政府網絡治理中面臨的倫理問題及倫理規制

董凱特

（南京航空航天大學人文與社會科學學院，江蘇 南京211100）

從20 世紀60 年代起，人類開始正式踏入被互聯網技術影響的新時期。到20 世紀90 年代，互聯網大規模進入到普通民眾的生活中，為人類解決了聯通的問題，從一開始體型臃腫的設備與設備之間的聯通，再到后來網絡的使用者——人與人之間的聯通，互聯網使得整個社會連成一體，由此形成一個完整的網絡社會，加速實現了物質與知識之間的轉換，形成了建立在互聯網基礎上的動態社會結構和社會機制。解決了聯通問題之后，數據的海量傳播促成了大數據時代的到來，網絡由載體擴展成為內容，不斷延伸到人類生活的方方面面，與現實社會形成了一個平行的虛擬—現實網絡社會結構與體系。隨著網絡社會邊際不斷向外擴展，龐大的數據亟需得到有效的處理，于是出現了借助人工智能體分析、處理數據的形式，強力促進了社會的自我組織完善和資源的有效處置，由此逐漸進入到人工智能時代。此時，“網絡構建了一種前所未有的社會形態，全面改變了人類社會的生產、權力和文化進程。網絡社會的崛起，已經成為一種歷史趨勢和一種正在浮現的社會結構”［1］。面對這種形勢，如何有效治理網絡社會就成為接下來一段時期內政府需要重點考慮的問題。

一、我國網絡社會治理的現狀

根據中國互聯網中心的統計報告，截至2020 年3 月，我國網民規模達9.04 億，互聯網普及率為64.5%，占全球網民總數的約五分之一。根據近幾年的統計結果，相關數據的增長趨勢愈發明顯，這意味著中國已經形成了一個涉及各個領域的全方位的網絡社會。中國網民數量越來越龐大，社會參與結構越來越復雜，網絡的社會功能也越來越多樣化，內涵和外延不斷豐富。在為整個社會提供發展驅動力的同時，互聯網的技術特征也增加了網絡社會的管理風險和不確定性，作為對社會具有深刻影響力的網絡技術和網絡環境，在這個時候就需要被納入到社會和政府的治理體系中去，從而實現有效的網絡治理。黨的十九大報告中就提出，要加強互聯網內容建設，建立網絡綜合治理體系，營造清朗的網絡空間。

網絡治理指治理主體通過達成共識的原則，劃分主體的功能范圍與作用，實現網絡社會資源的有效利用和平衡狀態，是國家和社會治理體系中的重要部分。在不同時期、不同國家，網絡治理模式和實踐表現都是不同的。

根據網絡發展的歷史時期，在WEB1.0 時期，互聯網以門戶網站為中心進行連接，信息的采集、編輯、傳播大多通過網站進行，由此形成一個信息“中轉站”，網民基于網站參與網絡社會的各項活動。在這一時期，網絡治理通常以互聯網媒介為主要工作對象，通過對媒介的資格審查、運營規范性審查以及內容服務審查等方面進行網絡治理。WEB2.0時期，網站不再是信息的唯一出入口，隨著互聯網的工具性和交互性越來越強，網絡將線上與線下緊密聯系在一起，互聯網行業和機構將精力更多集中到提供高質量服務中去。而與此同時，借助這種發展特性，網民可以更多參與到網絡互動中去，有機會自由發聲。在這種環境下，每個人都成為了一個對外傳播信息的窗口，也能最大限度地接收并發布信息，成為信息傳遞的主體。這個時期，網絡治理成為一個復雜的系統性工程，已經不可能僅僅單靠技術手段就能夠實現，需要網絡參與各方的配合，形成多元共治的模式。

因此，網絡治理模式要與國家的治理模式相適應，根據我國的國家治理狀況，我國的網絡治理更多是以政府為主導的管理模式，對網絡社會進行規范。

1996 年，我國第一次從國家層面出臺了互聯網管理暫行規定，1997 年成立互聯網管理機構———中國互聯網信息中心。2004 年，在黨的十六屆四中全會上提出將互聯網作為黨和政府的工作的重要內容，加快建立法律規范、行政監管、行業自律技術保障相結合的管理體制。2011 年，國家互聯網信息辦公室成立，成為互聯網信息內容管理的主管部門。2013 年十八屆三中全會提出，要加大依法管理網絡力度，加快完善互聯網管理領導體制，確保國家網絡和信息安全。2014 年成立中央網絡安全和信息化領導小組。2014-2015 年提出用戶“微信十條”“賬號十條”和新聞信息服務單位“約談十條”。同時近年來政府也在不斷進行打擊網絡謠言、網絡詐騙等各類網絡專項治理行動，加強網絡管理的法制化進程，出臺了《網絡安全法（草案）》 《互聯網信息服務單位約談工作規定》等文件。

我國現有的互聯網管理主要以維護國家安全為目標，以中央網絡安全和信息化委員會、網信辦、工信部、公安部、國家廣播電視總局等部門為管理主體，各級網絡管理部門具體實施，通過強力控制的計算機技術手段，進行網絡信息的防控和網絡環境的管理。“智能革命的出現必然會對當下的公共管理和社會秩序帶來挑戰，并客觀上要求國家在治理體制上做出發展創新”［2］，面對網絡社會日益活躍和繁榮的新形勢，我國當前的網絡管理方式顯然已經難以適應，在管理主體、管理方式、管理手段以及措施合法性等方面存在很多缺陷，面臨著重大的倫理挑戰，亟待轉變理念，創新管理模式，重新定位政府角色，實現由強硬的網絡管理向韌性的網絡治理轉變。

二、網絡治理中的倫理難題

在傳統的行政模式下，政府作為公權力的行使者，相較于其他主體，在社會治理中擁有天然優勢，管理者的主體地位難以被撼動，在行政行為的過程中發揮著決定性的作用，同時承擔相對應的行政責任。進入網絡時代，憑借技術優勢，互聯網已經成為政府治理國家必不可少的手段，同樣也被運用到網絡自身的治理中去。行政部門通過運用技術，在網絡環境中建立系統，借此將網絡行為數據化，采集數據、統籌監控，利用數據處理技術量化分析，進行行為判斷，甚至提前做出隱性決策。這時，機器在一定程度上替代了人的管理行為，管理者在這個過程中更多參與最初的賦值與最終結果的輸出，借此實現對網絡社會的全面掌控。

（一） 數據意志的主導與人的意志的式微

從政府的角度來說，用互聯網技術治理網絡社會，運用計算機技術手段對網絡數據進行全方位的監控與管理是提高效率的好方法，通過將數據系統嵌入到行政的全過程中，將部分權力讓位于機器，用數據和機器連接整個網絡治理過程，既能夠減輕行政管理的壓力，也可以避免極端情況下人為因素的影響。但這里我們要強調的是，技術來源于人，一切技術手段歸根到底還是人設計的，在為機器與算法賦予自主性之前，設計者可能已經將主觀意志嵌入其中。在網絡治理的過程中，過度依靠技術和算法系統，數據的采集、傳輸、編輯均采用固定的邏輯進行，會忽略人在過程中的實時矯正，輸出的結果也會帶有統一的形式，機器極易通過固定的程序將最初的主觀偏見執行和放大。即便還由人進行最終決策，人參與不到具體過程中去，參考意見也隱含了大部分的數據意志，結果被牢牢限制在一定的范圍內，人的意志在這個過程中將被弱化甚至被忽視。但作為形式意義上的主導者，政府對間接由機器與數據邏輯做出的判斷和決策，仍然要承擔相應的責任，這種沒有基于行政部門現實判斷而產生的結果，在很大程度上已經不再具有政府行為的權威性和合法性。

另一方面，作為網絡社會參與者的民眾在政府數據化的網絡管理過程中也面臨著自身主體意志被禁錮的危險。個體的數據不斷被搜集，逐漸被拼湊成完整的網絡虛擬形象，人的主體意志在虛擬環境與之博弈的過程中逐漸失去了主導權，被標簽化、臉譜化，在現實世界也越來越受這種虛擬形象的影響和牽制。而管理者依照這種網絡形象能夠精準地把控民眾的喜好和需求，并提供對應的個性化管理和服務，嚴重擠壓了民眾參與網絡社會的能動性空間，民眾受制于管理者提供的活動范圍，逐漸形成了管理者提供什么民眾的需求就是什么的依賴性局面，個體在網絡空間失去了人的創造價值和自主能力以及嘗試的可能性。

（二） 隱私空間的擠壓式收縮

對于網絡社會來說，數據就是核心。要依靠數據對整個網絡生態進行治理，數據公開便是必不可少的。世界范圍內的眾多國家都對數據采取開放式管理態度，把社會參與者的信息以數據形式搜集在一起，“發展出個人數據被信息平臺所掌控、分析、解讀與引導的全景監控的態勢”［3］， 這些數據在管理者面前沒有任何隱私可言。

行政部門通過建立監控系統，將包括商用、非商用領域搜集的數據存儲起來，通過技術整合連接，不斷完善和更新，以便實時掌握、監控網絡社會的發展動向。如今人工智能已能夠通過數據整合、疊加，分析刻畫出人的數據特征，一絲一毫的數據都可能為這個過程“添磚加瓦”，使刻畫更真實，細節更完善。而通過這種方式，管理者可以更容易預測、掌握個體的行動方向，實時把控其在網絡空間的行為。人們的行為，無時無刻不處于“監視”之下，且這種“監視”已經由網絡空間延伸到現實空間，透過長時間的全面虛擬數據監控，個體逐漸喪失了個性，現實狀態可以被基本確定。

盡管很多組織對涉及隱私的數據都相當謹慎，隱私協議中也經常出現“妥善處理”“嚴格保密”等字眼，但依然無法改變這些數據被搜集的事實。從現實情況來看，政府目前對于隱私數據的保護策略和重點放在了如何防止這些數據被利用，只在預防泄露上下功夫，卻并沒有從源頭對隱私進行保護，即沒有對搜集行為設置合理的閥值。對于民眾來說，隱私作為個體想要極度保護的秘密，民眾享有對隱私自決與控制的權利，有權利決定哪些信息可以被挖掘、被數據化，政府理應對信息的種類和隱私程度進行合理的劃分，政府需要掌握且隱私程度較低的數據可以直接獲取，對于涉及個體重要私密信息的數據——即隱私的邊界值，需要民眾決定是否可以被挖掘。政府單純地想要把所有信息搜集之后再統一保護的行為，本身就是對隱私權的一種侵犯，嚴重擠壓了民眾的隱私空間。同時面對無限制的信息搜集和監控，個體的一舉一動都會被記錄，極易被強迫進行自我監視，個人自由也面臨喪失風險。

但同時，網絡時代的便捷化對民眾來說是一種極大的誘惑，越來越多的人愿意放棄部分隱私來換取便利，這種主動屈從的態度也可能加劇隱私空間的收縮。正如百度董事長李彥宏在中國發展高層論壇上所說，在很多情況下，中國人愿意用隱私換取便利，不得不承認，這種說法在一定程度上越來越成為一種事實。

（三） 價值判斷的不平等

在政府全方位的網絡監控下，管理者通過數據對個體進行管理，實現對網絡社會的有效管控和治理。但每個個體的數據是不同的，不僅包括數量、種類上的不同，也存在著質量上的差異（即是否符合機器評判標準的區別），基于一定邏輯的數據處理技術勢必會有一定的價值傾向，在某種評判模式下，根據邏輯判斷，個體會被貼上某種標簽以作區分。這種區分為之后的管理工作提供了分類對待的可能性。管理者根據數據所體現的特點進行分類，對不同的類別會采取不同的對待方式，提供不同的服務，進行有差別的管理，也更容易造成一種隱形的歧視。在這個層面上，依靠機器或者數據處理就不可能平等地對待每個個體或者群體。

比如話語權的分配，在網絡環境中，除去身份、地位等現實社會中的評判標準，每個人理應享有同等的發聲機會，表達自己的態度，為自己謀求正當利益。但是，現實社會中的差異通過數字化又再一次在虛擬社會得到體現，使得一部分人成為少數群體、弱勢群體，而另一部分人則享受著更多的表達機會，加劇了群體歧視，這違背了社會公平正義。再如，通過詳盡搜集與分析不同個體的數據而對其進行行為預測，機械地認為個體未來的發展趨勢或行為傾向將是怎樣而對其采取預防或引導式的干預，也違背了程序公正。

三、網絡治理中政府的倫理規制

（一） 善的實現者

亞里士多德曾說，最高善是種完善的東西，是所有活動的目的。網絡治理作為社會治理體系中的一部分，其目的也就是為了實現網絡社會中的公共善，增進社會福祉，實現人類幸福。網絡歸根結底是人們參與社會生活的一種途徑，人們以此交換信息，交流情感，追求精神上的滿足和價值的實現。因此，實現社會對善的追求是網絡治理最根本的目的，并且是因其自身而被追求，而不是因為善所帶來的物質或者政治利益。但善的實現并不是自然形成的，面對紛繁復雜的網絡環境，政府或管理者應該清醒地意識到，同我們的現實社會一樣，一切政治、經濟或是技術的運用，皆是社會治理過程中的必要手段，最終的現實利益不過是追求公共善所附帶而來的外在善，無論何時，都應以實現人類幸福生活為宗旨。

其次，政府治理網絡空間、規范網絡秩序，不是為了御民，追求全社會的善也不應忽視個體的權利。政府在網絡治理過程中往往產生一種錯誤傾向，即為了實現網絡空間的和諧、維護網絡公共秩序，或為了保護某些特定群體，而不自覺地侵犯到網民個體的正當權益，采取一系列不恰當的措施，如對網民的言論等行為進行限制，頒布歧視性的政策等，這既是對自身治理能力的不自信，也是對公權力的一種濫用，妨礙了民眾正常參與網絡空間的權利，更是對公共善的損害。雖然由于虛擬感和個體差異網絡社會表現出很強的不確定性，但個體與個體之間，個體與公共之間的利益并沒有根本性的對立，需要政府以增進網民的個體權利為基礎，推動整個網絡社會的善治，以公共善的實現，保障每個網民都從中受益。

（二） 惡的抑制者

網絡的數據處理有最初的一套邏輯，在管理者建立治理體系，將運作主導的權限賦予機器之后機器便會明確又機械地按照既定邏輯執行，這樣的治理結果是缺乏道德的。在政府明確網絡治理應追求善的理念之后，為網絡治理體系注入倫理價值的規約，就十分必要了。互聯網數據和技術皆由人設計，其固有的邏輯也最初由人內置，是中性的工具，因此技術的問題總可以由人通過技術規劃的方式解決，對于機器系統運作所產生的后果必須由人來承擔，也就是說人的主體意識必須貫穿整個過程中，為機器賦予機器倫理，“作為決策者的人工智能都應隱含設計者的物化的道德，其使用也應體現出倫理功能”［4］。同時通過技術支持，防止技術對人的僭越，時刻保持謹慎狀態，承擔起相應的責任。

首先，管理者在網絡管理系統的設計之初就應該謹慎地在算法中嵌入當下社會的主流價值觀，為其賦予合理的運作處理和決策邏輯。但這種邏輯既不能是設計者的主觀意志體現，技術中立也不是價值中立，機器的倫理價值應具有一定的社會傾向，符合社會的共同價值理念。同時，倫理觀是隨著現實環境不斷發展變化的，機器道德化的過程也應該是持續的、漸進的，不應追求一成不變的虛假的普世價值，必須確保算法中體現的價值與時代特征密切聯系。設計者要不斷對其進行周期性的改進和完善，使其符合當下的主流社會預期。

其次，假設機器道德化進展順利，治理系統總體上滿足社會的價值要求，但系統也并不是事事完美的，必然會存在著各式各樣的治理和決策缺陷，在運作的過程中需要人的主動介入，對機器難以應對的情形，加入人工解決方案。這種情況出現時，往往涉及到的都是人的倫理道德難題，與其讓冰冷的機器與算法機械處理，不如由人與人之間建立情感的連接，達成共情的狀態，達到有溫度地解決問題的效果，防止出現少數歧視和群體歧視的情況。因此，就需要為系統設置一系列的安全閥，當閥值位于安全數值下時，系統作為一個公正的治理行動者可以自行處理，尊重互聯網技術手段的智慧；當閥值超過安全數值，系統的自動處理權限需要暫時關閉，由管理者緊急介入進行處置，發揮人的主體意志與主觀能動性，體現管理者的倫理關懷。如此一來，可以實現人與機器的協同治理，既能保證效率，也能兼顧人性。●