專項任務、責任連帶體與項目科層分配
——以Y縣宅基地改革為觀察樣本

靳永廣

（華中師范大學政治與國際關系學院，湖北 武漢 430079）

一、研究背景與提出的問題

作為分稅制改革后中央財政轉移支付的一種形式，項目制旨在借助項目資源再配置功能［1］，實現公共意志、落實政策意圖和提升公共福祉［2］。相較于科層行政配置和市場自由競爭，項目制可為常規組織運作注入競爭因素，是一種介于科層和市場間的［3］新的國家治理體制［4］。這一機制勾連著中央、地方和基層間的權力、利益和創新關系［5］。如今，項目化運作已成為國家治理的常規模式［6］，彌漫在地方和基層社會［7］。

分級運作的治理機制，反映著不同層級或類型組織間的目標意圖和行為選擇。制度設置上，項目發包需競爭性爭取而非普惠性分配。抓包后，下級政府借助上級讓渡的“剩余控制權”將屬地發展意圖嵌入再組織即打包環節，而后進入實施階段。整個流程中，科層間并非指令性而是競爭性授權。競爭性爭取，使項目運作過程充滿操作空間，“項目包裝”［8］“情感運作”［9］等非正式行為時常存在這一空間中。

既有研究更多地關注項目制的“后端”，即項目在基層的實踐機制、操作過程及其實施結果。研究成果發現，項目運作使鄉鎮政權由“懸浮型”轉向“協調型”［10］。政績驅動地方政府與農民“共事”［11］謀利并利用控制權阻斷經濟風險向政治風險轉化［12］，致使鄉村社會日益分化［13］、“去政治化”凸顯，日益成為官商勾結的通道和平臺［14］。項目制變革著基層社會的結構形態［15］，形塑著村莊權力結構［16］并造成集體負債等意外后果［17］。

盡管“地方政府的打包行為在研究文獻中有所涉及，但大多是遠距離的推測和勾勒，而不是近距離、細致的觀察分析。這些研究關注的空白在很大程度上反映了這一領域的起步階段”［18］。直到今天，“有意無意地將項目制從政府中‘抽離出來’討論”而非“全局性把握項目制的總體性運行機制”的研究傾向，在相當程度上依然沒有改觀［19］。為此，本文透過國家跨層級安排的改革任務，嘗試透析項目制的“前端”即政府內部的項目分配，并反思既有主流論斷。

二、項目分配中的政府內部行為：行動情境與組織策略

（一）項目獲取和運作中的控制與反控制

與科層制固有的逐級運作不同，引入招投標等競爭性要素的項目發包是一種典型的非科層競爭性授權。這種授權機制打破了科層化束縛，為國家條線部門提供了逐級管理所不具備的跨層控制的條件和機會［20］。項目越是專門化、詳細化和具體化，越能夠實現“條線”控制目標。項目配置演變為條線控制的渠道載體，成為總體性權力運作的技術渠道。其結果是，“條線”權力得以增加、“塊”的權力相對弱化，地方政府行為自主性受到約束［21］。

權力和責任并置的組織運作場景中，地方政府并非全然受制于上級部門權力控制，而是會展開自下而上的“策略性”或“制度化”反控制行為。前者依循增利邏輯，旨在強化項目的溢出效應。運作策略為，專項項目抓包后，地方政府盡可能從轄區全局和綜合利益出發，借助項目賦予的政策合法性拉動轄域經濟發展，這實則是地方的“反條條控制”行為。同時，相對于“條線”，基層政府更熟悉實際情況，這也給后者提供了策略性反控制的空間。這一行為的直接后果是，短期推動了地方經濟社會發展，但也造成地方融資擴大化和拉大貧富差距。

“制度化反控”遵循避責邏輯，意在借助主體權責規范規避項目可能風險。透過國家婦女小額貸款項目在四川省的操作過程發現，項目制在為“條線”部門提供了控制下級的渠道，但設定的層級權責關系成為下級反控制的制度依據。明晰化的權責規定，使地方政府可以維護本級利益為中心靈活調整行動策略，而將責任風險推至上級政府，從而“合法”的抽身被動局面。

（二）條線部門任務取向與向下項目激勵

理論上，非人格化的目標責任制度可在常規運作中有效落實。但層級利益分化、組織自利擴張、行政資源緊張和任務類型繁多的基層社會中，除信訪類“一票否決制”［22］剛性任務外，下級并非完全聽命于上級部門。上級部門必須建構一套以動員下級率先完成本部門任務為目標的激勵機制，保證部門在橫向競爭中獲勝。相關研究發現，項目制使上級部門擁有集中的資金管理權、特殊的人事安排權和高效的動員程序，從而成為動員鎮（街）快速推進任務的資源依托。此外，地方事務常常需要跨部門合作實現，因此橫向部門之間也存在著項目動員。

可見，既有研究聚焦于項目分配中政府內部的“爭取—控制”和“任務—激勵”行為及其邏輯。抽離相關經驗素材，發現前者存在于國家部門與跨層級政府構成的行動環境中，是利益爭取導向的項目控制與反控制行為。這種情境中，國家部門不一定有明確的組織目標，其利益和責任視情況而定，與地方政府的“利益-責任”關聯度相對較低。由于只是依規則發包項目，前者處于相對優勢和主導地位，控制地方和動員地方財力是他們的行動策略。而項目稀缺性且利在地方使后者利益等于或大于責任，其處于相對被動和橫向競爭地位。潛在利益激勵著地方政府重組財政且積極主動向上競爭性獲取。項目獲取后，下級政府在“增利”和“避責”邏輯下，展開策略性或依制度反上級部門控制的行為（圖 1）。

圖1：控制面向的項目科層分配

圖2：動員面向的項目科層分配

另一類主要存在于地方職能部門和下級地方政府互動情境中，是典型的上級部門職責完成取向的項目動員。職能部門的任務完成狀況，取決于下級政府的配合程度，影響著部門在橫向競爭中的利益位勢，上下級之間的“責任-利益”關聯度也相對較低。盡管部門任務使上級職能部門處于相對被動地位，但相較于可能承擔的責任，任務完成后的利益獲得更具誘惑力。因此，職能部門盡可能將項目優先配置給與自身切身利益密切相關的下級政府，并激勵他們完成部門任務。處于優勢地位的下級政府的回應程度、重視程度和配合程度均不確定，這完全取決于項目的實際利益和可能責任的對等程度（圖2）。由此來看，責任與利益的聯結程度，決定著項目運作中的組織地位，進而支配著組織的運作策略。

（三）樣本案例情境：中央安排的專項改革任務

本文關注一類發生在縣、省兩級政府之間的跨層級涉農項目配置。2014年12月，中共中央和國務院辦公廳印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（中辦發〔2014〕71號） （以下簡稱《意見》），要求“堅持小范圍試點，試點以縣（市）行政區域為單位”。以縣為試點單位明確了縣級黨委、政府在宅基地改革中的主體責任。Y縣是國家確立的J省唯一試點縣級單位。試點推進過程中，該縣不僅從J省政府手中拿到覆蓋全縣的新農村建設項目指標，而且省政府還突破城鄉建設用地增減掛鉤指標縣域交易范圍，允許Y縣宅基地改革中騰退的農地指標在全省率先交易。顯然，樣本案例呈現的任務情境與前述既有控制和動員面向的行動情境不完全相同，至少存在五個維度（本文將控制面向、動員面向和樣本案例分別用“Ⅰ型”“Ⅱ型”和“Ⅲ型”代指，見表 1）。

（1）橫向政府組織。Ⅰ型、Ⅱ型都存在橫向競爭或觀望的同級政府，Ⅲ型中下級政府為實際任務承擔方，不存在向上競爭或供上級選擇性激勵主體。

（2）組織間縱向跨度。Ⅲ型涉及的組織為省政府與縣級政府。相較于Ⅰ型，組織的層級幅度相對較小；與Ⅱ型相比，又具有一定跨層。

（3）組織位置關系。Ⅰ型中層級政府分別處于相對優勢和被動地位；Ⅱ型中政府部門分別處于相對被動和優勢地位。Ⅲ型中省級政府和縣級政府分別處于相對被動和相對主動位置。

（4） “委托-代理”關系。Ⅰ型中不存在直接的“委托-代理”關系，Ⅱ型中相鄰層級存在此種關系。Ⅲ型中任務安排方是中央而非省級政府，項目運作組織并不存在直接“委托-代理”關系。

（5）項目分配中的政府責任和利益關系。Ⅲ型中的縣級政府的利益等于或大于責任，省政府的利益可能等于或小于責任。這與Ⅰ型中的下級政府一致，但與Ⅰ型中的國家部門利益和責任不確定性相比，Ⅲ型中省級政府的利益和責任相對固定。Ⅲ型中縣政府的利益和責任相對確定，而Ⅱ型中下級政府則明顯不確定。與Ⅰ、Ⅱ型中政府組織間弱關聯性相比，Ⅲ型中關聯度較高。

表1：不同行動情境比較

三、政策話語、責任連帶體與隱形授權

（一）省級政府推薦的改革試點

農村宅基地的“公有共用共管”特征意味著，其不僅涉及群體極廣而且牽涉利益復雜。因此，試點單位的選擇必須充分考慮代表性和前期已有基礎。《意見》明確要求，試點縣（市）的選擇應“由省級黨委和政府向國土資源部推薦”。“一定要找一個具有代表性的，它才具有推廣意義。我們當時開始這個試點，就是接到任務，是省里給我們市局打了一個招呼。然后市局跟我們縣里面說，省廳想推薦我們去搞那個宅基地制度改革試點。”（NRH，縣國土局副局長）

省級黨委和政府向上推薦意味著，被推薦單位必須能夠完成上級交辦的任務。更為重要的是，在政府內部的權威關系基于向上負責制，官員晉升和職業生涯為上級權威所掌控［23］的今天，省級黨委和政府自然也對中央安排的試點完成情況負有一定的主體責任。

（二）省委直抓、業務指導與部門支持

相較于向上推薦，省級層面的具體職責更多地發生在實施階段。在職責同構的科層架構中，下級政府的業務性活動，往往需要上級職能部門的技術和業務指導及支持。與常規工作不同，有著先行先試效應的專項業務，更加強調發揮上級黨委、政府和職能部門的指導與支持作用。《意見》要求，國土資源部要與試點所在省級黨委和政府組成工作組，重心下移，對試點工作進行具體指導。中央和省級各相關部門、單位應按照職責分工，加強對試點工作的指導監督，切實做到封閉運行、風險可控，發現問題，及時糾偏。對于此項要求，原國土資源部副部長WSY在農村土地制度改革三項試點工作部署暨培訓會議上解讀稱，“根據中央關于‘試點地方黨委負責，省委直接抓’的要求，試點所在省（區、市）黨委相關負責同志要親自抓，……成立領導小組……抓好試點工作落實”。

在明確省級黨委、政府以及相關職能部門業務指導職責的同時，中央還界定了省級層面的支持職責。《意見》指出，對試點涉及的規劃調整、計劃安排等要給予必要支持。

（三）責任連帶體與縣級政府隱形授權

盡管以縣為單位的試點安排，更多地將壓力和榮譽置于縣級黨委和政府身上，但省級政府單位推薦、業務指導及部門支持等職責以及省委直接抓等中央政策話語，使得省級黨委、政府成為縣域宅基地改革中的重要主體。自然，其重視程度與縣域改革的推進過程、實踐成效以及可能結果緊密地關聯在一起。這實際上是將改革的責任范圍連帶至省級政府，從而使改革成為縣、省兩級政府的共同責任。

當一項高層安排的改革任務成為科層組織間的共同責任時，原本層級明確的政府組織間關系則會相對消減，責任連帶推動著組織共事完成任務。共事過程中，下級政府往往援引相關制度盡可能獲取有利于完成共同責任的利益，而上級政府則可以充分利用其掌握的資源分配權予以滿足。就此而言，依賴關系決定了試點承包方（即縣級政府）的討價還價地位，成為他們在交易中“要價”的資本［24］。宅基地改革形成的“縣-省”責任連帶體，也隱形授予縣級政府依任務要利益的權利。

回到實踐層面上，所有地方事務都是綜合性的，任何一項公共事務的推展，都連帶著其他事務的規劃和安排。尤其是對于維系廣大農民群眾基本生產生活需要和承載家產傳承情感的宅基地改革而言，如若只是拆除超標準占用宅基地之上的農房，而不進行諸如村莊環境改善和基礎設施改造，很難推行下去。對于縣級政府而言，能否在推進改革的同時，開展與之相配套的可巧妙利用省級政府的權責范圍內的資源安排和可回應農戶需求的涉農事務尤為重要。

四、涉農項目非競爭獲取：優先安排與規則突破

（一）常規涉農項目指標優先安排

新農村建設項目旨在改善落后的農村基礎設施和村容村貌。然而，相較于東部地區，J省的新農村建設卻相對滯后。數據顯示，J省“每年統籌安排8000個村組開展新農村建設，努力做到逐年規模推進，連片成面建設。到2015年底，全省已累計整治建設8.95萬個村組，覆蓋了全省44%的自然村。”這意味著，將近一半以上的自然村仍沒有獲得新農村建設的項目支持。對于現轄1040個自然村的Y縣而言，其每年僅可分到30個新農村建設項目指標，稀缺的指標意味著諸多貧困村莊村民仍然生活于基礎設施建設滯后的環境之中。一定程度上，改善村莊生活環境能夠增加農戶參與改革的潛在收益并減少其利益損害程度，進而調動起農戶參與積極性，而這一切的前提是能否獲取新農村建設指標。

對于普惠性的涉農項目，地方政府往往根據轄域人口和村莊數量等要素均等分配項目指標。但項目分配中，上級政府職能部門擁有充分的自主權力，其能夠成為上級政府調動下級政府完成相關任務的技術性資源。尤其是在高層安排的特殊任務時期，更容易刺激上級政府利用其項目權力。鑒于新農村建設項目能夠有效回應農戶的改革訴求，且省級政府在項目分配中具有極強的自主操作空間，Y縣政府在分管副省長調研改革推進過程中，積極向上爭取新農村建設項目。

2016年4月21日，J省分管國土工作的常務副省長MWM帶領省宅基地改革領導小組23個成員單位負責人在調研改革典型村結束后，召開以部門幫扶為中心議題的現場調度會。整個過程類似于張靜所說的，“詢問‘有什么困難，需要什么支持’，允許代理方提出要求……讓一些不便明文規定的交換條件，通過發包獲得實現”［25］。Y縣政府充分利用此次機會，表示與改革相配套的村莊基礎設施完善和臟亂差生活環境改變存在資金問題，希望得到省里新農村建設項目的支持。其中，負責新農村建設的省委農工部當即表態，重點將指標向Y縣傾斜。“省委農工部當時也表態了，你們先弄，這個資金問題，逐步來解決，我保證你3年之內全縣掃一遍”（NRH，縣宅改辦成員）。

在具體的操作上，Y縣獲得了每年300多個，3年全覆蓋的建設指標。然而，這樣的指標安排并非省級政府主動給予，而是在縣級政府爭取后從其他地方挪用實現的。

（二）專項項目指標交易范圍突破

對于超占面積眾多的Y縣農村而言，宅基地退出在滿足農戶新建農房需求的同時，仍然存在眾多閑置浪費現象。如果退出的宅基地面積不能有效使用，會產生新一輪的閑置浪費狀態。為此，Y縣將退出后的閑置宅基地按照宜耕則耕、宜林則林原則，復墾為耕地、林地和園地等農用地的同時，試圖充分利用城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱“增減掛”）政策，通過“增減掛”政策實現指標交易。

按照當時的政策規定，“增減掛”指標交易僅能在縣域范圍內交易。然而，Y縣屬傳統農業縣，經濟發展滯后，土地市場需求疲軟。“我們這邊只有在招商引資時，才會有土地需求，但本地發展很慢，本地真正用地需求很少。我們每年都有許多預留的國土資源，根本用不完”（LHH，縣宅改辦成員）。考慮到宅基地退出補償資金難題和疲軟的市場需求，Y縣政府積極向上爭取，希冀省政府在交易范圍上給予關照型“開口子”。“增減掛是這樣子的，現在省里面給我們開口子了。開始不同意，我們通過爭取，向上級反映，現在是可以在全省流通。因為我們是改革試點縣，省里面給我們開口子、開綠燈了。”（ZGA，縣宅改辦成員）

依任務向上爭取項目，使省政府突破原有政策規定，在優先安排常規項目指標的同時，還通過關照型“開口子”，而這恰恰給予Y縣政府比較充足的項目資源和運作空間。而這一切，都盡可能地為Y縣宅基地改革的順利推進掃除資源瓶頸約束。

五、任務俘獲項目：責任共擔機制與合作共事邏輯

與“爭取-控制”型和“任務-動員”型項目配置相比，Y縣涉農項目配置呈現何種邏輯？中央有關省級層面的職責要求，使其與承擔試點主體責任的Y縣政府捆綁在一起。盡管上級要求不能將試點作為要指標、爭優惠的政策洼地，但共同責任和省級政府擁有的項目自主配置權，無形中為縣級政府提供了要項目的機會和資本，即任務的隱形授權。宅基地改革引致的房屋拆除垃圾和產生的新增耕地指標，則要求縣政府改善村莊環境和促進土地效益最大化。這客觀上激勵著縣級政府向省級層面尋求村莊基礎設施建設和增減掛鉤指標等涉農項目的幫助。省政府則在共同責任的組織情境中活化分配規則，進行“關照式”優先安排常規項目和土地指標交易全省“開口子”。透過縣、省政府圍繞涉農項目展開的行為互動發現，涉農項目的運作嵌入在行政體系中,體現為一種任務俘獲項目的邏輯，具體體現為“依任務要項目”“以任務求開口”。這個過程中，任務成為縣級政府爭取項目的權利，而項目得以獲取的機制則是共同責任情境下的合作共事。

共同責任情境中的項目分配，并非競爭性爭取而是任務式獲取。原因在于，作為省內唯一試點縣，并不存在與Y縣政府產生項目競爭行為的橫向政府組織，無需經歷競爭性爭取過程。縣政府之所以可以獲得項目指標并非J省政府安排的試點任務，而是中央安排的任務所形塑的共同責任約束下的項目運作。這個過程中，原本不存在直接層級利益關聯的省級政府卻在共同責任下，與縣級層面產生了較強的責任-利益關系。層級責任連帶體下，縣級政府處于項目獲取的優勢地位，其依托共同責任積極向上爭取指標，在承擔任務的同時，獲得了可能與任務相匹配的利益；而省級層面則相對處于被動地位，其可能獲得了與責任相等或小于責任的利益。

我們可以對不同情景中的組織關系和角色地位以及由此形成的項目運作取向進行對比（表2）。綜合來看，項目制控制發生于以地方社會增利為導向的組織情境中，該情境中的組織跨層級相對較大，層級利益分化明顯，項目是上級政府控制和動員下級部門的手段載體，下級政府往往需要通過競爭性爭取獲得項目。而項目制動員發生于上級職能部門任務完成取向的組織情境中，圍繞項目展開行為互動的組織往往是相鄰層級。為完成既定的目標任務，職能部門往往通過項目動員下級政府協助完成任務。而與控制型和動員型情境中的項目分配明顯不同的是，任務俘獲項目發生于中央安排的任務情境中，盡管該情境中的政府組織互動具有一定的層級性，但其既不像控制型中的較大跨層，也不是動員型中的相鄰層級組織。共同責任將該情境中的組織聯結在一起，下級政府依托制度規定向上非競爭性地爭取項目，而上級政府則在共同責任下被動分配項目。不過，項目本身具有的資源分配功能，使得無論是控制型、動員型還是俘獲型，項目都是服務政府組織運作的技術性資源。唯一的區別在于，項目被哪一層級的政府組織所主導和使用。

表2：組織情境與項目配置行為比較