地方政府生態治理績效提升的困境

李 皋

（西北政法大學政治與公共管理學院，陜西 西安710122）

在“發展是硬道理”的價值驅動下，我國成為了世界第二大經濟體，但生態環境污染的“累積效應”日益凸顯，引起了黨和政府對我國發展模式的反思。黨的十八大報告提出了“五位一體”發展新格局，生態治理上升為國家戰略。十八屆三中全會提出了國家治理體系和治理能力現代化的目標，生態治理是一個系統工程，同樣面臨著現代化的問題。地方政府作為上級政府的代理者，需要貫徹落實國家生態政策，作為地方事務的管理者，需要為公民提供優質的生態產品。我國生態治理面臨著政府失敗和市場失靈的雙重困境，如何重構生態治理體系，提升生態治理績效成為了亟待解決的問題。生態治理實質上是一個多元主體利益博弈的過程，只有平衡各方的權責利，構建多元主體的協同共治模式，以制度為抓手，以法律為準繩，才能推動地方政府生態治理科學化、法治化、系統化，助力美麗中國建設。

一、地方政府生態治理績效提升的困境

地方政府通過變革治理模式，落實政府責任，吸納市場主體和公民的參與，加強政府部門間和政府間的協同，可以高效地治理生態問題。

（一） 以運動式治理為主

由于長效機制的缺乏，地方政府慣常采用運動式治理方式。“運動式治理”是將運動式作為非常規手段來實現治理任務的常態化國家治理模式［1］。其顯著特征是強制性、短期性、迅速性，雖表面上效果顯著，但是治標不治本，在治理的過程中往往“一刀切”，強制關停排放企業，并未引導企業進行流程再造，在一段周期后一切恢復常態。在近期開展的人居環境治理中，有些地方政府并未從本地實際出發，忽視群眾的利益訴求，強制推行，短期效果顯著，后期甚至激化了官民矛盾。運動式治理強調效率至上，是一種短期行為，容易為違法者提供了一種心理暗示，可以姑息違法行為，助長了不法之徒的投機心理［2］。地方政府采取運動式治理，忽視日常的環保工作，采取事后控制的方法，未能從根本上解決環境問題且生態治理的成本加大，地方政府生態治理的整體績效不高。

（二） 地方政府責任落實不到位

地方政府在行使公權力同時應該承擔相應的政府責任，達到權責對等，是法治政府的內涵之一。地方政府在履行生態職能時出現了權力異化現象，地方政府履職程度不夠。地方政府具有經濟職能，在制定產業政策時，受政府自利性的影響，摒棄綠色發展的理念，選擇高耗能、高污染的企業，一定程度上推動了當地GDP 的快速增長，但未能前瞻性地考慮到決策的負面效應，造成了行政區內污染嚴重，對相鄰區域產生負外部效應；地方政府在執行上級政府的生態政策時，表現為選擇性、表面性執行等現象，政策工具出現了執行困境；在環境執法時，出現了暴力執法和選擇性執法，造成法律責任缺失，出現了法治困境。環境治理法治困境源于環境問題“政府失靈”所導致的政府行政執法裁量權的濫用［3］。地方政府在對企業進行監督管制時，存在“管制俘獲”現象，允許污染企業進入市場，沒有做到源頭治理，且偏向于以費代管，未盡到對企業引導整改的責任。由于地方政府沒有承擔起相應的責任，決策、執行、控制幾大環節存在權大于責的問題，地方政府的生態治理績效不高。

（三） 公民參與不足

有效的公民參與有助于地方政府更好感知公民價值訴求和偏好，增強問責政府的話語權，推動政府績效改善，增進兩者間信任的溢出價值［4］。隨著民主意識的提高，公民日益希望參與到公共事務的治理之中，但由于制度的不完善，導致公民在地方生態治理中的作用發揮不足。公民作為生態環境治理的利益主體之一，自己的利益訴求不能得到有效的表達。地方政府在制定產業政策時沒有廣泛聽取民意，甚至與公民的利益相悖，吸引污染企業在本地落戶，一定程度上損害了公民的利益。地方政府在政務信息公開方面，不能及時披露環保數據信息和企業的相關情況，公民的知情權不能得到有效保障，出現了公民的監督困境。公民監督企業具有及時性且成本低的特點，但現實中，公民監督有效性較弱。公民發現企業排污時，投訴到環保部門時，環保部門行動遲緩或沒有下文，污染問題依然存在，導致政府的公信力下降。

（四） 企業組織的惰性

企業組織作為重要的市場主體之一，在生態治理中至關重要。生態危機的主要來源于市場，市場主體的參與意愿不高，政府生態治理的成效是有限的［5］。企業組織作為理性的“經濟人”，其目標函數是為了利益最大化，生態治理需要企業投入更多資金進行設備的更新，加大對員工的技能培訓，無疑加大企業的成本，弱化其市場競爭力，造成利益損失。經濟利益驅動企業逃避生態責任，部分重污染企業可能對監管部門的領導展開尋租活動或者調整生產時間，選擇夜間生產，利用監管的漏洞。同時，生態環境屬于公共產品，加之市場失靈困境的存在，企業不會主動放棄自己的經濟利益去提供公共產品。

（五） 部門和政府間協同性不足

生態治理離不開地方政府各職能部門和地方政府之間的有效協同。生態環境治理涉及工商、稅務、環保等部門，在開展行政活動時存在著職能交叉、推諉扯皮的問題，導致生態治理的效率不高。各部門受部門本位的影響，不愿意配合其他部門工作，導致相應的部門職能履行有限，組織內耗增大。生態污染具有擴散性的特點，如黃河流域的治理涉及到多個行政區，上游的污染直接加大了中下游地方政府生態治理的壓力。地方政府在協同治理生態環境時出現了集體行動的困境。利益是地方政府活動的出發點，在區域政府生態治理的過程中，缺少利益補償分配機制，導致地方政府間協同動力不足。地方政府間協同本質上是組織交易行為，其交易成本包括信息、協商、集體行動的執行成本以及行動者自主權喪失的成本［6］。地方政府間生態治理信息公開有限，出現利益糾紛時，不能夠有效地協調，導致信息、協商成本較高。地方政府不能有效地執行區域生態政策，導致區域生態政策難以落地。政府間協同也需要地方政府重新分配權力，權力的重新配置導致地方政府的自主選擇性減少，協同意愿降低，協同的績效不高。

二、地方政府生態治理低效的誘因

地方政府生態治低效源于多元主體的利益不一致和政治錦標賽。

（一） 多元主體的利益不一致

生態治理涉及中央政府、地方各級政府、企業、公民的利益。生態治理集體目標的實現有賴于各主體利益的相容，現實中各主體呈現的是一種博弈狀態。我國的行政體制是壓力型體制，上級政府制定的經濟目標逐級傳遞，層層加碼，一定程度上促進了地方經濟的發展，但地方政府在實際操作中追求經濟發展的高速度，以生態破壞為代價。地方政府與上級政府的利益出現了不一致，上級政府由于信息不對稱無法有效監督下級政府，導致地方政府出現了權力異化。事權與財權的張力激勵著地方政府去獲取更多的預算外收入。企業是地方政府生態治理過程中監管的對象，如果進行嚴格的監管則會造成財政收入的減少，于是兩者形成了利益聯盟。地方政府縱容企業排污，忽視公民的生態利益訴求。地方政府間呈現為零和博弈狀態，由于缺少利益補償，忽視區域生態效益，導致區域生態政策的擱淺，區域生態治理難以實現聯動性。

（二） 政治錦標賽的“催生效應”

績效考核是公共部門人力資源管理的重要手段，績效的高低直接決定著人力資源的晉升和報酬。當前我國對政府官員的績效評估側重于經濟領域，偏向于以直觀的GDP 來衡量地方政府官員的政績。地方政府官員由于政治晉升的需要，與其他官員展開政治錦標賽。“政治錦標賽是一種強激勵的形式，政府官員的晉升取決于一些可測度的經濟指標。”［7］經濟指標的設置誘導地方政府大力發展地方經濟，把生態利益放置到次要位置甚至犧牲生態環境。地方政府間展開惡性競爭，在東部地區進行產業轉移時，以經濟和行政手段吸引高污染企業進入行政區內，以獲得GDP 的增長，進而得到政治晉升。

三、提升地方政府生態治理績效的對策

地方政府可以通過推進生態治理法治化、形塑激勵機制、落實政府責任、增進部門和政府間的協同性來達到生態治理的高績效。

（一） 推進生態治理法治化

依法治國是我國治國理政的基本方略，生態治理的法治化將提高我國生態治理水平。第一，進一步完善我國生態領域的法律和法規，解決法律互相沖突的問題，對于出現的新問題應及時立法，彌補法律的空白，避免法律滯后現象。對于不同部門的法律法規不協調的應及時修正，走出法律交叉的困境。第二，應加強生態執法，實現依法行政。提高生態執法人員的軟技能，實現生態執法的規范性、專業性。第三，應加強生態司法，對于生態領域的訴訟案件要依法審理，維護法律的權威。對于地方官員在履行生態職能時，出現越位、缺位、錯位的，依法追究其法律責任。

（二） 形塑激勵機制

績效評估作為重要的控制環節，可以強化地方政府生態治理的行為。首先，應改變主要以GDP 來衡量地方政府績效的模式，把生態治理納入地方政府績效考核范圍并提高比重，逐級地細化各級指標，實現績效評估的科學性，倒逼地方政府重視生態治理并展開積極有效的行動。其次，實現評估主體的多元化。公眾是地方政府提供公共服務的受眾，可以引導公民參與生態治理的績效評估。同時，把獨立的第三方評估引入到績效評估的過程中，實現生態治理績效的全方位評價。再次，要正確利用評估結果，評估不能流于形式，把評估結果反饋給各地方政府，督促其進行整改。最后，把績效評估的結果作為獎懲的依據，對于高績效的地方政府可以給予一定的資金強化其生態治理的積極性，對于低績效的地方政府進行罰款并取消評優評先的資格，實現生態治理的公平性。

（三） 落實地方政府責任

地方政府是行政區內生態治理的主導力量，應該運用好擁有的行政權力，做好地方生態治理工作。地方政府應該從本地實際出發，統一做好產業布局，逐步推進產業升級和經濟結構調整，轉變經濟發展模式，淘汰落后產能，大力發展循環經濟。地方政府應做好企業準入審批工作，嚴以用權，以中立的立場去監督企業，一經發現污染問題，及時介入。應該利用減稅降費、財政補貼等方式引導企業進行生產設備的革新、廢水廢氣的處理和使用，實現綠色生產，從根本上解決生態污染問題。地方政府應該認真執行上級的生態政策，及時進行自我監督，確保生態政策的落地。在制定本行政區的環保政策時，積極走出去，廣泛傾聽民意，在學習先進的治理模式時，不能簡單地照抄照搬，實現環保政策的民主化、科學化。如實施“煤改電”時，要考慮受眾的成本和意愿，以自下而上的路徑推動環保政策的實施，降低生態治理的成本。引導企業、公民的積極參與，實現多元主體協同共治。

（四） 增進跨部門和政府間的協同性

地方政府應正確劃分各部門的權責，建立權力清單，及時解決政府內部各部門的矛盾，引導各部門摒棄“部門本位”的理念，走出職能交叉、權責不明的困境，實現聯動效應。區域間的生態治理是各地方政府的集體行動，可以嘗試建立一個區域性生態治理的實體性組織，增強其權威性、影響力，其資金可以由各地方政府按比例籌集，負責制定區域性生態政策，協調政府協同過程中的糾紛，監督區域生態政策的執行。地方政府間可以定期召開聯席會議，加強溝通與交流。同時，建立利益分配與補償制度，如在黃河流域的治理過程中，中游的地方政府可以給下游的地方政府一定的補償，解決負外部效應問題，推動政府協同的持續性。

四、結語

生態治理是國家治理的一個維度，生態治理績效離不開生態治理體系的優化和生態治理能力的提升。生態治理的績效取決于治理理念、治理模式的創新，以綠色發展理念為價值引領，以制度為抓手，形成生態治理的合力。地方政府任重而道遠，還要進行不斷的探索，完善市場機制，吸納社會力量，正確處理好政府、市場、公民的關系，形成多元主體協同治理生態的良好局面，完成建設美麗中國的任務。●