我國老年體育政策的執行困境與破解
——基于政策網絡理論

毛中晗，黃馨平

（云南師范大學歷史與行政學院，云南 昆明 650000）

老年人身心健康問題不僅關乎其個人幸福與否，而且深刻影響國家發展的戰略成敗。當下，我國處于并將長期處于人口老齡化的現實挑戰過程中，年齡增長與慢性疾病的實際發生，催生國家治理、社會穩定、家庭和睦三維層次的不同問題出現。為此，黨和國家高度關注與及時回應現實需求，制定頒布諸多公共政策。其中，老年體育政策是有效緩解與及時促進健康老齡化的干預手段，同時也是實現老有所樂與全民健康的戰略基礎。當下，老年體育政策執行出現真空化與政策效能低端化的雙重困境。在政策制定和實施過程中，政府、利益集團和公民社會組織之間不再具有明確的界分。公共政策不再是單一治理主體或者權威中心的產物，而是多元政策行動者反復政策互動的結果[1]。最終實現政策執行暢通無阻，為國家發展與社會和諧提供經驗啟示。

一、老年體育政策的網絡結構

政策網絡是一種域外概念的舶來品，源于上世紀中葉美國的學界爭鳴，之后便成為政策分析領域的新興范式與主流話語。政策網絡一詞來源于社會網絡分析和政策分析相結合的大膽嘗試，主要指的是政策網絡是指獨立政策行動者圍繞政策問題和政策程序行動過程中，形成的穩定的社會結構和社會關系［2］。政策網絡理論注重行動者、網絡結構、互動關系三重維度，同時也是政策網絡分析的基本單元［3］。其中，行動者是最基礎的分析對象，由公共部門與私人部門不同性質的多元主體所構成。網絡結構則是多元行動者之間達成一致性意見夠而結合的網狀結構，通常情況下可以凝聚為政策發展的影響因素與考量基礎。互動關系是政策網絡分析的關鍵之處，主要由兩重維度：一是微觀層面，多元行動者之間的互動關系，基本上屬于網絡結構的內涵邏輯。二是宏觀層面，解釋說明網絡結構之間相互鏈接的本質特征。

我國老年體育政策網絡主要由五種網絡類型相互嵌套而成，他們之間因資源依賴、主體互動、利益協調等內在邏輯而產生契合與交換。一是政策社區，主要是由國家級行政部門所構成，其中包括國務院、國家體育總局等密切相關的行動者。二是府際網絡，主要由區域性/地方性行政組織及其相關聯的事業單位所構成。三是專業網絡，主要由各大科研機構、高校學者、專家等科學技術人才所構成，能夠確保老年體育政策的科學與合理。四是生產者網絡，主要由非公共組織與體育企業等營利性組織所構成，基于利益最大化的基礎為老年人提供體育產品或服務。五是議題網絡，主要是由老年人及其家庭、社區、媒體、政黨所構成，為老年體育政策提供信息資源與切身訴求。以上網絡類型在老年體育政策過程中的作用皆不相同，他們之間互相協作為老年體育政策的實現創造現實條件與創新發展。

老年體育政策執行過程網絡結構之間的互動關系，屬于一種既合作又抗爭的矛盾現象。首先，資源依賴倡導下的政策網絡共同體，彼此之間無法通過自身的資源實現有效的戰略目的，只有通過建構路徑與之分享與交換資源，方能達成己方愿望。其次，多元主體之間存在不同質的利益需求，異化后的政策期望不免出現失衡與沖突，必然造就網絡結構之間的協作困難。最后，只有發揮政策網絡共同體的主動調和能力。放大資源依賴的互利性，縮小利益沖突的矛盾性。由此，方能統籌異質化網絡結構的合力效應，為老年體育政策的有效執行提供堅實保障與基礎動能。

政策網絡共同體之下異質化網絡結構互相產生緊密的溝通與協作，為老年體育政策的有序發展與實時監測提供了可視化的網絡圖景。政策社區與府際網絡之間存在著命令與被命令的直線型管理關系，政策社區作為國家級行政管理單位的共同體網絡，擁有著對老年體育政策宏觀指導的政治權威。因此，府際網絡作為區域性的政治中心，對政策社區負有絕對服從與建言獻策的意識價值。與此同時，政策社區依賴于專業網絡提供的科學策略與技術更迭，專業網絡則向之提供通過科學技術展開調查研究后的學術成果與政策建議。為生產者網絡與議題網絡帶來相應的利益需求。生產者網絡以營利為目的，期望政策發展能夠促進與拓展自身的經濟效益。議題網絡則聚焦于民主化的政策發展趨勢，使得老年體育政策能夠更加便捷化。

二、老年體育政策的執行困境

（一）政策社區與府際網絡之間存在博弈行為

西方學者羅茨認為中央與地方之間的互動關系呈現出多元競爭與復雜的博弈形式［4］，此觀點置于我國現實具有相似之處。其中，政策社區與府際網絡是老年體育政策網絡共同體中的主要角色，肩負著老年體育政策能否達成預期成果的決定性責任。二者之間的博弈行為必然形成政策執行的阻礙因素，主要是由于考量范疇出現偏差所導致。政策社區作為統籌全國范圍內的政治聯盟，負有實現國家范圍內老年人群體不同省市、不同年齡段、不同體育需求的絕對責任與義務。因此，必然盡可能全方位與多層次地考慮與制定適合老年人體育鍛煉的宏觀性公共政策。考慮到我國進入新時代以來社會主要矛盾的變化，宏觀性的老年體育政策不具備因地制宜的靈活性。加之府際網絡肩負區域經濟發展的迫切需求與強烈導向，由于預算的有限性與養老服務需求無限性之間的矛盾，使得政府在預算約束線下不斷在公平與效率間具有自主選擇空間［5］。其對于老年體育政策的執行必然夾雜著一定的主觀性。在這種上有政策，下有對策的現實情況中，地方基層行政組織負有相當的責任。與此同時，體育總局對老年體育政策執行的監督缺位同樣成為政策真空化的一大誘因。

(二)府際網絡與專業網絡之間存在價值對立

府際網絡與專業網絡之間之所以出現對立狀態，究其誘因不外乎是理論與實踐之間的碰撞所引發。生產力決定生產關系，生產關系反作用于生產力［6］。通過辯證的視角觀察可知，專業網絡站在理論的高度對老年體育政策展開游說，試圖將網絡自身的價值觀念灌輸給政策社區，以此實現本位主義主導下的學術成就。這種理論型的政策建議對于政策社區而言是一種有效補充，對府際網絡而言則是強力一擊。首先，專業網絡沒有帶動區域經濟發展與促進健康老齡化的經濟與政治雙重壓力。其次，專業網絡是站在巨人的肩膀上思考與構建老年體育政策的相關內涵。最后，專業網絡提出的理論性建議對區域性發展帶來相當程度的破壞。因此，府際網絡與專業網絡之間的橋梁尚未健全，彼此之間不能實現適當結合與協調，對立狀態下的雙方價值觀會對老年體育政策執行造成阻力。

(三)府際網絡與議題網絡之間存在利益沖突

府際網絡與議題網絡之間存在的矛盾對立，主要聚焦于經濟發展方面、基礎建設方面、文化氛圍方面等。第一，經濟發展方面的矛盾可分為官本位與民本位的雙重考量。府際網絡作為負責區域發展的行政組織，不僅要貫徹執行中央政府的政策號召與指導方針，而且還要兼顧本區域內的經濟發展與社會進步。經濟基礎決定上層建筑。區域經濟只有得到顯著發展與有序創新，才能科學引導與促進本區域內的社會進步。議題網絡可視為民本位的政策表達，站在大眾角度則是典型的利己主義，為自身爭取與獲得相關的切身利益才是最主要的考慮因素。雙方之間的視角偏頗必然形成相互對立。第二，基礎建設方面的矛盾圍繞著體育場館與體育器械等相關要素展開。府際網絡往往更傾向于短期見效的經濟效益，如競技體育所涵蓋的大型賽事活動。舉辦一次這樣的賽事活動，可以有效拉動與促進本區域內的連鎖經濟效應。諸如運動品牌、營養餐飲、酒店住宿、旅游娛樂等方面的豐厚稅收。從現實情況觀察可知，老年人選擇在公園、路邊廣場、小區空地健身的現象仍然嚴重，人口密度大的生活社區，健身路徑、健身廣場供給仍然不足［7］。議題網絡基于老年人體育鍛煉的現實需求，從而更加傾向于政府將相關資金的投入倒向老年人體育方面。第三，文化氛圍方面的矛盾主要是真與假之間的暗地較勁。所謂真假，主要從政府與大眾兩方面出發。具體而言，老年體育政策的執行是否有效，同時能否得到廣大群眾的認可便成為政策監督的一大標準，也是公眾所關注的焦點。受傳統的行政執政理念影響，作為政策執行主體的體育行政部門往往好大喜功，片面追求大場面，追求高曝光率，很少考慮政策落實的具體性與實效性［8］。在具體實踐中，老年人體育權利未能得到充分的保障，缺乏專門的老年體育鍛煉計劃、專業指導以及場地，也未充分發揮老年人體育協會的作用［9］。

三、老年體育政策的破解路徑

(一)適當放權，消除博弈

老年體育政策過程能夠達成理想中老有所樂的戰略目的，其根據依據便是政策執行的實際情況。通過政策網絡的視角觀察，可知政策社區與府際網絡之間存在著博弈行為。深入其中可知，政策社區內部行動主體將全國老年人體育相關因素考慮其中，宏觀性老年體育政策的制定頒布必然不能顧及地方特殊性問題。由此引發府際網絡對于政策執行的態度變化，府際網絡內部行動者往往是一套人馬，兩個班子。老年體育政策這種以消耗政府財政支出為主的福利性公共政策，不能及時性地將經濟效能回饋給地方經濟增長的用途。在此情況下，雙方必然無法達成與促進老年體育政策的實際效能。

只有達成“政府主導、市場推動，社會參與，老人受益”的多元協作模式，方能推動老年體育的發展，改善老年人的身心健康狀況，提高其生活質量，使其幸福美滿地度過晚年生活［10］。為此，只有遵循實事求是與理論指導相結合的路徑，才能夠有效執行政策。具體應做到以下兩點：一是政策社區將權力有序下放與緩慢稀釋。考慮到區域極化所引發的矛盾現象，政策社區是無法將政策制定細化至每一區域的老年體育政策。因此，通過法律與制度相結合的方式，將政策制定的權力讓渡于地方政府，使得老年體育政策的制定更具地方特色，促進不同區域范圍內異質化老年人群體的實際需求，以此彰顯民主化水平的高度提升。二是構建與疏通府際網絡向政策社區建言獻策的限制與程序，充分利用現代信息技術的顯著優勢，通過大數據技術的整合歸納，將不同區域范圍內的老年人群體體育鍛煉的實際需求、體質監測、體育氛圍等諸多要素進行實時傳遞，最終實現政策社區提供宏觀指導意見為主，府際網絡據此結合地方實際展開具體政策制定，從而使得政策執行暢通無阻。

（二）重構價值，破除對立

府際網絡與專業網絡之間價值觀念的異同，引發互相對峙從而無法保證老年體育政策的理論與實踐相結合。由此形成政策執行的阻力之一，不僅給老年人群體進行體育鍛煉造成阻力，而且給全民健康的國家戰略目標實現構成影響。之所以觸發雙方的預警機制，是因為府際網絡與議題網絡之間并未構建相應的溝通與協商渠道，以至于理論化的學術成果不經實際檢驗就直接涌向政策社區，保障科學化的前提下喪失了部分社會化的考量因素。通過政策網絡的視角深入其中，可以發展專業網絡內部行動者多為科學技術人員，對于學術成果與傳播指導具有強烈的需求愿望。針對我國人口老齡化趨勢的越演越烈，專業網絡對老年體育政策的制定提供了大量的科學建議。

府際網絡與專業網絡雙方應根據老年體育工作長期性和迫切性的需求，按照整個經濟、社會發展的戰略目標，將其納入到經濟社會發展的中長期規劃中，以此來推動與創新老年體育政策［11］。為此，只有將府際網絡與專業網絡之間的規則制度化，引導其價值觀念向以國家發展為主，利己主義為輔的科學發展理念轉變，方能破除彼此之間的對立狀態，有效實現理論與實踐相統一的健康發展，為實現老年人體育鍛煉需求而減少阻力。具體而言，需要從以下幾個維度展開深入：一是以國家社科基金為主，科研任務為輔的發展理念做指導，激發科學技術人員深入坊間實地調研與跟蹤訪談的方式開展對老年人體育鍛煉的實際需求、基礎建設、體育氛圍等諸多維度的研究，以此充分彰顯科學化、社會化、民主化的科研作風，為老年體育政策建議提供更加切合實際的內容，同時將府際網絡的利益需求考慮其中，為區域經濟發展與社會穩定奠定基礎。二是結合國家戰略需求，有針對性的建構府際網絡與專業網絡之間的橋梁。充分考慮到老年體育政策不僅是健康老齡化的低成本手段，而且也是實現健康中國的戰略基礎。只有保持及時性意見反饋，專業網絡方能結合府際網絡的現實需求展開科學研究，最終將適用于本區域與服務全國大局的科學建議提至政策社區。

（三）強調民生，化解矛盾

府際網絡與議題網絡之間的矛盾本質，主要是由民生與民主兩個方面不同程序缺失所構成。民生方面體現在老年體育政策是一項惠及我國人口結構的主流人口群體的公共政策，政策執行的成效被廣大的人民群眾看在眼里，對此體會較為深刻。民主方面體現為公眾政策參與的強烈愿望無法得到有效緩解與重視。人口老齡化的現實挑戰深刻影響和沖擊社會發展的方方面面，公眾對于政策發展有著強烈的訴求意愿。然而，府際網絡較為注重區域范圍的經濟增長。在此情況下，政策發展的傾向明顯偏離人民群眾期盼的航道。由此，必然造成老年體育政策執行真空化與政策效能低端化雙重負面現象。

為此，府際網絡應轉變思想，強調與關注民之所想，及時與有效化解官民雙方的矛盾沖突。整合老年體育產業、養老產業、休閑產業和旅游產業，培育老年體育消費市場有利于擴大老年體育參與數量，形成新的經濟增長點［12］。為構建一個和諧穩定的社會發展氛圍與實現老有所樂的宏偉藍圖，貢獻積極效能以此消除老年體育政策執行的阻礙因素。一是府際網絡應關注與掌握本區域內老年人群體對于體育鍛煉的愿望強弱，據此有針對性地轉移支付以及制定相關實施細則，有效回應民眾之關切，充分體現出以人民為中心的發展理念。與此同時，還應將本區域內老年人群體體育鍛煉滯后的原因進行整合梳理，歸納出相關的影響因素予以解決。為實現全民健康的戰略目標貢獻局部戰國，最終達成與實現全民健康的強大中國。二是議題網絡方面應以大局為重，充分考慮國家發展面臨的諸多挑戰。通過有序參與與科學鍛煉，有利于形成敬老、愛老、助老的社會風范, 推動精神文明建設［13］。最終實現人口壽命得到科學延長，為國家發展與社會和諧奠定基礎，同時體現關注人類生命全周期的民生舉措。

四、結論

政策網絡理論強調政策過程中多元主體之間因資源依賴于利益協調的顯著需求而產生互動與交換，同時又以網絡類型之間的邊界而出現裂痕。在這種特定的網絡圖景中，老年體育政策網絡具有以下幾個特征：一是政策過程中政策主體多元而異化，廣泛分布于公共與私人部門之間。與此同時，隨著公民社會的不斷發展，老年體育政策過程的參與主體越來越多，越來越廣泛。這是由于老年體育政策已不再是單一的體育政策，而是一種會牽涉到眾多行業興衰與否的復雜性政策。二是政策主體之間存在互嵌的邏輯內涵。老年體育政策網絡中的行動主體雖然能夠完成一方面的任務，但是隨著老年體育政策的日趨復雜化，對于行動主體的素質要求逐步提升，依賴于自身建構成果的存活性逐步減弱與消亡。在這種嚴峻的現實挑戰中，協商與合作成為一種能夠被各方所接納的新興方式。對于破解現代老年人多重的體育鍛煉需求具有顯著優勢。三是政策共同體之間的關系脈絡難以厘清，彼此之前的鏈條也隨之復雜。只有通過政策網絡的嵌套邏輯，方能有效實現網絡治理。

通過政策網絡理論的視角分析與創新，能夠及時回應現代公民社會的強烈期盼。與此同時，傳統的科層官僚體系已逐漸退出歷史的舞臺，其自身所暴露的局限性與時代背景格格不入。換言之，傳統政府具備自上而下的壓力指派關系，現在被多公共部門與私人部門之間的互動關系“拉平”。政策網絡治理崇尚民主，致力于追求公共政策的形式價值，因此網絡的所有行動者都是平行的關系，政府也不例外［14］。它為政府結構從科層治理向網絡治理形式發展提供了理論框架;為政府選擇、組合和優化適當政策工具提供了現實平臺；為政府通過政策學習提高治理能力提供了價值支持［15］。隨著全球化、信息化、老齡化這三化并流時代的不斷更迭，政策網絡治理將成為一種主流話語與政策范式。對于政府治理與市場調節而言，政策網絡有效彌補了二者之間的斷層。我國老年體育政策網絡圖景中，政府主體已不再是傳統意義上的唯一決策者，現代多元主體的政策參與強烈要求協商民主式的合作治理，以此共同為老年體育事業貢獻資源。在這其中，可以明顯看出專業網絡、議題網絡、府際網絡等網絡結構發揮的作用越來越重要、越來越強烈。對于包括老年體育政策在內的公共政策制定與執行而言，專業性的知識理論、絕對優勢的經濟基礎、廣泛凝聚的公眾認知等要素都將成為推動與發展老年體育政策的核心資源。政府在這一過程中，除了傳統命令下達式的行政手段外，更多的是具備一種協調、談判、采購、合作等形式，應該注重社會的成長，鼓勵社會的行動者參與政策過程和社會治理，與之分享解決公共問題的資源和權力，更好地發揮社會和市場的作用，通過網絡化治理方式而不是層級制來實現善治［16］。值得注意的是，政策社區與府際網絡內部構成依然是傳統科層官僚式的規則，政治意志的絕對權威不容挑釁。

由此得知，老年體育政策網絡內部政策主體之間的多元差異與水平結構交叉融合的狀態，既能夠維護整體運行，又能夠實現多元主體為實現共同目標或離異而采取的集體選擇與行為［17］。