排做出批復。在制定政治生活方面的法律之前，全國人大常委會黨組要先將立法指導思想和原則呈報中央審批，政治方面、重大經濟和行政方面已經基本成熟的法律草案，在提交全國人大或常委會審議之前也要先報送中央審批[13]30-31；國務院起草的政府工作報告(討論稿)，在交付全國人大審議之前要先提交給中央政治局全體會議審議；中共中央和國務院經常會就一些具體的問題共同提出指導性的意見或做出決定，等等。這些做法“體現了中國共產黨對政府工作的政治領導地位，也具體地表現出當代中國的政府決策要以中國共產黨所領導的意見綜合過程為基礎”[14]110。相關意見的形成也可以看作是廣義上的黨內決策。中國共產黨討論和同意政府決策乃至提出指導意見通常是在發揚黨內民主的基礎上采取集體決議的方式完成的。無論是最后的審定意見還是具體的指導意見，它們更深層的來源有兩個重要方面：一是委托民主黨派就某些重要課題、重點問題進行調研，召開由黨的負責同志主持、邀請相關部門參加的調研協商座談會，聽取他們經過深入調研形成的具有前瞻性、戰略性、可操作性的意見和建議；二是通過人民政協這個專門的政治協商機構，同各民主黨派、各人民團體、少數民族人士和社會各界的代表，就具體性的、專門性的問題有針對性地開展形式更為多樣的咨議協商。兩者顯然都屬于黨際協商。

從中國共產黨對政權的政治領導角度講，政府決策就是將黨內決策變成可操作的權威性法律法規或決定。中國共產黨在政治上領導政府，指的就是通過對政府的領導來確保政府在履行公共職能的時候貫徹黨的意志。但黨與政府之間不是組織上的上下級關系，作為執政黨的中國共產黨要依法執政。黨對政府的政治領導地位，其牢靠的基礎在于黨在政府中的強大機體。橫向上，黨與其派出的黨組之間是領導與被領導的關系，黨通過由政府中的黨員領導干部組成的黨組在政府中發揮政治核心作用；縱向上，中央與地方黨委、上級黨委與下級黨委之間是領導與被領導關系。以中央、各級地方黨委和同級國家機關中的黨組之間的關系作為紐帶，黨的系統便與國家的權力系統聯結成了一個有機的統一體。以下四個方面的制度或措施進一步鞏固了黨對政府的政治領導：一是實行黨對政府的歸口領導，有利于黨對政府特定方面的工作進行集中統一領導；二是實行黨管干部的原則，推薦大量黨員干部到政府中擔任各種領導職務，向政府派出黨組；三是國家公務員不實行政治中立，建立機關黨組織在黨政機關中發展黨員，開展黨的活動，通過黨規黨紀約束在政府中任職的黨員的行為；四是由于客觀上存在的行政主導，黨與行政權的關系最為緊密，經常通過發文件的形式共同發布一些具體的指導意見。

3 政府決策環節的決策協商

這里所講的政府決策協商主要指的是人大決策協商，也包括中國共產黨領導下的一部分牽涉面廣且具有重大意義的相對審慎(一般會開展黨際協商)的行政決策。但考慮后者缺乏清晰的邊界，也就很難明確劃定這類行政決策的范圍，因此我們將不對之做專門的討論。人民代表大會既是中國的民意機關，又是權力機關。作為民意代表，各級人大代表在各代表團全體會議和小組會議上發表觀點、交流意見，各代表團團長在主席團會議上匯報各代表團討論情況，人大常委會組成人員按照相關規定在聯組會議或全體會議上進行討論等，也屬于重要的協商民主實踐，構成了人大決策協商的真正基礎和基本的實現形式。這些會議討論的實踐實際上是人大代表履行職權的方式，可以把它們稱為人大決策的內部協商，與人大決策的外部協商相對。其他國家機關實踐的協商民主就沒有內外部協商之分。人大決策協商之所以要區分內外部協商并以內部協商為基礎，這是由其民意代表機關的性質所決定的?？陀^地講，制約人大決策內部協商發展的因素往往是極其復雜的，單純從機制變更等角度提升人大決策內部協商的質量可能只具有有限的意義。除了人大決策的內部協商，人大在做決策的時候還會與社會進行互動，開展外部協商。作為權力機關，人大及其常委會經常性的工作就是通過制定法律和做出重大事項決策來行使立法權和決定權——人大立法協商、重大事項決策協商即為人大決策協商的主要內容。在人大行使職權的過程中，通過日益成熟的“兩會”制度，人民政協發揮著重要的作用。

3.1 人大決策與人民政協政治協商的結合

政治協商主要是中國共產黨同民主黨派協商[15]128，黨際協商屬于政治協商。作為專門的協商機構，人民政協是開展黨際政治協商的重要渠道。以人民政協中的各種會議為載體的政治協商，是中國政治生活中制度化水平最高、影響力最大的協商民主實踐。通過人民政協這個渠道開展的政治協商，包含但不限于黨際協商。相較于單純的黨際協商，“政協協商的主體更為廣泛多層、政協協商的內容更為廣泛多面、政協協商的形式更為多樣、政協協商的程序更為細致規范”[16]。人民政協政治協商具有廣泛而重要的政治影響力，并且已經納入法治化的軌道。

“人民政協是我國政治體制的重要組成部分，在我國政治生活中具有不可替代的作用?！盵3]2中國政治生活中人民政協與人大有機統一的“兩會”制度業已形成。在全國人大召開期間，全國政協委員還會列席人大的重要會議，參與討論《政府工作報告》。在中國政府決策的形成過程中，政協與人大實際是有分工的。人大代表由選舉產生，政協委員非經選舉產生；人大以地區為單位組織代表團，政協按黨派界別開展活動；人大做出的是法律性的決定，政協產生的是政治影響力；人大是政府決策的直接做出者，政協是政府決策的間接參與者；人大中的立法和重大事項決策協商屬于決策協商，政協參與人大決策的協商則屬于有選擇性的咨議協商。中國共產黨領導的革命、建設和改革事業在一定程度上是對辛亥革命開創的民主主義革命及其重要成果——民主共和國的繼承。如果說人大更多體現的是民主這個要素，那么政協更多體現的是共和這個要素。共和國的權力必須由全體人民所共享，而不能為任何一部分所獨占。政協既是人民民主的實現渠道，又體現著黨領導下的權力共享，它雖不是國家權力機關，但也絕非單純的社會組織。從功能上看，政協還是重要的政治協商渠道?！爸袊摹畠蓵贫取?，實際上就是協商民主與選舉民主相結合的民主制度?！盵17]135

3.2 人大決策協商與人民政協政治協商的銜接

從已有人大立法協商實踐經驗看，各地人民政協參與人大立法協商的路徑不盡相同，主要有三種模式：一是人大法律工作委員會與同級政協社會和法制委員會對接，委托同級政協就立法草案開展立法協商；二是人大常委會黨組通過同級黨委將立法草案交同級政協黨組，再由政協黨組組織開展立法協商；三是人大在對立法草案進行討論時，邀請同級具有相關背景的政協委員參加[18]165-171。人民政協參與人大立法協商，既有通過同級黨的領導機關間接對接的，也有兩者直接對接的，還有政協委員以個人身份參加的。無論采取哪種方式，都在黨的領導下進行?！耙浞职l揮人大、政府(行政立法的情形)和政協黨組的作用，通過各自的黨組在黨委的領導下開展立法協商，按照民主集中制原則，確保立法協商工作依法開展、有序進行，確保人大、政府和政協之間的分工協作順利展開?！盵18]179無論采取哪種方式，政協參與人大立法協商所貫徹的都只是社會主義國家科學立法、民主立法的要求，而不是人大立法的一個法定的程序。政協參與人大立法協商實質上只是人大在立法過程中主動而有選擇地聽取政協的“意見”，人大的角色是主導性的，政協的作用是輔助性的，推進政協參與人大立法協商不會導致“兩院制”。除了與人民政協政治協商銜接，人大立法協商還可以采取直接面向社會公眾的立法座談、立法論證、立法聽證，以及向社會公開征求意見等形式。人大的某些重要立法如物權法、有關醫療體制改革和教育中長期發展規劃的立法甚至能夠引起全民大討論。政協參與人大立法協商，人大立法聽取和征求社會意見都屬于人大立法決策的外部協商的實踐形式，在現有的政治格局和社會結構條件下，這些外部協商形式無疑是人大決策協商最有價值的生長點。

與參與人大立法協商相比，政協參與人大重大事項決策協商的情況要少一些(政協參與人大重大事項決策協商影響力最大的案例就是“三峽工程決策”)。這跟人大行使重大事項決策權的基本狀況是有關的。1978年以來，人大主要是作為“立法權威者”而復蘇并在中國政治生活中扮演重要角色的?！巴ㄟ^政治的調整和逐步轉變，人大在黨的領導下在立法過程中扮演著一個制度化和正規化的參與角色，再也不能被視為一個橡皮圖章的批準者的角色?！盵19]18中國政治生活中的重要決策，無論是人大的決策，還是行政機關的決策，總體上都是審慎而富有彈性的，一般都會采用政協這個渠道的政治協商集思廣益，力求最大限度地體現人民群眾的根本利益。

4 決策施行環節的行政協商

相對于人大，行政機關是執行機關，但決策與執行是相對的。行政機關不只是執行，它還要做出行政決策，即在執行權力機關通過的法律、做出的重大事項決策的時候，根據實際情況做出更多具體的決策；或者在法律的范圍內，為維護全國性、區域性或地方性公共利益做出特定的決策。在國家權力體系中，中國共產黨與行政權力的關系最為緊密。這體現在：在行政決策環節，黨的領導機關的決策居于主導地位，一般是在黨內共識達成后，由黨和行政機關共同做出指導性的意見或者共同做出決定，而對于一些業務性較強的工作，則會注意黨政之間的區分，黨不與行政機關共同署名發布文件，避免對行政機關的過度干預；在行政執行環節，黨起著重要的傳動作用，特別是對于重要決策事項的執行，一般會成立黨直接領導下的特定工作領導小組來實現對行政職能機構的優化組合，以政黨科層制帶動行政科層制高效運作，保證既定決策目標的達成。中國的行政決策，尤其是最后會通過辦公廳(室)發布的由行政職能部門發起的決策，總體數量是非常龐大的，而且都與民眾的日常生活息息相關。黨和行政機關要推行的政策主要通過文件來傳達，普通民眾日常最關注的可能并不是人大和行政機關制定的法律法規，而是黨和行政機關發布的文件。“當代中國政治的一個顯著特點可以概括為‘文件政治’?！盵20]116與法律法規相比，文件形成的過程要簡化一些，一份文件的正式出臺，最快可能只需要征求幾次意見、幾易其稿就完成了。比起執行法律法規，執行文件過程中的靈活度也要大一些?？偟膩碚f，依靠文件來行使行政權與這種權力強調執行效率的特點是一致的。

4.1 行政決策和執行中的協商民主

中國政治過程中的立法和各類決策非常注重發揚協商民主，也非常重視政協這個政治協商渠道。立法和決策誕生過程既充分發揮了實務工作者、專家的作用，又讓一些利益相關社會群體的意見得到了充分表達；如果在正式決策前的各類協商中出現比較大的爭議，一般會延遲決策，以爭取對決策方案做進一步的優化，甚至有可能直接放棄原先的方案。但行政權的性質決定了在行使行政權時過多應用這種審慎協商是不合適的。中國的行政決策，但凡涉及全國性、區域性或地方性重要事項，特別是推進各類改革，一般是黨政共同做出的。為了執行決策，還會產生更多的具體性決策，牽涉更復雜的關系，依賴更龐大的信息。數量繁多的行政職能部門的部門性決策，則是在這一級行政機關的統一領導下，在相應的黨的派出機關(黨組)的直接領導之下做出的，這類決策往往涉及業務性的工作。對于此類決策，上級黨的領導機關難以給予面面俱到的指導，畢竟可獲得的決策信息有限，對執行過程中可能遇到的困難也難以考慮周全。總之，行政決策者不可能盡數掌握政策執行時會碰到的復雜關系，不可能了解所有地方的具體情況。在當前的權力格局下，行政權對民眾日常生活的影響非常大；行政決策一旦做出，執行系統往往按照對上負責的原則和壓力逐級傳導的機制運作，科層制對民意的反應不夠靈活，這就使得行政機關與民意發生沖突的風險是比較大的。正因為如此，行政過程中協商民主的意義十分重大。行政決策中的協商民主主要是咨詢型協商，各類專家在其中發揮著重要作用；行政決策執行中的協商民主主要是反饋型協商，施政者會根據協商中的政策效果反饋對原先政策加以調整。二者都是行政協商民主的重要內容。

目前，行政協商民主尤其是行政決策中的協商民主在全國各地都有積極的探索。從類型上講，各地行政協商民主實踐主要包括“直接互動型、體制中介型和社會中介型”三大類。直接互動型的協商民主能夠實現行政機關與民眾直接對話，如“行政聽證會”“民主懇談會”“開放式決策”等；體制中介型的協商民主則要通過黨領導下的人大、政協等為中介來實現行政機關與社會的互動；社會中介型的協商民主主要利用社會組織作為行政機關連接社會的通道[21]。這三大類行政協商民主，直接互動型的實施狀況最為可觀，后兩類的發展則要受制于人大、政協調查研究的開展情況，以及社會組織的發育程度?？陀^地講，中國行政協商民主的實踐創新還難以滿足現實需要。比如行政聽證“在實施過程中還存在聽證形式化、聽證程序不規范、聽證主體理性不足、聽證結果落實不到位等一系列問題，其功能尚未得到充分發揮”[22]。甚至在“權責倒置”機制的作用下，越是基層的行政組織越排斥行政協商[23]。這些不足很大程度上是由行政決策和執行中協商的內在局限性決定的。除了要強調行政權執行效率，行政過程中協商的容量也是有限的。實際參與行政過程并在行政決策的咨詢型協商中扮演重要角色的，往往只是一些專家、特定方面的團體以及少部分利益相關群眾；在行政決策執行的反饋型協商中扮演重要角色的，往往只是原本就對行政決策持支持態度的積極分子或者從決策執行中受益的群眾，有時候那些利益受損的群眾反而難以發聲。而這個過程中較為廣泛的直接民意表達，如網絡論壇、網絡問政等，其非理性特點也是很突出的。行政協商民主“在探索民主轉型過程中”也許只具有“工具性價值”[24]。鑒于行政過程中協商民主的有限性，控制行政決策和執行中的民意沖突風險，既離不開對黨政引領的社會治理現代化的推進，更離不開對社會組織民意代表功能的開發。

4.2 行政決策和執行中的民意沖突風險控制

從社會有效治理角度看，推進社會治理現代化是彌補行政協商不足的有效手段。中國是后發現代化國家，現代化起步晚、起點低，所以必須發揮中國共產黨的組織優勢，通過全面地組織社會，將人力物力資源集中調配使用才能以較低的人力和物資成本換取現代化建設的高速推進，在比較短的時間就建立起門類齊全的工業體系。在計劃經濟的條件下，黨把城市人口組織進單位，把農村人口組織進公社生產隊，民眾有序的政治參與也被納入到其工作和生活的場所中，即在單位中組織城市居民的政治參與，在公社生產隊中組織農村居民的政治參與。這種政治參與往往是動員式的，甚至很多時候是不自覺的，因為它已經成為民眾日常生活的一部分。比如各個單位或公社生產隊從群眾到干部都被組織起來進行政治學習，在學習中增強了他們對黨的路線方針政策的認同，進而激發他們積極支持和配合黨和政府具體工作的意愿。當前，一方面傳統動員式的、有組織的政治參與仍在延續，另一方面體制外的政治參與越來越活躍。總的來說，體制外的政治參與是以自發的、自覺的、個體的參與為主的，但這種參與的成效總體上并不是很顯著。有組織的團體政治參與既比無組織的個體政治參與更理性，又更容易受到政府的重視，從而產生顯著的成效。雖然相對于目前民眾總體上仍然比較低的參與愿望而言，我國政治參與的良好局面已經打開，但直接面對千千萬萬有著不同利益訴求的個體，面對越來越多的個體維權型、牟利型乃至未來可能出現的為滿足后物質主義需要而發生的政治參與，政府不可能確保每一個參與者都滿意，無法保障他們每一次參與的有效性。如果政府面對的是經過社會中介初步綜合了的群體意見，就能夠更加有效地回應民眾的訴求。由于社會群體的數量總是相對有限的，經過提煉的群體性意見通常不僅具有一定的代表性、普遍性，而且也是相對易于處理的。

中國社會的結構性變化增加了行政決策和執行中的民意沖突風險，也給中國共產黨的黨群協商提出了挑戰。面對各種挑戰和危機，黨和政府“不斷改革既有政策和機構，制定能夠適應新環境、應對新問題的政策方案，從而使其保持了體制活力，獲得了執政資源”[25]。為了在復雜社會條件下減少行政決策和執行中的民意沖突，必須推進社會治理現代化。具體而言，就是既要讓政府認認真真地負起責來，積極與社會組織聯動，協同處理好各項社會事務，提升社會自我管理自我服務能力；又要依靠國家和社會中黨的強韌機體及其連接社會的中介，搭建更多的能夠加強社會協商對話的平臺，創新黨群協商形式，支持和引導基層協商民主實踐，主動采用“一種‘服務’型的領導方式”[26]去整合各方面群眾、不同社會群體的意見。建設能夠適應新的社會發展，同時又能夠保持黨政本位的社會治理體系成為迫切的要求。

從社會有效組織角度看，克服行政協商不足離不開對社會組織民意代表功能的開發。作為國家最高行政機關，國務院統一領導全國行政系統。國家行政機關是層級節制的，自上而下構成了一個權力的金字塔。行政權力等級中的上級決策由下級去執行，上級通過施加壓力來督促下級執行上級決策。在政策執行中，有些干部的工作方式簡單粗暴，最在意的是完成上級的指令，忽視對民眾意見的回應，這是引起民怨民憤的重要原因。這種情況過去也存在，只不過在社會流動不那么大的條件下，尤其是那種比較閉塞的傳統農村社會無法產生放大效應，它就不那么引人注目。隨著互聯網的迅速普及，網絡意見表達成為群眾釋放不滿、使用起來成本又非常低廉的渠道。少數人經常在網絡上發牢騷，散布政府的負面消息，不斷侵蝕人民對政府的信任。當成見形成時，地方上少數政策執行者的一些不適當的工作方法，就會特別地引人注目，就可能導致非常嚴重的群體性事件。而群體性事件的爆發意味著在產生了巨大社會代價之后，才會促使上級對下級施加糾偏的壓力。面對網絡時代的挑戰，通過技術手段加強輿論引導和網絡治理是必要的。比如，行政機關在網絡治理中采用一些新的技術能夠有效切斷各種虛假信息和煽動性話語的傳播，從而達到控制群體性事件進程、縮小其示范效應的目的，在短時間內就能降低群體性事件的發生率。又比如，對應急處置、社會穩定風險評估、大數據和人工智能等技術的采用，也能取得比較好的效果。但是片面依賴技術的治理也存在風險。首先，技術型治理傾向于控制沖突甚至壓制沖突，但社會沖突是“解壓閥”，群眾的情緒需要出口來釋放；其次，技術型治理過分強調專家意見，相對忽視民眾意見，不能從根本上解決問題。

行政科層制運作權力的特點決定了民意沖突困境難以消除，對全世界的行政機關而言可能都是如此。發軔于19世紀后期的行政權力擴張加劇了這種困境?！?0世紀公共部門雇員數量的增長和行政部門在各級政府的大規模發展，通常被稱為‘行政國家的興起?！盵27]49行政國家的出現將行政機關推到了政治生活的前臺。20世紀下半葉互聯網的興起，又放大了行政權力對民意不敏感的負面效應。為了緩解行政權擴張帶來的壓力，20世紀60年代以來西方國家興起的行政民主提供了經驗。我們自己也已經積累了比較豐富的行政民主經驗，比如政務公開、行政聽證、行政咨詢等做法和實踐。行政民主最大的特點就是鼓勵參與、注重協商。但是行政民主的補救效果是有限的，行政權具有強調執行效率的特點，行政過程中各類協商的容量有限。行政民主不可能也不應該取代政治民主。比較合理的做法是同時加強行政民主和政治民主。促使社會組織成為匯集和表達民眾意見，同時能夠影響主要政黨甚至直接影響政府的中介。在中國，出于革命和現代化建設的需要，社會是在中國共產黨的領導下組織起來的，各類社會組織都是黨聯系人民群眾的橋梁和紐帶。現有的制度已經賦予社會組織匯集和表達民意的職權，但在現實中還不能很好地發揮出相應的功能。

5 余論

對中國協商民主的分類應該是多角度的，政治過程角度的分類屬于中間層次的類型分析，能夠起到承上啟下的作用。中間層次的類型分析沒有完全脫離規范性的分析，又偏重經驗性的分析。既以系統的視野指引著微觀層面純粹經驗性的類型分析，又是對宏觀層面高度理論化的類型分析的具體化和經驗化。從更為宏觀的國家與社會互動的角度，可以把協商民主分為政治協商和社會協商兩種類型。政治過程中的黨際協商、決策協商主要屬于政治協商，以政治協商會議為組織依托，執政的中國共產黨、黨領導下的政府與各民主黨派、各社會團體和界別展開協商，以便形成科學合理的決策。這樣既實現了民主黨派的參政議政，又通過群策群力實現了人民對政府決策的直接參與。黨群協商、行政協商主要屬于社會協商，主要由黨在社會和政府中的機體主動接近群眾，深入普通群眾、邀請專家學者展開平等對話，傾聽各方面的意見。社會協商對話既是黨的群眾路線的重要體現，又是人民政府為人民服務的本質要求。政治協商和社會協商，前者主要與政治過程中的各類決策相關，后者主要與政治過程中決策議題的形成和決策的執行相關。與社會協商的參與主體相比，政治協商的參與主體往往具有一定的政治地位，能夠更直接地影響政治生活的走向。一般來講，分類的目的并不僅僅在于全面地把握對象，還在于揭示對象的深層邏輯結構。為了深入探索事物的本質，研究者一般會從多個角度對研究對象進行分類。但是，當研究者采用不同的標準來劃分對象的類型時，任何一種特定角度的分類都不可能窮盡對象的所有方面。本文對當代中國政治過程中協商民主的分類考察也是如此，除非我們采用最為簡單的形式的分類標準，或者更加復雜的復合的分類標準，對對象進行力求全面的枚舉。從這個角度講，本文的研究只是一個初步而有限度的嘗試。