“第一書記”扶貧制度下基層扶貧干部的競合邏輯
——以G 省T 村駐村扶貧實踐為例

蔡 勝

（華東政法大學政治學與公共管理學院，上海201620）

一、問題的提出

從上世紀80 年代中期開始，中國將扶貧工作列入了國民發展規劃之中，先后歷經了體制改革下的農業發展驅動減貧、開發式扶貧和十八大以來的精準脫貧等階段［1］，讓大量貧困人口擺脫了貧困，為世界減貧事業做出了巨大貢獻。選派上級干部駐村扶貧作為扶貧開發的一項重要內容和有效手段，受到中央的高度重視和大力推行。2013 年印發的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》 （以下簡稱《意見》） 將駐村幫扶列為扶貧開發工作的六類創新機制之一，明確強調要“健全干部駐村幫扶機制……普遍建立駐村工作隊（組） 制度”；2015 年發布的《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》 （以下簡稱《通知》） 要求在黨組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村要實現全覆蓋選派，并明確駐村第一書記肩負著基層黨建、精準扶貧、為民服務和農村治理等職責，構建了全面派駐“第一書記”的扶貧制度體系。

“第一書記”帶領下的駐村干部作為外來治理力量“嵌入”村莊治理結構中，同時扶貧干部身處官僚科層體系之中，其行為邏輯遵循“理性”，擔負著執行自上而下的政策的權威和責任。在此基礎上，以“第一書記”為主導的基層扶貧干部在扶貧實踐中會有怎樣的行為邏輯呢？相互之間會如何進行互動？這些行為特征又會對農村貧困治理產生怎樣的影響？對這些問題的回答將有利于加深對“第一書記”扶貧制度的認識，為精準扶貧實踐提供參考。

二、文獻綜述與分析框架

（一） 文獻綜述

“第一書記”扶貧制度由駐村制演變而來，歐陽靜指出駐村制是由解放初期的農村“工作隊”演變而成，是一種反官僚化運作的工作方法，是中國共產黨“走群眾路線”“密切聯系群眾”的制度化運作機制［2］。在上世紀90 年代分稅制改革以后，鄉鎮財政“空殼化”，國家政權“懸浮”［3］，駐村干部發揮著“上聯下通”的作用，為了幫助貧困鄉村和鍛煉干部，中央發起了干部聯系群眾的“干部下鄉運動”。而在當前的脫貧攻堅戰略背景下，則表現為“第一書記”帶領扶貧工作隊對口幫扶特定貧困村，通過外部資源的聯結導入，落實國家政策，推進貧困村脫貧、提升村莊治理水平。

從目前學界的研究來看，對于“第一書記”扶貧制度的效果存在著褒貶不一的觀點。就其積極意義而言，“第一書記”在資源動員和改善農村治理方面發揮著重要作用。楊芳提出駐村“第一書記”制度的推行一方面給農村建設注入了活力，一方面也改變了農村的治理模式，形成了國家支持、村委主導、村民參與的治理格局［4］。李春華也認為選派“第一書記”駐村幫扶能加強農村基層組織建設、引領農村先進文化建設、提升基層治理水平，為農村發展建設注入了活力［5］。張國磊和詹國輝研究發現作為外來力量的“第一書記”的嵌入“對推動基層組織再造，吸納體制內外資源與緩和基層社會矛盾具有積極的意義。”［6］

但“第一書記”駐村扶貧制度在實施過程中也逐漸暴露出了一些治理困境。在扶貧工作隊方面，王曉毅指出針對于精準扶貧的實施背景下所派駐工作隊難以融入鄉村社會發揮作用［7］；卜雙紅和王太明研究發現當前扶貧工作隊人力資源開發存在的認知、銜接、管理、運行等多重困境嚴重制約其價值功能的充分發揮［8］。針對于“第一書記”的權責問題，何陽和婁成武指出當前駐村“第一書記”存在權責沖突現象，“第一書記”承擔較大的責任但擁有的權力有限，致使扶貧工作推進困難［9］；王卓和羅江月也發現駐村“第一書記”權責懸置、名實難副，缺乏事權和財權，同時成為了扶貧及其他各項數據的統計員［10］。關于“第一書記”貧困治理的討論方面，謝小芹提出了“接點治理”“雙軌治理”描述“第一書記”扶貧制度下的農村貧困治理格局，并指出這種治理模式會消解農村自治力量，造成對“第一書記”的過度依賴、形式主義、村莊公共性瓦解等問題［11］［12］。許漢澤和李小云指出在扶貧場域中駐村“第一書記”扶貧工作的開展會受到上級政府和原單位的限制，同時還會受到鄉鎮干部和村干部的排斥［13］。葛笑如和劉祖云進一步指出干部駐村幫扶力度的加強會引發扶貧場域解構，導致組織間關系更加復雜、競爭和沖突更加劇烈、資源分配更加不公、場域制度邏輯纏繞混亂、監督治理成本增加等問題，影響整體扶貧績效［14］。

既有研究對“第一書記”的在村莊貧困治理中參與角色和組織行為進行了系統的探討，為我們深入認識各主體間的互動關系奠定了理論基礎。但這些研究主要集中于對“第一書記”治理結構和“第一書記”與村干部之間關系的闡釋，對不同類型的干部間、村與村之間復雜的互動行為卻鮮有討論。因此本文嘗試構建“競爭與合作”的分析框架，考察“第一書記”扶貧制度下基層扶貧干部在扶貧過程中的復雜行為策略，并以G 省T 村為案例，探究“第一書記”駐村扶貧制度存在的現實困境，據此提出政策建議與思考。

（二） 競爭與合作：基層扶貧干部行為邏輯的分析框架

根據場域理論的觀點，場域是在各種位置之間存在的客觀關系的一個網絡，場域是一個運作的、爭奪的空間，“場域中各種位置的占據者利用種種策略來保證或改善他們在場域中的位置，不斷在場域中展開斗爭。”［15］因此在扶貧場域內，駐村扶貧干部進入農村扶貧場域開展扶貧工作的過程中，“第一書記”、扶貧干部、村干部等多元主體會在扶貧場域中進行斗爭，形塑出復雜的行為邏輯和權力關系。而按照《意見》 和《通知》 的規定，駐村工作隊（組） 要幫助基層組織貫徹落實黨和政府的各項政策，積極參與扶貧開發各項工作；“第一書記”要在鄉鎮黨委領導和指導下，依靠村黨組織，帶領村兩委成員開展工作，建強基層組織、推動精準扶貧、為民辦事服務、提升治理水平。在此意義上，“第一書記”、扶貧干部和村干部之間在制度安排上是合作的關系，共同促進貧困村的發展。

“第一書記”駐村扶貧具有科層治理與運動式治理的雙重邏輯。一方面作為主導的“第一書記”身處科層體制之內，人事關系仍屬原單位，但同時以“第一書記”的身份直接參與到農村治理之中，打破自上而下的常規政策執行模式。另一方面干部駐村扶貧體現的是國家力量對于基層社會的“嵌入”，其中心工作是執行精準扶貧政策，“呈現出政治動員、跨部門互動和人格化交往等非科層化運作的特征”［16］，但在其職責范圍內也包括了村莊治理的常規性事務。在科層體制下，扶貧干部與基層干部按規章執行上級政策，合作開展扶貧和社會治理工作，而在運動式治理邏輯下，面對中央層層下達的關于脫貧攻堅的目標責任和壓力，會衍生出“脫貧錦標賽”［17］的惡性競爭格局，同時為了應付上級的各種檢查而出現“上有政策、下有對策”的“共謀現象”［18］。此外，在扶貧資源流入農村扶貧場域中，圍繞著扶貧資源的分配的“理性邏輯”，引發各個治理主體的“競爭”和“利益合謀”行為。

本文擬從“競爭與合作”兩個方面來分析“第一書記”駐村扶貧制度下基層扶貧干部的行為邏輯。此處的基層扶貧干部既包括駐村“第一書記”和扶貧工作隊的成員，也包括村干部和鄉鎮干部，在全面脫貧的戰略動員下，他們工作在扶貧一線，工作重心即是扶貧，直接對精準扶貧政策的執行和基層社會治理產生影響。劉建生等在“雙軌治理”的基礎上提出“第一書記”和村兩委是貧困治理的“雙軌”主體，而貧困村和貧困戶則是貧困治理的“雙層”客體［19］，將貧困村視作貧困治理客體加以分析，因此本文除了考察單個村內扶貧干部的競合行為，也將分析不同貧困村扶貧干部的行為邏輯。

三、案例實證：T 村“第一書記”扶貧實踐

（一） 案例選取

本文選取了G 省W 縣T 村“第一書記”駐村扶貧實踐為案例，筆者于2019 年7—8 月赴T 村進行了駐村調研，通過觀察、訪談等方式了解了T 村的駐村扶貧工作的開展情況，獲得了詳實的一手資料。W 縣是國家級貧困縣，貧困程度深、扶貧難度大、脫貧任務繁重，截止2018 年底整體貧困發生率為6.7%。T 村是深度貧困村，其貧困程度在全縣名列前茅，下轄12 個村民小組，全村共有697 戶2875 人。2014 年建檔立卡貧困戶236 戶969 人，截至2019 年7 月，仍有119 戶443 人未脫貧，貧困發生率15.4%。在過去幾年里脫貧效果并不好，這是因為一方面從建檔立卡以來，T 村因漏評、錯評而多次重新進行貧困戶認定，另一方面則是T 村資源稟賦較差、交通閉塞、土地貧瘠、缺水干旱，缺乏特色產業，村里基礎設施落后，合作社長期空殼化運轉，幾乎沒有帶動效應。

為推進T 村的脫貧工作，W 縣從2017 年起下派縣文化廣播管理局組成扶貧工作隊結對幫扶T村，駐村“第一書記”起初由文管局副局長擔任，2019 年6 月更換為另一名文管局干部。文管局長期駐村幫扶的扶貧干部2 人，另外作為深度貧困村，L 鎮也選派了一名鄉鎮干部安某到T 村協助開展扶貧工作，村干部包括村支書、村主任和村副主任三名成員。

（二） 案例素描

T 村先后經歷了兩任“第一書記”，我們調研時兩任“第一書記”剛交接完工作。第一任書記在其任職期間，為T 村協調了不少資金，因為專項財政資金不足以支撐村里的基礎設施建設，下撥的也比較慢，所以他通過其他途徑給村里申請來了一些建設資金，比如村里修建村公所和部分道路修整的資金就是他從縣文管局要來的。我們在調研過程中也發現，雖然已不再擔任“第一書記”，但每當他來到村里，村里干部和群眾都對其很尊敬。但他也向我們談到：

“他們愿意聽我的一方面是因為我是從縣里下來的，大小算個領導，另一方面就是因為我能要來錢，有錢就好辦事。但很多時候其實還是要他們去老百姓家里做宣傳和動員工作，所以我還是要給他們一些好處，聽聽他們的意見，不然他們心里不舒服，不配合我，很多事情也不好做。就比如之前做精準扶貧戶認定的時候他們說的一些人我也睜一只眼閉一只眼；去年修村里的這條路，支書推薦他的兄弟來承包這個項目，我也答應了；今年危房改造的項目，副主任給他們家也申請補助，他們家的房子確實也老舊了，所以就給了他們家一個名額。”（訪談記錄CYQ20190726）

T 村現任的“第一書記”李某原本是跟隨蔡某駐T 村幫扶的干部。由于此前已經有過一段時間的駐村經歷，與村干部與其他扶貧干部已經相互熟悉，因此在扶貧工作開展過程中也比較順利。但由于他沒有蔡某的職位優勢和人際關系網絡，因此不能像后者一樣為村里帶來的大量的資源和項目。在我們調研期間，李書記在前往鄉鎮做匯報的過程中因車禍而住院，手里的工作暫時轉給了其他扶貧干部，對此，村干部和其他扶貧干部產生了不滿和怨言。鄉鎮下派的扶貧專干安某就抱怨：

“現在最大的問題就是沒錢，我們什么都做不了，領導都沒辦法，我們又能怎么樣呢？以前蔡書記在的時候還好一點，村里修的公路、產業補助、村公所的錢他都能弄來，現在是基本沒什么資金了，好多事情都沒法做。現在李書記又出事了，村里工作一團糟，各種事都是我們在做，我們又不能做主，也不知道要怎么開展。”（訪談記錄AGF20190728）

此外，在調研過程中我們發現對于T 村的扶貧干部來說，迎接各種上級檢查和編制各類匯報材料、數據、表格等成為了他們日常工作的重心。因為T村是W 縣典型的深度貧困村，因此來自省級、市級、縣級的各巡視組、政府部門都喜歡來這里調研考察扶貧工作開展情況，平均一周時間內，T 村就要接受了來自市里、縣里、鎮上多個部門、四個批次以上的檢查，每次有上級部門到村檢查時，村里的干部們都要準備好各類文本材料和數據表格，提前確認村里的情況和上級文件精神，以應對視察人員的查問。因此在平時工作中，扶貧干部們需要消耗大量的時間和精力用于各種匯報材料和表格數據的整理核實，實質性的政策落實和產業發展方面則進展緩慢。正如村支書所抱怨：

“基本上三天兩頭都有上級來檢查，來一看你人不在村上就要被通報批評，來了以后問的問題要么就是村里的情況，這個我們早就熟悉的不行了，要么就是什么政策精神，這個我們哪背得下來啊，最多都只是看一遍了解一下，我們每天又有那么多事要做。”

“以前蔡書記在的時候，他是縣里的領導，門路多，所以很多時候上頭來檢查他都能提前知道，然后我們就能提前準備好檢查的材料，而且蔡書記也能說得上話，很多縣里面、鎮里面的檢查他都能幫我們搞定。現在我們只能各自想辦法去打探消息，沒以前那么輕松了。”（訪談記錄YKF20190728）

另外為了凸顯與周邊村子的比較優勢，村干部和扶貧干部們一方面會在上級的要求基礎上提高自己的階段任務目標，但卻沒有慎重考慮其能否完成、成效會如何，另一方面甚至會虛報數據以獲得更好的績效考核和評比結果，如T 村計劃在2019 年底完成當前80%以上的脫貧率，但通過走訪發現T 村的貧困狀況是比數據上顯示的程度更深，而且還有部分漏評的貧困戶，因此該目標實現難度極大。同時，為了應對上級的突擊檢查工作，基層扶貧干部會想方設法與周邊村子的扶貧干部或上級政府部門工作人員取得聯系，相互通告檢查組的到來，提前做好迎接檢查的準備。

四、扶貧干部的競合行為邏輯分析及其影響

（一） 外來力量嵌入下的權利與績效競爭

首先，駐村幫扶的“第一書記”和扶貧干部作為來自于村莊外部的治理主體和力量，他們在進入幫扶目標村莊以后，依照制度安排成為了“基層政府權力”的運行主體，抓包剛性脫貧指標和代理村莊項目申報［20］。這對原生的村莊治理力量（村干部的話語權和鄉鎮規劃權） 和治理結構造成了沖擊，雙方工作存在交叉，外來力量受到排斥不可避免。參與村莊扶貧的干部都希望“第一書記”能為村莊帶來更多的資源和項目，而當這一期待不充分時，對于外來的扶貧干部的排斥和對村內事務主導權的訴求更加的明顯。此外，外來力量的介入會對原來村莊的利益分配格局產生挑戰，鄉村社會是一個以“差序格局”［21］為特征的人情社會，村干部和鄉鎮干部以往憑借其信息優勢為自身和“熟人”獲取利益的格局不再，在此背景下，他們對于“嵌入”村莊治理的外來力量會存在天然的排斥傾向。

其次，“第一書記”和駐村干部主要由上級政府部門選派，他們屬于官僚科層體系之中，當嵌入到農村貧困治理之中時，在剛性脫貧指標的壓力下，以及基于強激勵的“政治晉升錦標賽”體制［22］的存在，為了取得好的考核成績，在扶貧績效評比中占據有利地位，村與村之間和不同的扶貧工作隊之間會產生惡性競爭，主要表現為自我加碼脫貧指標、虛報數據、追求短期效益等。

（二） “第一書記”主導的支持合作與共謀應對

“第一書記”帶著國家資源和科層權力進入幫扶貧困村，在制度安排上是要帶領村“兩委”成員開展扶貧工作、加強基層黨建、提升村莊治理水平，因此具有村莊發展和扶貧開發的主導權和規劃權，基層在被動依賴的格局下予以合作性支持［23］，同時也在這種依賴和支持下形成共謀聯盟應對來自上級的檢查。

一方面是村莊扶貧項目的合作。村干部熟悉村莊情況，具有非正式權威，可以更好地促進扶貧項目在村里的落實；而“第一書記”與駐村干部具有正式的國家行政權力，熟悉項目制“發包、打包和抓包”的流程和運作邏輯，具有獲取資源和項目的優勢。在此意義上，在資源不足的情況下，村干部和鄉鎮干部需要依賴駐村干部帶來資源和項目，而駐村干部則需要村干部的非正式權威協助落實項目和幫扶政策，兩者就此達成相互支持合作的關系。但這種合作一般是以“第一書記”為主導，因為“第一書記”主導著自上而下的資源和權力，同時相比于完成扶貧目標的駐村干部而言，村干部和鄉鎮基層干部對于能促進村莊實現脫貧和長期發展的資源的依賴和期待更強烈。

另一方面是共謀以應對上級檢查。在上級政府部門頻繁的檢查壓力下，“第一書記”、其他駐村干部與村干部之間的形成了“共謀聯盟”。駐村制度要求駐村干部要每個月保證一定天數以上待在村上，但現實是由于家庭或原單位工作未完全分離的原因很難保證，因此在面臨檢查的時候各主體間就會相互包庇、編造合理的不在場理由，同時“第一書記”會利用自己的職位優勢和人際關系網絡盡可能為村干部和其他扶貧干部提供庇護。此外，在應對上級檢查時需要很多的數據表格材料，而村干部對此大多并不熟悉，駐村干部正好能予以補缺，相應的村干部對于駐村干部的出勤情況予以隱瞞。值得一提的是，在以各貧困村“第一書記”為主導的聯結下，不同扶貧工作隊之間也會形成“共謀聯盟”。由于各村都面臨著來自上級各類檢查的壓力，因此受到檢查的村子會向其他村通告上級部門檢查隊伍的信息，以交換和保障未來其他村莊向自己傳遞消息。

（三） 扶貧干部的競合行為對村莊貧困治理的影響

一方面，村兩委成員和鄉鎮干部作為原生的扶貧干部，對“第一書記”和駐村工作隊的排斥以及村莊治理的主導權和利益分配權的爭奪會極大地限制駐村扶貧工作的開展，而“第一書記”為了安撫村干部和其他扶貧干部的情緒、提高其積極性，會以部分扶貧資源的傾斜換取他們的支持與配合，這會造成貧困治理目標的偏差。村與村之間的惡性競爭會致使層層加碼下不切實際的脫貧目標產生以及貧困治理重心偏離，而最終卻會以數據謊報的方式完成脫貧任務，抑或是追求短平快的扶貧項目，貧困戶盡管短期脫貧，但卻具有較高的返貧風險。

另一方面，以“第一書記”為主導的互動合作型村莊治理格局能促進扶貧工作的有效開展，但同時也會致使村莊自治力量對于“第一書記”為主的外來力量產生依賴性，這種依賴包括權力、資源和治理方式，長此以往，會逐漸弱化農村基層自治能力，背離村民自治的理念以及提升農村治理水平的初始目標。而村莊扶貧干部之間、村與村之間的“共謀”行為一方面會導致技術治理的失效，滋生形式主義，另一方面會抑制扶貧工作隊的積極性和辦實事的能力，不利于脫貧攻堅目標的如期完成。

績效考核中的數據表格等匯報材料要求及檢查驗收本是為了實現對精準扶貧的技術化治理和提高扶貧有效性、準確度的重要手段，但在實踐過程中卻容易異化為阻礙扶貧實際效果的因素。基層扶貧干部在績效和各類檢查的壓力下，將駐村扶貧工作扭曲為了幫助村上制作各種材料以應對檢查的模式，一方面展現出了為了績效評估的優勢而進行數據上的惡性競爭，另一方面則為了應對各種上級部門的檢查而疲于應對、相互合作達成共謀式應對。這嚴重占用了扶貧干部的時間和精力，降低了扶貧工作的實效性，滋生了形式主義和治理短期性的難題，加大了脫貧攻堅的難度、延緩了脫貧時間。

五、結論與建議

本文通過對G 省T 村駐村扶貧實踐情況的調研，主要考察了“第一書記”扶貧制度下以“第一書記”為主的基層扶貧干部的行為邏輯及相互之間的關系形態，發現各類型扶貧干部間圍繞扶貧工作存在“競爭”與“合作”兩種行為邏輯。“第一書記”帶領的駐村干部與村干部、鄉鎮干部之間會在扶貧場域中就村莊治理的主導權以及流入村莊的扶貧資源的分配權進行競爭，村域之間的扶貧干部也會為扶貧績效進行脫貧競賽；同時，“第一書記”與村干部、扶貧工作隊隊員根據制度安排互相支持合作共同促進扶貧項目和政策的實施，而基層扶貧干部之間、村與村之間在應對上級部門的各種檢查的時候會達成“共謀”，相互庇護。作為村莊貧困治理主體的基層扶貧干部間、村與村之間的競爭與合作共謀行為導致了扶貧工作的短期性、形式主義的滋生、扶貧工作目標和重心的偏離、村莊治理能力的弱化等問題，增加了脫貧難度，不利于脫貧目標的如期實現。

針對于上述問題，本文提出以下幾點建議和思考：一是要明晰“第一書記”、駐村干部和村干部等不同主體的職責，避免職責交叉、分工不明確，要建立制度化的渠道規范各方的互動和溝通，減少各主體間的權利爭奪和相互包庇行為，構建透明化、公開化的信息披露制度。二是要完善對駐村干部扶貧工作的考核和檢查機制，相比較于一味地讓村里上報各種數據，更應該注重對村莊扶貧實效和脫貧的長期性的考察，建立以幫扶村莊村民為主的績效評價體系。三是要改進資源的協調策略，不能僅僅強調“第一書記”要成為外部資源的中轉站導入貧困村，更多地還是應由相應的職能部門做好資源的協調，根據貧困程度及脫貧進展適當調整資源的分配，避免因駐村干部的個人關系以及所屬單位的強弱造成村莊外部資源的貧富分化以及對“第一書記”的過度依賴。●