甘肅省鞏固拓展生態扶貧成果推進生態振興對策

趙具安，張松巖

（1.中共天水市委黨校，甘肅 天水741018；2.南京大學商學院，江蘇 南京210093）

甘肅的很多貧困地區是生態脆弱地區或重點生態功能區，普遍具有自然條件嚴酷、生態脆弱、地域偏遠、交通不便、產業薄弱等一個或多個特征。通過林業生態工程建設、退耕還林、退牧還草、發展林果產業和林下經濟、發展生態旅游、易地搬遷、進行生態補償、設置生態管護崗位等措施，生態扶貧對推動甘肅扶貧開發與生態保護相協調、實現脫貧攻堅與提升可持續發展能力相促進，發揮了重要作用。但是，著眼于在有限時間內消除絕對貧困的生態扶貧措施，還存在著一些內在的局限性。甘肅實現脫貧后，相對貧困面仍然較大，低收入人口仍然較多，如何通過鞏固拓展生態扶貧成果和推進鄉村生態振興，推進增收致富和生態文明建設的雙贏，更好地發揮生態保護建設和綠色發展對消除相對貧困的作用，是甘肅發展中一個亟需深入探討的問題。

一、甘肅省生態扶貧的實踐困境

1.生態環境保護的長期性與扶貧開發短期目標的矛盾。

扶貧著眼于全面建成小康社會目標，立足于不落一個，在有限時間里實現有限目標。具體目標是通過“六個精準”“五個一批”（甘肅省“七個一批”） 等措施，確保實現“兩不愁三保障”。一方面，脫貧攻堅任務的緊迫性、剛性目標約束和嚴格的考核、嚴厲的問責，使達到驗收指標要求成為各級黨委政府脫貧攻堅的著力重點，實現增收和生活條件的迅速改善等指標約束嚴、容易看得見的目標成為地方黨委政府和群眾共同的目標追求，而生態環境保護既在貧困退出驗收里沒有指標要求，也是一個只有經過長期努力、久久為功才能見效的工程，除了能夠在短期內帶來增收效果的退耕還林、生態管護員等項目和措施，需要在較長時間之后才能顯現出其價值的生態環境保護措施在扶貧這個視野中缺乏收到足夠重視的激勵。另一方面，盡管生態環境的改善是走向環境與發展良性互動必不可少的條件，但生態的修復、環境的改善是一個長期的過程，短期的環境變化不足以對貧困群眾生產生活條件的改善產生明顯的提升作用，使貧困群眾也往往不會把生態建設作為重要的目標追求。生態環境保護與脫貧攻堅之間存在著內在目標契合上的矛盾。

2.傳統生態扶貧模式的工具理性設計與綠色發展價值理性追求之間的矛盾。

綠色發展是人類在深入反思掠奪式利用自然、超出資源環境承載能力安排生產、不計代價追求短期發展等不科學不理性生產生活方式對資源環境生態和人類生產生活環境產生的巨大負面影響的基礎上提出的發展理念。綠色發展追求生態系統的安全性和可持續性，追求人口資源環境相協調、經濟社會生態效益相統一的發展，追求節約集約高效循環利用資源，盡可能減少對自然資源尤其是不可再生資源的消耗和對環境生態的負面影響，追求實現代際之間公平的可持續發展和中華民族的永續發展，追求基于代內公平的環境公平正義，追求產品對于人類的安全性，是一種追求人與自然和諧共生的發展理念。綠色發展基于人是自然生態系統的組成部分，認為人的行為不能損害自然生態系統，否則，大自然的報復會危及人類自身的命運、安全和幸福指數，追求的是關系人民福祉、關系長遠發展、關系子孫后代發展的價值理性。而當下的生態扶貧模式，更多追求的是產出的增加、經濟效益的提高，甚至短期收益的提高。既存在更加偏重經濟建設、偏重增加短期收入的問題，如退耕還林中一些立地條件很差的區域，也喜歡種植經濟林，生態林在退耕還林中所占的比重較低。另一方面，也存在為了達到2020 年脫貧目標人為創造短期增收機會、增加貧困戶收入的問題。如在生態護林員的選聘和管理中，存在重增收、重脫貧效果、輕職能發揮、輕人員管理的問題，也存在全面脫貧后政策能不能延續、增收能不能穩定的問題。還存在生產方式不夠綠色環保，大量施用化肥農藥，可能產生地塊板結、地力下降甚至土地污染、農產品不安全等影響長遠發展和人民群眾生命健康的問題。

3.生態修復與建設的巨額投入需求與地方政府捉襟見肘的財力之間的矛盾。

要修復貧困地區脆弱的生態，徹底改善貧困地區的生產生活條件，無論是提升植被覆蓋率，還是水土流失、荒漠化沙漠化綜合治理，都既需要較長的時間周期，也需要巨大的資金投入。但甘肅省財力薄弱，財政自給率低。尤其是市州、縣區兩級政府財力捉襟見肘，地方可支配財力規模小，根本無力承擔大規模進行貧困地區生態建設與修復以改善生產條件的巨額資金需求，生態扶貧被迫處在一個較低水平，徹底改善貧困地區生態條件和生產條件還存在很大困難。

4.生態建設的低收益與貧困戶脫貧增收目標的矛盾。

面對巨大的生存和提升生活水平的壓力，貧困人口自身也存在著很強烈的盡快擺脫貧困的內在愿望和動力。在生產資源配置和生產活動安排上，貧困群眾會按照收益水平排出優先順序。當前，貧困地區生態公益林增收渠道較窄，生態效益補償水平低，生態產品、生態貢獻不能足額有效轉化為經濟收益，使生態公益林等生態產品雖然具有較強的正外部性，但不能成為貧困戶迅速擺脫貧困的有效渠道。從生態旅游發展看，有些貧困村、深度貧困村雖然有不錯的生態條件，但往往位置偏僻，觀念滯后，道路狹窄陡峭，通行困難，產業發展配套條件較差。加之鄉村生態旅游的發展主要靠本地和周邊游客，而貧困地區一般城鎮人口較少，城鎮居民收入水平不高，利用較好的生態條件發展鄉村生態旅游促進增收的難度也比較大，貧困區域鄉村旅游發展程度普遍很低。社會對適合進行生態建設、提供生態產品區域貧困戶進行既有利于整個社會、又有利于貧困區域和貧困戶自身長遠利益的生態建設的激勵不足，使得貧困村、貧困戶缺乏進行生態建設的積極性，這從長期來說既不利于整個社會的生態改善，也不利于貧困戶改善自己和子孫后代的生產生活條件。

5.果品產業的風險性與貧困戶收益穩定性需求之間的矛盾。

果品產業是貧困地區增收的重要產業，但果品產業的發展面臨著比較嚴重的自然和市場雙重風險。蘋果、花椒、蜜桃、大櫻桃等果品容易遭受花期冰雪低溫霜凍、夏季大風冰雹等災害天氣侵襲而大量減產甚至絕收，造成果農收入大幅下降甚至負收益。即使豐收年份，也經常因收購客商少、果品滯銷、價格下降而收益不佳。面對多發的自然風險，甘肅貧困地區果品保險發展滯后，品種覆蓋不全，保障能力還不強，投保的主要是享受到政府保險補貼的農戶。由于政府保險補貼指標有限，果品保險農戶覆蓋面小，且在縣域之間分布不平衡。貧困戶對果品保險的認識和自己購買果品保險的意識雖然近年來有了明顯提升，但完全自費購買果品保險的農戶比重不高。秦安等縣針對蘋果價格波動風險，探索發展了“保險+期貨+信貸”金融扶貧模式，在一定程度上分散了價格波動風險，穩定了貧困戶收益。但由于期貨的復雜性，干部群眾對果品期貨普遍缺乏認知，這一扶貧新模式發展的范圍不廣，尚沒有在其他地區得到有效推廣。面對銷售渠道不暢的問題，近年來，甘肅省各級政府在大力推動電商扶貧，但因電商發展水平不高、農戶缺乏微信轉發渠道，加之一些農戶質量品牌信用意識淡薄，通過電商渠道銷售低劣變質商品，影響了電商渠道的信譽和充分發展，電商還沒有成為傳統銷售渠道的有效替代渠道，果品賣難的問題還經常存在。

二、推進甘肅省低收入區域生態振興的中短期對策

生態脆弱區的發展必須走生態優先、綠色發展的道路。同時，生態建設和修復的復雜性、長期性，決定了推進生態振興必須長短結合，逐步推進。從中短期來看，推進甘肅省農村地區尤其是低收入地區生態振興，增加生態收益，需要采取如下措施：

1.加快發展綠色生態產業。

有效的產業發展是推進低收入地區發展根本保障。低收入區域相對偏僻的地理區位、相對偏低的發展水平，既是發展的重要制約因素，但往往也有污染少、土地面積大、生產成本低、生態環境好等優勢，利用得好，又會轉化成為支撐生態經濟發展的重要因素。在我國進入高質量發展階段、居民消費需求不斷升級的背景下，甘肅農村低收入區域的發展要以生態化、綠色化為方向，走“產業生態化、生態產業化”的發展路子，積極爭取和利用好國家建立農村低收入人口和欠發達地區幫扶機制、集中支持一批鄉村振興重點幫扶縣、接續推進脫貧地區發展的政策，創新發展模式，推動優質安全生態集約高效農業發展，使農業回歸自然，改變廣種薄收、粗放生產、低質低效的狀態，提高發展的質量和效益，力爭實現發展的后來居上。一要大力推動低收入區域發展綠色生態種植業，推行清潔生產方式，保護、控制好生產環境和流程，利用光伏等新能源補充溫度，積極發展循環型有機農業，大力生產無公害、綠色、有機農產品、蔬菜、果品，加大小雜糧、中藥材、農業特色品種等高附加值作物的種植，提升種植業的附加值、競爭力和質量效益。二要大力發展生態養殖業，通過散養、飼料控制、生長環境安全控制等措施，以生態、安全、高品質的畜禽產品提升養殖業的附加值。三要積極進行有機、綠色、無公害及國家地理標志證明商標的認證，大力發展農產品產品質量追溯體系，通過培育產品品牌、提升產品安全性提升產品價值。四要大力推進一二三產業融合發展，培育發展龍頭企業和合作社，大力發展特色農產品加工業，發展技術指導、種子農藥飼料等生產資料供應，以及產品分級、包裝、儲運、營銷等服務業，完善各有關主體協同發展的利益鏈，延長低收入區域的產業鏈，提升產品服務價值鏈，盡可能吃干榨凈產業鏈增值潛力，形成低收入區域發展的整體優勢，提升收益水平。五要大力發展鄉村旅游業。旅游業是有著巨大發展空間的朝陽產業，低收入區域要通過加強鄉村旅游基礎設施建設，深入挖掘鄉村文化資源，突出地域與文化特色，積極開發果品采摘、踏青賞花、農耕體驗、休閑垂釣、民俗和民族風情體驗、生態運動、農業科普、果樹認養、美食品嘗等旅游內涵，大力發展旅游交通、餐飲、民宿、土特產品銷售等配套服務業，以“生態+文化”為主線打造鄉村旅游特色和品牌，以旅游業助推低收入區域和人口脫貧致富。六要大力發展生態康養產業。生態環境良好的低收入村可以盤活修繕閑置院落，引入外部資本，利用農村適宜人居的氣候條件和生態環境，大力發展避暑、季節性養老、度假休養、中醫養生等產業，開拓新的收入增長點。七要大力發展電商扶貧。積極鼓勵發展互聯網銷售公司，利用互聯網網站、天貓、京東等電商平臺網店、微信、微博、QQ 空間、直播帶貨、快手短視頻等渠道，暢通與外界的聯系與業務渠道，展示宣傳低收入區域和低收入戶的優質產品、營業環境、自然風光、民俗風情、村容村貌，進行產品和服務網上銷售。八要積極推動低收入區域探索推進“三變”改革，盤活村集體擁有的土地、建設用地、森林、草地、荒山荒坡、水域、基礎設施、集體房屋、特色民俗、傳統村落、古樹名木等資源，盤活財政投入村集體的扶持資金，并量化為股金，通過積極引入龍頭企業、設立合作社、與家庭農場等經營大戶合作等方式，建立新型經營主體和農戶間的利益聯結機制，把新型經營主體的資金和先進技術、市場信息與營銷渠道、現代經營管理方式與量化給農戶的集體資產相結合，把農戶的生產組織起來，把集體資產動員利用起來，把龍頭組織的優勢發揮出來，大力發展果品基地、田園綜合體、農產品加工、倉儲運輸、冷鏈物流、品牌培育、市場營銷、電子商務等經營實體，發揮好規模經營的優勢，帶動低收入戶增加生產經營、土地流轉、勞動務工、股金分紅等收入，增強脫貧致富能力。

2.大力發展農業保險。

按照目前的賠付標準，農業保險基本可以補償果品生產中除人工外的投入成本，降低果業生產面對的自然風險。果品保險對分散果品生產的自然風險、補償農戶投入損失、保護農戶生產積極性具有重要作用。要擴大各級政府保險補貼，大力籌措市縣財政補貼資金，努力擴大承保果品品類和區域范圍，把盡可能多的低收入戶納入支持范圍，防止低收入戶因災返貧，提升低收入戶發展果品生產增收致富的積極性。地方政府也要積極為保險公司和農戶合作牽線搭臺，積極鼓勵不能獲得財政補助的低收入戶自費參加果品保險，通過組織農戶大規模投保，力爭為農戶爭取保費等優惠條件，保障果品產業健康發展。果品價格不同年份波動較大，果農收益存在較大風險。秦安等縣探索實行的“保險+期貨+金融”金融扶貧模式，既可以理解為是一份價格保險合約加一份期貨合約，也可以理解為是保險公司出售了一份達到條件自動實施的美式賣方期權合約加一份期貨合約，保險費就是農戶繳納的期權費，實施條件就是約定的最低價格，當價格低于約定價格時，期權合約自動實施。這一模式把蘋果的最低價格鎖定在約定價格，也使蘋果定價不局限于本地的供需關系，而是在一個更大范圍甚至全國供需關系的基礎上確定蘋果的遠期交割價格，既很好地保障了果農的最低收益，防止低收入戶因果品價格劇烈波動而產生收入的大幅度波動，也能夠在更大范圍內反映蘋果的供需關系，有利于果農進行種植結構的調整。應推廣這一金融扶貧模式，把更多的低收入戶和更多的果品種類納入這一金融交易操作和價格保障當中把更多果品的最低價格穩定下來，保障低收入果農的收益。

3.加大生態建設投入和生態補償力度。

面對生態系統退化的現實情況和對生態建設的迫切需求，面對生態建設存在正外部性的客觀實際，甘肅省各級政府應開拓投入渠道，加大對生態安全屏障建設和生態保護資金的投入規模，加大生態補償力度，把購買生態建設服務和生態補償作為幫扶低收入村、低收入戶的重要方式。要積極開拓市場化生態建設投入渠道，遵循“誰投資、誰經營、誰受益”的原則，制定完善有關政策，建立引導機制，通過生態資產資本化、政府購買服務、政府收購生態公益林等方式，吸引各類市場主體積極投入生態建設。加大生態補償力度，使低收入區域生態建設主體的投入成本和機會成本得到有效補償，是調動生態建設積極性、改善生態環境、優化發展環境、建設生態文明的重要手段。合理提高補償標準，是我國生態補償的政策方向。低收入地區應積極爭取上級政府加大生態補償力度，協調受益地區和主體進行生態補償，安排地方生態補償資金，提升森林、草原、濕地、水流、耕地等保護的生態補償水平，使低收入村、低收入戶的生態建設付出能夠得到更加合理的補償和回報，激勵低收入村和低收入人口進行生態建設的積極性，促進生態建設與生態振興、增收致富的良性循環。

4.做好易地生態搬遷。

對因自然生態條件差、自然災害頻發、生存困難、“一方水土養不活一方人”的低收入村落和低收入人口及各類自然保護區核心區的人口，要繼續進行易地搬遷，爭取做到應搬盡搬，盡快改善低收入人口的居住和生存條件，強化生態環境保護。同時，要大力推進原住地的生態治理修復和土地盤活，改善區域生態條件，并通過生態建設為低收入人口提供新的就業和增收機會。在新安置區域，除建設好住房、做好搬遷安置外，關鍵要大力推進就業培訓、勞務輸轉等就業服務，大力推進扶貧車間等二、三產業的發展，落實好社會保障兜底政策，解決好低收入群眾的就業和生計，使低收入群眾在搬得出的基礎上能夠穩得住、能致富，這樣才能鞏固拓展生態搬遷成果，實現生態搬遷致富和生態建設兩個方面的目標。

三、推進甘肅省低收入區域生態振興的長期對策

只有實現生態環境狀況的根本好轉，才能使甘肅生態脆弱低收入地區的發展走上依靠內生動力實現經濟社會發展與環境生態良性循環的軌道。因此，甘肅省生態脆弱的低收入區域的振興必須要完善生態振興的體制機制和政策體系，強化基礎設施，創造生態恢復改善的條件，持續推進生態保護和修復，根本改變生態脆弱的狀況。

1.大力改善基礎設施條件。

近些年的脫貧攻堅和基礎設施建設，使低收入區域的基礎設施條件有了很大改善，行政村基本實現了通硬化路、通自來水，一些區域也建立起了產業發展道路、農田水利等產業發展基礎設施。但是，基礎設施建設的巨大投入，使甘肅省低收入區域生態振興的基礎設施還存在較大差距。一些低收入自然村還沒有通硬化路；一些道路年久老化，路面坑洼不平，路面狹窄，通行不暢；一些道路坡陡彎急，通行難度大，安全性差；林果等產業發展和生態治理道路普遍欠缺；水利基礎設施缺乏；一些村落通訊不暢，與外界聯系不便；一些低收入村村貌破落，垃圾收集處理設施不健全，村民思想意識滯后，村莊環境存在臟亂差的問題，等等。基礎設施的缺乏，使農業生產和生態建設的難度較大，降低了生產效率，也難以把游客引進來，成為生態振興的重要瓶頸，嚴重制約著低收入地區的產業發展和生態建設。在鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉村振興行動中，甘肅省必須把低收入區域基礎設施建設繼續作為重要的戰略任務，持續進行投入，推進自然村通硬化路和瀝青路，加強產業和生態發展道路建設，完善路網體系，改善通行條件，健全水利設施，加強通訊能力和數字鄉村建設，加強現代化生產設施建設，加快農家樂、民宿等服務設施建設，逐步完善生態建設和產業發展條件，使即使住地偏遠的低收入群眾也能具有良好的生產生活條件，使生態改善和良好的生態環境能夠成為農戶增收致富、安居樂業的重要增長點。

2.大力推進第二、三產業和新型城鎮化發展。

甘肅省第二產業尤其是工業占比低，大部分市州工業化和城鎮化發展明顯滯后。整體發展水平低，第二、三產業對貧困群眾提供的就業機會少，城鎮對農村發展的帶動和反哺能力不足，是造成甘肅省貧困人口多、貧困面大、貧困程度深的一個重要因素。進入鄉村振興階段，甘肅省很多地區農村的發展仍然處在要富裕農民就要減少農民、提升農民人均資源占有水平、擴大農民人均種植面積和家庭種植規模的發展階段。因此，要通過減少低收入村就業人口，減輕資源環境生態被過度利用的壓力，促進生態修復與生態振興雙重目標的實現。一要積極發展扶貧車間、扶貧超市等家門口就業轉移平臺，促進低收入群眾就地轉移就業。二要大力進行第二、三產業勞動技能培訓，增強低收入群眾轉崗就業能力，持續向第二、三產業轉移就業。三要繼續加強勞務輸轉，多為低收入群眾尋找收益水平更高的就業機會，促進貧困群眾到收入水平更高的區域就業創收，增加收益。四要加大招商引資和產業培育力度，大力發展工業，因地制宜發展商貿、旅游等第三產業，為低收入群眾提供更多本地城鎮就業機會，促進低收入群眾向城鎮轉移。

3.加大生態保護修復力度。

甘肅是我國重要的生態安全屏障，面對生態系統退化、自然災害頻發、生態環境脆弱、水土流失仍然嚴重、耕地地力下降等諸多生態環境問題，必須下大力氣，加大生態治理與修復力度，逐步改善低收入區域的生態條件和生態功能。要著力推進天然林保護、三北等防護林建設、風沙源治理、沙化土地封禁保護區建設、濕地保護與恢復、農牧交錯帶已懇草原綜合治理等重點生態工程建設，繼續推進退耕還林還草和退牧還草，加大宜林荒地荒山荒坡造林力度，加強公路沿線護路林建設，加強對已有林區的保護和管理，加強對中幼林的撫育，提高森林質量，增強水源涵養能力。要加大河流水系、湖泊、水庫、水塘等的保護與恢復，改善濕地生態系統。要加強黃土高原區水平梯田建設和水土流失綜合治理，加強耕地污染治理修復，改善農業生產方式，推行清潔生產，積極提高耕地質量。要通過逐步改善生態環境，為低收入地區持續改善生產生活環境和推進生態產業發展創造良好條件。

4.完善生態補償機制。

我國生態補償總體上存在著補償水平低、補償主體主要是中央政府、補償方式基本是現金方式、跨行政區補償和流域補償少、保護者和受益者之間的直接補償少等問題。要按照“誰受益、誰補償，誰破壞、誰恢復”的原則，按照合理補償、直接補償、多渠道多方式補償等方向，加快建立完善生態補償機制，使甘肅低收入地區的生態建設付出和生態貢獻得到合理補償，使為此做出貢獻的低收入人口得到合理收益。一要積極爭取中央財政加大對甘肅生態建設、生態修復的項目投入。作為黃河和長江上游重要的水源涵養和水資源補給區、水土流失重要治理區，甘肅省的生態建設對全國生態環境狀況具有重大影響。要爭取中央加大對甘肅生態建設生態補償和轉移支付的力度，使生態建設和生態補償成為中央對甘肅項目建設和鄉村振興資金投入、轉移支付的重要渠道。要對甘肅生態建設成本和生態產品貢獻進行全面核算，為爭取中央生態補償提供科學依據。二要建立完善協調機制，積極協調流域下游、生態產品受益區域進行直接補償，加快形成保護者得到合理補償、受益者合理付費的運行機制，使甘肅低收入地區和群眾得到合理水平的生態補償。三要豐富生態補償方式，探索通過資金補償、人才培訓、對口協作、產業轉移、共建園區、技術轉讓指導等多種方式獲得補償，通過生態補償提升甘肅低收入地區生態建設和經濟發展的技術水平和能力。四要推動生態管護員項目長期化，在有效管護森林、草原、濕地、沙化土地等生態系統，提升生態產出的同時，為部分低收入戶建立一個穩定的收入渠道。五要探索實施森林碳匯交易，在加大生態建設、改善生態環境的同時，開拓轉化增收渠道，使低收入人口持續獲得碳匯收入、造林管護工資、土地租金等收益，實現生態建設和生計提升的雙贏。●